少数民族地区纠纷解决方式的现状与重构
时间：2021-03-22 07:51:25 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘要]利益主体日益多元化的民族地区，纠纷总量呈上升趋势，纠纷类型呈多元趋势，但是国家的正式解纷机制却不能够提供充足的“制度供给”，而民间机制未能得到重视和“重建”。所带来的一系列问题不利于和谐社会的构建。解决上述问题应该有独特的思路。重构解纷机制时要秉持国家力量和社会力量适当均衡以及演进与建构并行的理念，具体措施包括吸收各民族“民间法”的合理部分，提高司法／诉讼的纠纷解决能力，设立和完善多元的诉讼外解纷体系等等。
[关键词]和谐社会；民族地区；纠纷解决
[中图分类号]D633．1[文献标识码]A[文章编号]1009--2234(2007)05--0050一03
一、和谐社会与纠纷解决：问题的提出
所谓纠纷，是特定主体基于利益冲突而产生的一种双边或多边的对抗行为。它又常被称为冲突、争议或争执，其本质可归结为利益冲突，即有限的利益在社会主体间分配时，因出现不该破获不合理而产生的一种对立不和谐状态，包括紧张、敌意、竞争、暴力冲突以及目标和价值上的分歧等表现形式。[1]
各种各样的纠纷和矛盾是社会发展过程中的常态，特别在利益主体日益多元化的当代转型时期的中国。而构建社会主义和谐社会必须要及时化解各种矛盾。正如党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。我们要始终保持清醒头脑，居安思危，深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。
对纠纷及其解决体系／机制的研究，近年来成果比较丰富。但是，结合民族地区纠纷的特点，从构建和谐社会的角度切入的研究成果不多。而笔者认为，构建有效的合理的民族地区的纠纷解决机制，必须认识到民族地区纠纷及其解纷机制的现状和存在的不足。因此，笔者拟首先考察民族地区纠纷解决机制的现状，然后结合民族地区纠纷的特点，指出现存纠纷机制所存在的一些深层次的理念上的不足以及具体制度设计／演变上的缺陷，并有针对性地提出相应的建言。
二、特点与问题：对民族地区民间纠纷解决机制现状的描述
对民族地区民间纠纷解决机制的现状，可以从特点和存在的问题两个方面进行描述。
(一)非正式性：民族地区民间纠纷解决机制的特点
1．解纷依据的“民间法”性质。民族地区民间纠纷发生后，各类解纷主体较多运用各种非法律的依据、手段和方式。如广西金秀大瑶山的村民对石牌和村规民约的依赖。从调查中，我们发现瑶族的石牌组织尽管在一些村屯中已经名存实亡，但新石牌在瑶族社会中仍然有着重要的影响。如云南的普米族人在发生纠纷时，运用法律调节的比较少。通常依靠的是在长期社会生活中自然形成的习惯法则，以共同的心理认同和意识为导向，不依靠外部力量的干预和敦促。[3]
2．解纷程序的非正式性。在解纷过程中，民族地区民间纠纷的解决一般没有正式的程序，现代的“程序正义”理念尚未形成。如云南普米族人在纠纷解决方面的习惯法不仅民法与刑法没有明显的区分，而且实体内容与程序内容混杂，没有严格的正式程序手段提供给族人遵循。如广西金秀瑶族自治县金秀镇六段村三片屯的石牌规定：偷盗财物者罚30斤米、30斤酒、30斤肉、30元钱，失物归原主，全村共吃石牌饭。[4]
3．解纷手段中“调解”运用的广泛性。在各种解纷手段中，调解手段受到青睐。还以普米族为例。普米族人普遍重视运用“调解”手段解决纠纷……根据我们调查的数据统计，过半的普米族人遇到纠纷时，倾向于找村长或村中有威望的长者根据习惯调解处理的占63.16％，而诉诸法院的仅占13.9％，自己与对方协商解决的为18.83％。[5]
(二)民族地区民间纠纷解决机制存在的问题
