中国全面工业化战略：统筹城乡发展，使今天的大多数农民离乡进城、安居乐业

　　统筹城乡经济，自建国伊始，党和政府就有清醒的认识与相关的政策。尽管随着经济的起伏和现代化战略的探索，这些认识与政策不乏反复、有时甚至事与愿违，但总体上是在不断地加深和改进。本届中央和政府承先启后，尤其重视推动统筹城乡发展、全面建设小康。对此，胡锦涛总书记和温家宝总理都做过明确的阐述。根据这些阐述，结合陈锡文等一些学者、专家的意见与赵勇同志的新书，这里试图就为什么、什么是、如何实行统筹城乡发展等问题谈一些浅见，以为抛砖引玉。
　　为什么要统筹统筹城乡发展？什么是统筹城乡发展的本质内涵？依靠什么来自发地推动统筹城乡发展？除了提高农产品价格和财政扶持，是否存在什么别的、更有效的途径推动城乡互动？就这些问题而言，在选择工业化战略道路的高度上，在对城乡互动之提纲挈领性地、全面地把握上，在培养和立足于政府引导市场、市场统筹城乡经济的机制上，本建议以为，我们的认识还可以更深入、更全面一些，我们的政策还可以更具有纲举目张式的战略性一些，我们措施还可以更以市场为主体一些.
　　我国已经制定科技兴国、西部大开发、可持续发展等三大战略。本报告建议，把“统筹城乡发展”列为我国经济、社会发展的第四大战略，并组建相应的机构如“统筹城乡发展办公室”来协调管理。
　　一、中国全面工业化的实质，在于使今天的大多数农民离乡进城、安居乐业
　　增加现有农民收入，乃全面建设小康的重点和难点。如何增加现有农民收入呢？下面的简单会计式表明，关键在于转移农业人口。
　　农均收入＝农均土地×每亩单产×农产品价格－各类税费－各种成本。
　　从上述的简单公式中，我们不难看到，其一，实行税费改革，减轻各类负担，让民休养生息，施行与收效均较快，自当为第一要务。但是，难以从根本上推动现有农村的现代化。其二，农业科技的进步通常比较缓慢，增加每亩产量通常比提高农劳动生产率困难得多。其三，提高价格来增加农民收入，是一把双面刃。且因工业化推进、社会承受程度与WTO约定等诸种限制，运用的余地和实际效果很有限。所以，在我国人多地少、农村人口比重大的情况下，增加现有农民收入，在根本上有赖于农业富余劳动力的大量转移。设想一下，如果农业人口由现在的70％下降到20％，农均土地便上升三倍多。从而，即使价格与生产率等其它一切条件都不变，农均收入至少可以上升三倍。就是说，与已经和新近发达的国家和地区的现代化过程相比，尽管我国目前所进行的现代化有很多特别之处，但现代化过程的实质，均在于农村富余劳动力之不断地产生、连续地转移到现代部门。
　　我国的工业化或现代化，在本质上，就是农业的现代化、农民的市民化和农村的城市化。这是一个大量农民必然也必须离开自己土地的过程。在这个过程中，一方面是农业的企业化，产生出大批的农业企业经营者；另一方面是大量的乡村农民不断地转移为城里市民。中国现代化的完成之日，就是今天的绝大多数农民完成市民转变之时。不想看到或不想正视这个过程，不积极创造条件来促进这个过程的尽快发生与平稳发展，甚至惧怕或以各种理由来延缓这个过程，无异于惧怕和阻碍我国的工业化或现代化。
　　根据新情况、新问题进一步改善现行土地家庭承包制度。这种主张立足在“稳定”这个基点上：改善和继续家庭承包制，可以稳定农村现有经济利益格局，为离土进城的农民留一条退而可自耕自给的后路，从而保持农村现代化的平稳进行。问题在于，首先，“集体所有、家庭承包”的农田制度，自1978年以来，曾经是先进的、符合农村经济状况的、顺应农村生产力发展的，但在今天的新的发展阶段和发展机遇下，如前所述，已经变得相对保守、变得与农村巨变中的经济状况不符、甚至不利于农村现代化的继续。其次，在农村每日每时都在发生农民离土进城的前所未有的巨变的今天，如果没有大量的资本注入，没有新的经济增长，只是用稳定不再先进的土地制度来求稳定，恐怕很难达成真正的、长治久安的稳定。只有以发展求稳定，把稳定建立在符合新形势、新潮流的土地制度之上、建立在更高的经济基础之上，才可达成真正的、长治久安的稳定。再次，离土进城的农民所需要的，不是一条自耕自给的退路，而是一个健全的社会保障系统和充分的就业机会。把农民绑缚在土地上，让进城的农民拖着自耕自给的辫子，是对完全的市场经济的一种恐惧，对完全工业化的一种戒备。如果能找到一种农田制度，既能保持现行农田承包制的利益格局，又能稳定地促进农民大量离土进城，岂不是更好吗？
