高等学校民族预科教育政策的价值选择与实现

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摘 要： 高等学校民族预科教育政策的价值选择表现为对教育不平等的矫正。围绕政策价值分析的3个基本向度展开，从价值选择、合法性、有效性3方面对预科教育政策作出价值分析，并结合中央民族大学预科教育学院的实际，指出政策价值的有效性较差，主要体现在：预料教育的考核不力，无法从教育质量上矫正不平等；生源地控制不严，矫正了群体不平等却忽视了个体不平等；奖、贷、助体系不完善，无法矫正经济资本不平衡带来的教育不平等等方面。要有效实现预科教育的政策价值，则必须建立全国统一的预科考核和评估制度，严格控制生源地，完善贷、奖、助体系。

关键词： 民族预科教育政策；价值选择；合法性；有效性

中图分类号：G649.20 文献标识码： A 文章编号： 1673-8381(2011)06-0032-06

我国是一个统一的多民族国家，为了多民族的共同发展，国家实施了西部大开发战略。不可否认，外源性的帮扶在一定程度上的确促进了民族地区经济社会方面的发展。但同时我们也应该看到，外源性变迁带来的只能是暂时的、表面的发展[1]。当前，我们在大力提倡科学发展观，科学发展观的核心是以人为本，然而在我们的帮扶中，少数民族人民——无论是作为一个群体还是个体——其地位何在？他们在作为人的意义上真的发展了吗？那么，怎样使少数民族人民在作为人的意义上实现真正的发展？教育无疑是可以信任的，尤其是对人的进一步发展起关键性作用的高等教育机会更为重要。除了高考录取政策的倾斜，民族预科教育政策是保障少数民族学生的高等教育受教育权、体现教育机会平等和为少数民族地区培养各类人才的一项重要政策。

一、 教育政策价值分析与民族预科教育政策发展

（一） 教育政策价值分析的含义

政策负载价值，价值寓于政策过程中，价值分析是政策分析的核心内容。教育政策价值分析就是对教育政策运行的价值系统和价值问题进行确认与分析的一种教育政策研究方法和方法论，其研究的中心内容是教育政策活动中的“价值选择”及其“合法性”、“有效性”问题。价值分析在教育政策研究中具有核心地位。它将教育政策的价值纳入到了人们审视和考量的视野，提升了人们对政策价值的关注和理解，是教育政策分析的核心领域[2]。价值选择、“合法性”和“有效性”是描述一项教育政策基本价值特征的3个基本向度[3]80。

（二） 民族预科教育政策的发展

政策分析不能简单地关注某一政策文件或文本，考虑政策当前和历史的双重语境可帮助我们阐明政策中的价值问题。新中国成立前在一些学校曾设立过一年制预科教育，后逐步取消[4]。在1980年教育部印发的《关于在部分全国重点高等学校试办少数民族班的通知》中正式提出，“从1980年开始，有计划、有重点地在部分全国重点高等学校举办民族班”，“高等学校举办少数民族班，今年除北京大学民族班是本科外，都是预科班”。之所以出现这一政策是因为之前以“照顾录取”[注：1950年教育部《关于高等学校1950年度暑假招考新生的规定》提出：“对民族学生照顾录取。”]、“优先录取”[注：1956年《关于高等学校优先录取少数民族学生事宜的通知》规定：“少数民族学生达到最低录取分数线后可优先录取”；1962年教育部又印发了《关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》，规定“同等成绩，优先录取”。]、“降分录取”[注：1978年，国家规定：民族考生，可适当放宽最低录取分数线及录取分数段。]和“按比例录取”[注：1980年，教育部、国家民委在《关于加强民族教育工作的意见》中规定：“高考招生，应对民族学生实行择优录取和规定比例适当照顾相结合的办法，在各民族自治地方，少数民族学生的录取比例应力争不低于少数民族人口比例。”]为核心的政策只是在降低少数民族学生进入高等教育的门槛上做了努力，“但由于学生文化水平太低，跟班上课有困难，效果不很好”[注：参见1980年教育部颁布的《关于在部分全国重点高等学校试办少数民族班的通知》。]。鉴于此，在继续实行以上政策的同时，政府于1980年确定了少数民族预科教育这种形式，并在接下来的时间相继出台了一系列文件对此进行完善（见表１），直到2005年《普通高等学校少数民族预科班、民族班管理办法(试行)》（以下简称《管理办法》）的出台。至此，关于民族预科教育就有了较为权威性、系统性的政策，这也标志着民族预科教育走向了规范化阶段。

