逻辑原点、基本原则与功能期待：完善监察监督机制的应然面向
时间：2021-03-25 07:59:27 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘 要]监察监督作为反映监察委员会基本职能的内在要求，从规范的运行层面回应了集中统一反腐的政治逻辑。作为监督的实现方式之一，其广义监督的范畴涵盖了监察委员会业已整合的监督、调查与处置职能，性质上有别于党内执纪监督、人大权力监督及检察机关法律监督。在监察委员会广义监督职能的实现过程中，应从监督权配置的政治逻辑原点出发，严格保障监察监督各项功能实现的特定方式;应遵从监督法定、正当与公开的基本原则，防止“以调查为中心”的办案模式僭越监察权应有之边界;应从政治、社会、法治与人文功能期待上畅通监察监督权利救济渠道，以确保处于法治化轨道中的监察监督机制之形成契合国家监察体制改革的总体方向。
[关键词]监察监督机制;监督执纪;政治逻辑;程序法定
中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）01-0070-08
一、监察监督形成之逻辑原点：党内监督的法治化
《中華人民共和国监察法（草案）》（以下简称《监察法》）的颁布，回应了集中统一反腐的政治需要，其整合的党纪审查、行政监察与刑事侦查三位一体形成了国家监督体系。在过去，“两规”作为党的纪律检查部门办案的手段曾发挥过重要的作用，但从程序控制与权利保障二重维度来看，难以从根本上有效妥善化解党内监督实现的同时维护公民宪法保障的基本权利之间的矛盾。党员干部在接受党纪审查的同时，也应享有程序上的各项基本权利。这一权利保障的过程即监察监督权力行使过程中权利救济的过程。从权力行使到权利救济，不仅应由党章赋予党员申诉、辩解的权利，更须从公民法治国的视角将维护公民权利的程序性规定由党的规章上升为国家法律。由此，方可将党内监督的法治化路径实施落脚于监察法定的功能视域中，以维护公民应有的宪法权利为目的，最大限度地发挥监察监督的效能。
（一）政治逻辑：国家治理体系与治理能力现代化的内在要求
党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系与治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，即一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面[1]（P90-92）。推动国家治理体系与治理能力现代化落脚到我国制度实践，即应运用中国特色社会主义制度有效治理国家，也就是依法治国[2]。因此，党和国家协调推进“四个全面”战略布局中的“全面推进依法治国”即须从完善国家治理体系的视角以提升国家能力为导向，实现治理体系与治理能力的现代化。国家监察体制改革正是回应了全面依法治国的战略布局需要，从《监察法》规定的监察监督实现方式可知，提高政治站位，强化纪法思维，亟须监察委员会在工作中处理好纪法关系，用好监督执纪“四种形态”。在监察监督全覆盖的政治大局下，如何着力强化纪法贯通、法法衔接，切实提高监察队伍综合素质，是国家监察体制改革在推动国家治理体系与治理能力现代化过程中的重要命题，此谓监察监督政治逻辑的应有之义。
（二）法治逻辑：权力生成的制度建构与公民权利保障之间的平衡
基于制度设计的建构理性主义，其国家权力生成的基本前提乃为国家法的制定。自近代以降，在西方法治国理念的影响下，公权力运行中的私权保障乃由法定程序予以控制，以防止公权力对个人造成超出必要限度之侵害，这是现代法治国家对权力约束的基本共识。任何权力的运行均需以程序法定为基本原则，《监察法》的实施从客观上将对公职人员监督的方式予以高度有机整合，避免“两规”“两指”与刑事侦查阶段的强制措施并行，其超出法定羁押限度的手段难言不偏离中国特色社会主义法治的应有价值理念。2018年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称为《刑事诉讼法》），其调整的内容以“刑事缺席审判”为鲜明特色。2012年修订的《刑事诉讼法》涉及对被告人违法所得财产的没收程序，其须从缺席判决视角予以前置保障。此次修正案明确将缺席审判作为没收决定的程序依据。诚如学者指出，在传统朴素的正义观支配下的道德自律与个人英雄主义亦难以遮蔽制度建构背后的立法需要。国家权力运行的法治逻辑，其核心为法治思维。法治思维作为法理思维的子命题，隐喻了立法对法治秩序维护的需要，在推动法治建设的过程中实现对立法正当性维护的程序保障机制[3]。因此，监察监督立法从本质上将执纪监督的“四种形态”具体到执行操作层面，党纪处分、政务处置、监察监督与监察调查移送司法成为四种具体的实现方式。不同实现方式的背后揭示了党的纪律规章制度与国家法律之间的协调配合与有效衔接。
（三）社会逻辑：民众对监察权力运行与监督的朴素期待
在监察权力尚未形成以前，民众从个案监督的普遍认知情感中天然包含了对“分配正义”与“矫正正义”的原始期待。 监察监督的产生，将“反腐”与“监督”进行有效关联，“监察全覆盖”对社会产生的影响使民众可通过各类媒介传播及时掌握监督效果，从而对内心的认知期待形成有效反馈。此前，党内纪检监察仅从党员干部身份的角度形成党纪约束，而监察监督从国家权力运行的视角将监督方式予以创新。尤其对于拥有职务犯罪侦查权的检察机关，其侦查过程对于民众认知而言往往讳莫如深，且后果上仅以“刑事责任追究”为单向运行轨道。在“两规”“两指”作为刑事侦查强制措施以外纪检部门主要办案手段时，民众仅可从其自身对贪腐现象的憎恶情感来回应社会整体对统一反腐的急切需求。然而，“两规”作为党的纪律检查部门办案方式，往往从自身监督机制的构建上无法得到外部制约，而仅可通过内部监督或上级约束予以化解。“两指”措施亦是如此，其作为行政监察手段从本质上并未脱离行政权力运行之特质。监察监督的集中整合从反腐需要的社会视角来看，亦呈现出集中化、规范化与法定化的特征，且从后果上反推，较之单向移送司法的监督运行方式，监察监督以监督执纪“四种形态”的效果形成了独有的社会逻辑。