　　应该重复指出，既然我们知道，无论如何，以农养农、靠农发农的路子是走不通的，提高现有农民收入的根本，在于让大量农民离土经商务工、让少量农民从事农业企业化经营。既然我们知道，工业化的实质，就在于把农民从束缚他们的土地上解放出来、让他们成为城市居民。那么，我们就应该千方百计地帮助农民尽快地、稳妥地离土进城。所以，问题的关键不在于，要不要推进这个过程，因为这是一个必然的过程、一个“三农”现代化的必由之路；问题的关键在于：应该怎样推进这个过程？在推进的过程中，怎样保持经济的平稳持续发展？怎样协调各个方面利益分配格局重组的公平合理？
　　首先，有一个进一步解放思想、正确认识的问题。（1）“耕者有其田”，是说让从事农业经营的人拥有土地，并不等于让今天的每一个农民永远所有土地。今天的大多数农民，随着工业化和城市化，必须、应该、也必然会放弃土地，加入现代城市居民的行列。问题的关键，不在于是否让今天的每一个农民永远拥有土地，而在于是否能够把今天的大多数农民安全地、平稳地、尽可能快地安置到现有或新建城市里。如果能够吸引足够的资本、培养良好的条件，以利实现农业企业化、农民市民化，为什么一定要让今天的每一个农民永久承包土地呢？（2）土地，是农民最后的保障，但并非市民的最后保障。离土进城的农民所需要的，不是严格的土地保障制度，而是一个健全的社会保障系统；不是一旦在城市找不到工作便回家种地，而是充分的就业机会。如果能够吸引足够多的资本，为进城农民建立良好的社会保障系统和创造足够的就业机会，为什么一定要让今天的每一个农民永远拖一条退而自耕自给的尾巴呢？
　　我们必须消除重农主义、甚至重工主义的思想。我们重视农业，是因为农业是基础，不论从历史上发展、从经济的链条上，还是现实的关系上，都必须从农业开始。但并不是说只有农业才创造价值。恰恰相反，所谓“无商不富”，“无工不富”。只有离开农业，农民才能长久地富起来。只有转变为一个工业国，中国才能长久地富起来。
　　二、统筹城乡发展，是当代国际经济局势下我国全面建设小康的战略
　　2.1已经和新近发达的国家和地区的工业化靠的是“出口拉动战略”
　　到目前为止，几乎所有已经或比较发达的国家与地区，无一不是沿着“出口拉动”的战略道路来完成这个转移的。所谓出口拉动战略，概括地说，就是这样的一个过程：持续地超过一国出口生产能力的国际需求，在提升或保持较高城市工资水平的同时，拉动农村富余劳动力持续地转移到城里，直到该国基本达成现代化。
　　欧美日等少数列强在十九世纪末、二十世纪初实现工业化时，当时世界上其余80％、甚至90％的农业人口具有对其工业品的潜在需求。及至上世纪后半期，为了实现后工业化和信息化，发达列强需要、也有能力将一些基本工业品的生产转移到国外，而自己成为这些工业品的进口国。正是在这种背景下，台、韩、新、港等国家与地区，通过为发达列强、尤其为美国生产一些基本工业品，得以达成自身的工业化。
　　很显然地，无论欧美日等先发达列强、还是台韩新港等新进，在各自工业化的当时，都存在一个持续地超过一国出口生产能力的国际需求，尽管出口需求的内涵因时代背景的改变而不同。例如，欧美日等工业化时的出口需求，来自落后的农业国，他们往往以血与火的方式去开拓。相反地，台韩新港等工业化时的出口需求，来自比他们先进的开发国家。更特别地，除了廉价的人力与原材料等资源，制造出口工业品的技术与资本，也在很大程度上来自比他们先进的开发国家。
　　2.2我国没有“持续超过我国出口能力的国际需求”这一出口拉动战略的前提条件
　　改革开放以来，我国的现代化战略基本上以“出口拉动”为主，如经济特区、出口加工等。这些举施显著地促进了东部地区经济迅速现代化。挑战在于，出口拉动战略，把推动国内工业化的市场需求放在国外，忽视农村需求对国民经济发展及对农村现代化进程的影响。然而，如前所述，持续地超过出口能力的国际需求，我国不仅现在没有，将来很长一段时期也不会有。相反，农村需求的不足，极大地限制着国内有效需求、影响现代化进程。  
　　很遗憾地，不仅目前、而且恐怕在将来的很长一段时期内，对我国来说，不可能存在“持续超过我国出口能力的国际需求”。这，使得我国不能、至少不能完全依靠出口来拉动农业劳力转移。
　　首先，我国工业化整体水平相当低，没有国际上独占鳌头的先进产品和产品群。像欧美日等少数列强工业化时对新兴工业品供给的独霸，我国不仅现在没有，恐怕可以看得见的将来也不会有。其次，我国地大物博，人口为世界四分之一，生产能力巨大无比。像台、韩、新、港等工业化时享有的持续地超过它们出口能力的国际需求，我国不仅现在没有，将来也永远不会有。
　　出口拉动的战略，可以使首先开始工业化的列强工业化，可以使小经济体比较快速地追赶发达国家。然而，事实上，纵观印度、东南亚诸国和南美诸国等二次大战后的工业化历程，不难看出，在当前的世界经济局势下，落后的农业大国采取出口拉动战略，尽管能够在初期比较快地推动沿海城市经济的发展，但同时会加深沿海与内地、城市与农村的二元结构，从而延缓和阻碍长期地、稳步地迈向工业化。