那么什么是高等学校民族预科教育？在高等学校举办民族预科教育是民族高等教育的一种特殊层次：它是指对参加普通高等学校招生全国统一考试、适当降分录取、择优录取的少数民族学生，实施高等学校本、专科(高职)预备性教育的一种特殊形式[注：参见2006年总第12期中国民族年鉴。]。作为民族高等教育的一种特殊的教育层次，民族预科教育既与一般高等教育有共同规律，又有其特殊性。学生通过民族预科教育的学习，要能够达到和适应普通高校本、专科的学习要求。它的教育目标需要同本、专科教育衔接，切入点还要受到高中教育的制约。有学者认为：“它承前启后，继往开来；它立足于基础教育，面向高等教育；它有补习，有增益，有继承，有提高，有发展，有创造；它学制短，时间少，需要有周密的教育计划和安排才能取得良好的整体办学效果。”

二、 民族预科教育政策的价值选择与政策问题

在现象层面上，教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的，即一项教育政策做出了什么样的价值选择。影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观[3]45。

（一） 政策文本中的价值选择

任何一项教育政策都是关于教育领域的政治措施，政治措施本身则代表或蕴含着政府对于教育及其有关问题的一种价值选择。所谓价值选择，是指教育政策主体和利益主体在自身价值判断的基础上所做出的集体选择，它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好，表达着教育政策追求的目的与价值[3]45。预科教育政策从1980年开始实施，《教育部关于1980年在部分全国重点高等学校试办少数民族班的通知》表达了这一政策的实施背景：“建国以后，民族教育事业取得很大成绩。但是，由于林彪、‘四人帮’的破坏，使少数民族地区教育事业大倒退，中小学教育质量严重下降，拉大了这些地区同内地的差距”。基于这样的认识，政策制定者采取的对策是：“除地方人民政府应在各民族地区采取有力措施办好民族中小学，特别是办好重点中小学外，决定从1980年开始，有计划、有重点地在部分全国重点高等学校举办民族班，以后视情况逐步扩大。”由此不难看出，这一政策的实施初衷就是对教育不平等现状的一种矫正办法。

（二） 现实政策问题对政策价值的要求

由图1可见，虽然自新中国成立以来，少数民族学生在学校教育的各阶段所占比重都呈上升趋势，少数民族教育取得了显著的成就。但是，除了小学阶段外，少数民族学生的比重仍远远低于少数民族人口的比重[注：2005年全国1％人口抽样调查表明，在我国13亿多人口中，少数民族人口为12 333万人，占总人口的9.44%。]。尤其是在高等教育阶段，少数民族学生中接受高等教育的人数比重远远低于基础教育中少数民族学生的比重，更低于少数民族人口的比重。马克思主义民族平等理论认为，民族平等不只是在于形式上和法律上的平等，重要的是要实现事实上的平等[3]46。法律规定的权利平等是实现事实平等的前提，而要实现事实上的平等，需正视各民族客观存在的不平等。鉴于民族地区基础教育普遍比较落后，少数民族学生的文化基础较为薄弱，可以在高考后利用一两年的时间，帮学生进一步补习好高中知识，打通语言关，同时为进入本、专科学习打下基础，预科教育就承担了这一任务。

三、 民族预科教育政策的实质价值及其合法性

在本体层面上，教育政策的基本价值特征表现为教育政策价值选择的合法性问题，即按照某种价值选择分配教育利益是否是正当的，是否具有合法性。教育政策的合法性，是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范，如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等，并由此在社会范围内被承认、接受和遵守[3]46。