1、纠纷解决机制的设计理念存在问题。现行纠纷解决机制整体而言对诉讼方式给予了更多的关注，而对非讼方式重视不够。非讼方式的缺失导致的直接后果表现为：在社会转型，经济快速增长的大背景下，法院的案件受理数不断上升，与此相反，其他纠纷解决方式的作用被弱化，在纠纷解决体系中的地位趋于边缘化。统计数据显示，1990年全国一审民商事(含经济案件)案件调解结案率为43.67％，1994年更是高达58.85％，2000年则下降至37.71％，至2003年更下降到29.94％。这显然与调解在现代社会纠纷解决体系中的应有地位严重不符。这种系统内结构的严重失衡状况极大地影响了纠纷解决体系整体功能的发挥。[6]
2．司法本身存在的问题。首先，司法的终局性特点不能涵盖所有民间纠纷。作为现代社会中最正式的纠纷解决方式，司法／诉讼理应成为纠纷解决的最后一道屏障，为其他解纷方式提供强有力的保障和支撑，然而，现实状况并非完全如此。许多立法规定及制度设计排斥了诉讼对纠纷解决的最终介入。部分民事案件不能被法院受理。蔡虹教授分析了法院主管的原则、标准与范围等。[7]其次，司法的纠纷解决能力尚待进一步提高。司法／诉讼是解决纠纷的最重要的方式之一，也是在纠纷解决体系中发育最成熟的解纷方式，但即便如此，目前我国三大诉讼法的不完备之处比比皆是，都面临着大规模修改的问题。
3．非诉讼解纷方式自身存在的问题。任何一种机制均不可能完美，非讼方式也不例外，其存在的问题主要有三个方面：其一，规范性缺失带来的公平危机。非讼方式在追求低廉和迅速解决纠纷的同时，可能出现“廉价正义”的问题，由于在实体和程序两方面都缺乏规范性和制度保障，严重的可能导致一些非正义的结果，比如强势的一方逼迫弱势一方。其二，法律效力不明。现行法仅规定以人民调解方式达成的协议具有民事合同性质，并不具有强制执行力。而没有规定纠纷双方的和解以及第三人的调解的法律效力。其三，规避和侵蚀国家法，当事人的处分和合议结果可能会回避国家法的强制性规定，使国家法落空。比如，强奸属于刑事犯罪，应承担相应的刑事责任，但是在农村中，碍于面子而私了的情况并不少见。[8]
三、理念更新与制度重构：民族地区民间纠纷解决机制的完善
针对纠纷日益增加和各种解纷方式均存在不同程度的瑕疵甚至缺陷的现状，必须构建一个完善的纠纷的预防和解决机制，《决定》要求，“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。”
对于性质上属于人民内部矛盾的民间纠纷，则
需要建立以调解方法为主、其他手段综合运用的解纷机制。《决定》提出，要“健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”
本文从理念更新和制度重构／演进两大方面，提出完善的建议。
(一)理念更新
1．国家力量介入的必然性。国家力量是推动农村利用和发展非讼方式解决民事纠纷的基本保障。在社会转型时期，农村中各种社会力量正发生着剧烈复杂的变化，且尚未形成良好的秩序。主张实行国家主导型模式，其原因在于，首先，中国市民社会正处于形成之中，其内部自生机制远不够完善和成熟，客观上尚不能充分应对日益激增的纠纷解决的现实需要。这就需要一个行使较多公共职能的强大国家的存在，需要依托一个现代的、理性化的、法制化的政治架构来实现纠纷的解决。其次，长期历史、文化传统的沉淀形成了公众对国家权威高度的信任度和依赖感，国家权力主导的纠纷解决结果更具有现实的正当性与合理性，也更易为公众接受和认可，同时，这也与我国法制现代化建设的基本进路相一致。[9]
2．摒弃法律／司法中心主义。中国当前乃至今后相当长一段时期“非法化社会”的现实国情出发，我们应当摈弃司法中心化的立场，更多强调非司法性纠纷解决机制的建设。随着国家法治化进程的深入，法律以及与之相对应的司法在社会生活中的地位日益凸显，这是时代发展的必然。然而，由此引发了一种绝对化理念的盛行，那就是强调法律万能、司法万能，迷信国家司法权力在纠纷解决体系中的绝对作用，进而倡导司法垄断纠纷的一元化格局。事实上，从逻辑和经验上判断，无论国家权力如何强大，也不管法治发育程度有多高，国家都不可能垄断所有纠纷解决的权力。至于在利益多元化日益彰显的现代社会，更是如此。法治社会中，作为纠纷解决的最终和最高机构，司法机关所掌握的应当是纠纷的最后裁断权而不是最先裁断权，这已经成为国际社会的共识。因此，在纠纷解决体系的改造中，我们应当摈弃司法万能的旧有理念，强调国家权力、社会权力与个人权利的优势互补、良性互动与和谐共存。[10]