（一） 民族预科教育政策的实质价值

一般认为，现代教育政策应确立的实质价值标准或者说现代教育政策价值选择应追求的基本价值目标是：“以人为本”、“分权”、“教育平等”、“效益优化”、“可选择性”与“多样化”[3]112。预科政策的实质价值集中表现为“教育平等”，这一价值在现实中和理论上都具有合法性。

（二） 民族预科教育政策价值的合法性

1. 政策价值选择在现实中的合法性。在今天这个知识社会，教育已经完成了由社会结构的边缘到社会结构中心的位移。教育公平是社会的基础性公平，是矫正社会不公平的重要手段。教育公平的丧失，必将使得整个社会原有的不公平状况进一步加剧[6]。然而，从上文数字我们已经不难看出少数民族学生在高等教育阶段存在的事实不平等，如何解决这一问题？政治的决策、经济的手段都是不可缺少的。除此而外，教育也是一种缩小社会差别重要的杠杆，“治贫先治愚”的口号就生动地说明了教育的杠杆作用。实现和扩大教育公平，关心西部教育，关心农村教育，关心社会处境不利群体的教育，是缩小社会差别、促进共同发展、构建社会主义和谐社会的有效途径，也是为多数人所赞同的社会价值观[6]。

2. 政策价值选择在理论上的合法性。第一，语言与学业成绩之间存在着因果关系。B.伯恩斯坦的社会语言代码理论在教育社会学中常被用来解释学习成绩差别的原因[7]。我国少数民族人口超过1亿，操80多种语言，用39种文字。但汉语是各民族的族际语。少数民族地区学校虽然可以实施“民汉兼通”的双语教育，教师可以用不同的语言教学生，但是教授的内容、评价的标准、选拔的形式，即课程和考试的标准却是统一的。从各个地区的中考和高考的情况来看，少数民族学生被淘汰的比例远远高于汉族学生。

第二，民族教育政策受到民族问题和教育问题的双重影响。我国民族教育政策体系的理论依据主要来自于两个方面，一是解决国家民族问题的理论依据，二是解决国家教育问题的理论依据。从国家民族问题来看，一个国家的民族问题无非是两个问题体系，一是少数民族与主体民族的关系问题，二是少数民族的发展问题，即民族问题的外部问题与内部问题。从前者来看，国际上共同的趋势是倡导民族平等、团结、互助、合作；从后者来看，国际上通行的做法是“少数民族积极差别待遇”与“少数民族优先发展”[8]。按照功能理论，高等教育在一定程度上承担着国家机制运行的功能。教育体制是社会的一种筛选体制，具有选拔和分层的功能。这一功能如何发挥却有赖于高等教育资源的分配，而资源配置是靠一系列的制度得以实现的[9]。预科教育政策作为对资源分配不平等事实的一种矫正制度，做到了以“少数民族积极差别待遇”与“少数民族优先发展”促进各民族间的平等、团结、互助与合作。

四、 预科教育政策价值的有效性及其实现

在政策过程的意义上，教育政策价值特征表现为价值选择的“有效性”。教育政策的有效性是指教育政策的价值选择以及教育政策的实施能够有效地解决相关政策问题，完整实现既定的政策目标。它主要是在价值层面上关注教育政策行为过程的性质，主要指教育政策价值选择的有效获得和价值选择的有效实现，在结果和过程之间既重视政策的结果更关注政策的执行[3]117。由于从整体上了解我国的预科教育实施情况较为困难，本文仅以中央民族大学预科教育学院（以下简称民大预科学院）为例，了解预科教育政策的有效性。

（一） 预科教育政策价值的有效性欠佳

通过实地访谈民大预科学院的部分师生，笔者认为作为一所全国最好的民族大学，它的预科教育教学效果是有成效的，这一年中的确使学生收获了很多。但是，从政策价值实现与否的角度看，政策价值的有效性却不得不令人质疑。主要表现在：

1. 预科教育的考核不力，无法从教育质量上矫正不平等。《管理办法》中规定：“未取得预科结业证书者，退回生源地区”，事实上却几乎没有通不过的。笔者调查的民大预科学院，近4年来只有3名学生被退回原籍，而且不是因为成绩不合格，是因为旷课过多。不仅民大，很多学校毕业率、升入本专科就读率都是100%[10]。笔者因此产生对预科教育质量的怀疑。当然，这不是说必须要求只能有一定比例的学生毕业，也不是怀疑少数民族学生的学习能力。但是，预科教育毕竟不属于义务教育阶段，而是高等教育的特殊层次。所以，学生不能全部毕业是常态，全部毕业就是非常态了。如果不求实际质量，只是追求形式上的数字政绩，这一政策能真正实现对不平等的矫正吗？

2. 生源地控制不严，矫正了群体不平等却忽视了个体不平等。《管理办法》中规定预科班招生要：“重点招收边远农村、高寒地区、山区、牧区的少数民族考生，也可适量招收散杂居的少数民族考生。”敖俊梅把少数民族高等教育招生优惠政策按照实施标准分为民族(特定民族成员)、地区(针对特定的地区)和普遍优惠(所有的少数民族成员)3种类型[9]，而有些政策所属类型互相交叉。笔者认为，预科政策主要以对特定地区的优惠为主，但现实却将这一政策扩大为对所有少数民族成员的优惠。访谈中老师和同学们都表达了选择预科的原因很大程度上是为了获取政策优惠，把预科教育当做进入好大学、好专业的敲门砖。因此预科的进入门槛被人为抬高，真正需要预科教育的人被竞争出局，甚至这一稀缺资源成了钱和权的竞争而不是学生学习成绩的竞争。这从笔者（简称A）访谈S老师的一段话可见一斑。

A： 您怎样理解国家办预科的初衷？

S： 填预科都是学生自己填的，最初的初衷是照顾少数民族基础比较薄弱等等，所以最早降20分，后来降80分。但是后来变味了，因为这是只针对少数民族的一项优惠政策。他们（指所有少数民族学生）觉得又在北京，外头听还是“211”啊，觉得不错。所以为了选个好专业就选择先读一年预科。现在基本都不用降分了，大家都是在本科线上争。有些省，特别是大省都超过重点线很多的分，比如广西。

A： 只是把预科作为一个跳板？

S： 嗯，就是一个缓冲。办预科最初的由衷，应该是照顾老、少、边，就是真正的少数民族地区，真正的比较落后的、教育资源非常缺乏的地区，给他们一些倾斜。但现在，他们（指民大预科学院的学生）基本都是城市里的，是重点高中的，不是农村的。目前，他们98%以上的都是能考上一本的，就是好坏而已，这样就挤占了名额。实际上，从地、县上来的就少了，都是一些大城市或者省会城市，像广西的生源很多是南宁一中的。

A： 南宁市一中好像是很好的高中？

S： 对，实际上咱们国家的教育资源分布是很不均衡的，现在招生的情况已经偏离初衷了。而且，网上录取或者填志愿也好，都是可以做些调整或者其他什么工作的（我理解为钱和权对招生的影响，只是S老师不方便谈）。

A： 那么，您觉得学生中，真正来自边远地区、高寒地区或者山区、牧区这样一些地方的学生能占多大比例？

S： （直接毫不迟疑地说）那估计很少，很少（又重复一遍）。

3. 奖、贷、助体系不完善，无法矫正经济资本不均衡带来的教育不平等。《管理办法》第三十六条规定：高等学校要落实国家关于资助经济困难学生的有关规定，由本、专科（高职）招生学校负责民族预科班学生的“奖、贷、助、补、减”等政策和措施的落实，确保家庭经济贫困学生按国家有关政策得到资助。访谈中却发现，实际上预科学生没有助学贷款，奖助金也只是近两年来学院向学校争取到的利益。此外，被访老师说到这样一个令笔者很感兴趣的小插曲，她说有些学生的资助是“从底下带上来的，也就是当地的地县的资助。来的时候就带上来了。比如有的乡、村就比较好，考上好大学就给你一些奖励，有的五千或者一万不等”这引起笔者的思考：能“从底下带上来”奖助金的学生所在的地区一定是经济不太落后的地区，地方财政既有对教育重要性的认识又有承担这一开支的财力。那么，这些学生也很可能不是最贫困的、最需要救助的。而那些落后的地区，当地政府对教育重要性的认识是否到位是一方面，而且即使认识到了也不一定有相应的财力，而这些地区的学生却可能是最需要救助的学生。