3．建构与演进并行不悖。中国社会未来纠纷解决体系应是一种建构理性与演进理性共同作用的产物。就解纷机制的变革而言，建构理性与演进理性同样重要，都不可或缺。一方面，我们应当在深刻把握解纷机制现状的基础上，科学地、理性地建构，通过立法完善推进制度建设；另一方面，应当在充分尊重传统、习俗和经验的基础上，注意通过改革在实践中逐步建立合理的纠纷解决体系，“应当允许与鼓励在不妨害最为根本的基本法律原则的前提下，允许各主体进行改革之试点，以便发现改进方案，如何为有效、如何为成功以及如何为改革之最佳途径。”[11]
(二)制度重构
在实现理念更新及明确目标定位的基础上，我们还应当着眼于对制度层面进行多方面的改革。
1．“吸收”民间法／习惯法的合理部分。将具有进步意义的部分整合进入有关法律法规之中，使之成为制定法的一部分，而对于其中落后的，甚至是于法律相冲突的部分不合理的内容进一步推向边缘，如对于多次偷窃，可实行砍手的处罚、对于斗殴者处以罚款等。这样可以有效避免完全顺应民族风俗习惯将导致的国家制定法在少数民族地区实施的极大阻力。由学者调查后指出，(黔桂)侗族历史上的合款制度与现行的基层民主自治是相容的，继承和利用合款制度的优秀成分，使之成为侗族人民自我管理、自我约束、自我教育的积极因素，对促进侗族地区的稳定、减轻国家司法开支压力大有裨益。[12]
2．提高司法／诉讼的纠纷解决能力。改革诉讼制度，凸显司法在化解纠纷方面的作用。近年来，司法系统加强司法能力建设即包含强化司法系统调处矛盾和冲突的能力。[13]除了完善各种正式诉讼程序外，还要大力发展各种与法院有密切关系的替代性纠纷解决机制。除了通过正式的审判程序裁断纠纷外，替代性纠纷解决方式的广泛采用成为近年来西方法治发达国家应对日益增长的案件压力的有效尝试。典型的如美国的法院附设仲裁、早期中立评价、中立专家事实发现小型审判等。[14]反观我国司法实践，唯一与法院内部相类似的法院调解却在近些年来呈下降趋势。因此，改革完善我国司法制度时应当在法院内设方式的选择和构建上多下工夫，以期大幅度缓解法院的案件压力，提高司法的纠纷解决能力。
3．完善非诉讼纠纷解决机制。首先，诉讼外纠纷解决方式的种类和形态应进一步多元化。尽管从表现形式看，我国诉讼外纠纷解决机制已经呈现出多元化的发展趋势，但仍有待进一步深化，许多尚未出现在纠纷解决领域或仅仅在其中扮演边缘化角色的主体应当逐步登上舞台并发挥更大作用，如妇联对涉及妇女权益纠纷解决的参与、工会对涉及工会会员权益纠纷解决的参与等等。其次，诉讼外纠纷解决方式的规范化程度应进一步提高。由于多方面因素的影响，各种诉讼外纠纷解决方式的发育程度还存在较大差别，这种差别主要表现为规范化程度的不同。在完善这一体系的过程中，特别应当重视对发育不够的纠纷解决方式的培养，通过周密的制度设计实现规范化运作。例如调解，“公众对调解不断增长的支持表明有利于调解的论断颇具说服力。同时，对于调解的担忧激发了控制调解质量的努力。”进而，对调解进行规制成为必要。[15]最后，强化非诉讼纠纷解决方式之间的协调和互补。诉讼外纠纷解决方式种类繁多，每一种方式都有其大致适用的范围以及解决纠纷的制度设计。在某种意义上说，各种纠纷解决方式之间也必然存在着基于市场规律的竞争关系。为避免资源的不必要耗费，应当考虑各种非诉讼纠纷解决机制之间的协调与配合，如人民调解与行政裁决之间、人事争议仲裁与劳动争议仲裁之间等等。
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[责任编辑：张振华]