（二） 预科教育政策价值的有效实现

1. 建立全国统一的预科考核和评估制度。第一，在预科班分大类的基础上，比如分为全国班（进一步分为文、理班）、新疆班、艺术班等几大类，建立全国统一的预科分类考试制度。有学者提出预科后再进行一次高考，笔者认为这一方法可操作性不强，这样会使预科变成了复读，毕竟预科不仅仅是补习高中内容。但是，这一方法提供了一种可借鉴的思路，预科考核制度可以借鉴高考制度，但应在考试内容上作变通。

第二，建立真正的评估制度。《管理办法》第四十六条规定：“为了提高教育教学质量，促进民族预科教育的健康发展，建立民族预科教育评估制度。国务院教育行政部门负责组织实施民族预科教育教学的评估工作。”实际访谈中老师们甚至不知道还有预科的评估制度。如何使评估制度不仅仅停留于文件是所有民族教育工作者的重大任务，还有待探讨。

2. 严格审核生源地。预科招生应该和高考一样采取网上报名办法，学生填报信息后，要严格审核一流高中的生源和户籍在大城市而非边远贫困地区的生源，真正做到“重点”招收边远农村、高寒地区、山区、牧区的少数民族考生，“适量”招收散杂居的少数民族考生。为了防止类似于高考移民现象的发生，要多层把关，在学生入学后再次审核学生生源地，并对弄虚作假者实施和高考移民一样严厉的惩罚措施。

3. 完善贷、奖、助体系。要真正落实文件规定，由上级主管部门责令预科招生学校完善预科生的助学体系。即使不能为预科生设立专项的助学项目，也至少应该借鉴本科助学体系，使得与本科生同在一个校园里的预科学生也享有贷款的权力，也有资格凭自身努力得到学校和企事业单位的各项奖助金。

参考文献

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［4］ 腾 星，马效义.中国高等教育的少数民族优惠政策与教育平等[J].民族研究，2005（5）：11-18.

［5］ 欧阳祖彦.西部科技开发与大学民族预科教育改革之我见[J].贵州民族研究,1999(3)：157-160.

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［9］ 敖俊梅.个体平等，抑或群体平等——少数民族高等教育招生政策理论探讨[J].清华教育研究,2006(6)：70-74.

［10］ 马 军.多元拓展民族预科教育的教学布局[J].宁夏大学学报：人文社会科学版，2004（5）：88-91.

（责任编辑 东 彦）

Value Choice for the Policy of Preparatory Education for Ethnic

Minorities in Universities and Its Realization: Taking the Case of

the Preparatory College of Minzu University of China

LI Na

(Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Abstract: The value choice for the policy of preparatory education for ethnic minorities in universities should embody the efforts to rectify the imbalance in education. Centered on value choice, legality and efficacy, the present paper makes a value analysis of the preparatory education policy and based on a case study of the Preparatory College of Minzu University of China, it reveals the low efficacy of the policy value, which is embodied in the following problems: failure in rectifying inequality in educational quality due to inadequacy in checking and accessing the preparatory education, neglecting individual inequality while rectifying mass inequality owing to loose control over the sources of students, and failure in correcting the educational inequality caused by the imbalance in financial resources due to the imperfect scholarship, loan and stipend system. In order to realize the value of the preparatory education policy, we should establish a unified nationwide system for the assessment of preparatory education, exercise strict control over the sources of students and improve the scholarship, loan and stipend system.

Key words: policy of preparatory education for ethnic minorities; value choice; legality; efficacy