　　2.3统筹城乡发展，为在当代国际经济局势下我国全面建设小康的战略之路
　　那么，全面建设小康，除了传统的、已经被证明了的、并改革伊始便付诸实施的出口拉动战略，我国还必须寻找别的更有效的战略。既然国际需求不足以大到拉动我国的全面现代化，推动工业化的需求则必须从国内寻找，或者实施某种战略来创造一个不断产生这种需求的动态环境。这个战略，在当代国际经济局势下，就是统筹城乡发展。
　　我国目前所进行的现代化，并非单纯的由农业向工业化的过渡，而是一个从半农业、半工业和后工业化、半信息化向工业化、后工业化和信息化转变的复合过程。这种多个不同阶段的复合进化，不仅表现在东部、中部和西部之现代化发展的不同程度上，也表现在大中城市、小城镇和乡村之现代化发展的不同层次上。因势利导地充分利用现代化程度的阶段性差别，东西之间、城乡之间就能彼此利用相对优势而取得比较利益。相对优势或比较利益原理，是统筹城乡发展的理论基础。
　　发达国家将一些基本工业品的生产，包括相应的资本与技术，转移到相对落后的国家与地区，然后自己成为这些工业品的进口国。显然不是、至少首先不是从帮助落后国家现代化的愿望出发，而是为了、至少首先是为了从利用落后国家在劳力和某些资源上的廉价优势。以相当低或较低的成本生产质量相仿的产品，这就是比较利益。
　　先进地区与落后地区之间，同样可以像发达国家与落后国家之间那样，利用相对优势使双方获取比较利益。这就是西部大开发战略的实质所在。
　　同样地，农村和城市之间各自都有自己相对的优势和相对的劣势。就城市而言，在生产力和现代化程度上具有不可争辩的优势；但是，在劳动力和某些资源的成本上，却相对昂贵，具有劣势。相反地，就乡村而言，在生产力和现代化程度上具有不可争辩的劣势；但是，在劳动力和某些资源的成本上，却相对便宜，具有优势。
　　如果相对先进的现有城市将一些基本工业品的生产，包括相应的资本与技术，转移到相对落后的现有村镇，然后再从村镇购买这些工业品。这样，就能造成一个由物质利益驱动的、自发环境与动态机制，让现有城市与现有乡村发挥各自的相对优势、从对方取得比较利益。这就是城乡互动。
　　三、统筹城乡发展的关键，在于以比较利益为基础的城乡互动
　　现在，我们已经注意到出口拉动战略的局限性，并把统筹城乡发展提到经济社会发展战略的高度。但是，关于统筹城乡发展，在观念上和实践上，目前的主流均立足于“城市支援农村、财政倾斜农村”。例如，把城市和农村相互促进、协调发展的实质理解为发挥城市对农村的带动作用和取消“二元”政策。在政策层面上，重点突出的是政府财力对“三农”的扶持，具体措施也主要集中在财政政策如何向农村倾斜，包括增家农村教育、卫生、文化事业经费；逐步形成国家支农资金的稳定增长；新增国债投资将向农村中小基础设施建设和“退耕还林”倾斜；加大扶贫开发力度；为农民进城务工创造有利条件；等等。
　　其实，我们关于统筹城乡发展的认识，还可以更战略一些、更全面一些、更市场化一些。我们应该突破传统思维，从提高农民对国内商品劳务的需求以促进城市工业发展的角度、从促进农民转移到城里以完成农民变市民之转变的角度，从全面工业化现代化的角度，来认识和实行统筹城乡发展的战略。
　　首先，在农业劳力向非农业转移以达成现代化的意义上，统筹城乡发展包含两个相对的内容。一方面，在国际出口的拉动下，现有农村的劳动力不断地流向现有城市。另一方面，更重要地，在比较利益的驱动下，一些工业品的生产以及相关联的资本、技术与人才，不断地从大中城市转移到乡镇。由此导致农业工业化、农村城市化和农民市民化。城乡互动，不只是农民进城市，还包括市民下县镇和农民建新城市。
　　其次，城乡互动的动力，在于城乡为谋求各自的、尽可能多的比较利益。城里较高的工资收入，吸引农民争相进城。反过来，城里一些工业品的生产及其资本。技术转移到乡下，在于利用农村廉价的劳力和资源来生产质量相仿的产品，以期获得比较利益。城乡互动，不只是城市支持农村，也不只是农村支持城市，而是农村与城市在互利互惠的基础上通过市场彼此支持。
　　再次，城乡互动的机制，是一个政府引导的、由城乡利益所驱动的、自发的市场动态过程。这样一个过程的形成与运作，政府财政的帮衬显然必要，但更重要的在于建立和培育一个互动的、市场性的机制，保持资本、技术、劳动力和资源的自发的双向流动。农村的现代化，除了必须依靠各类政府财政扶持，还必须依靠和利用市场经济下经济实体对利益的追求。
　　总之，统筹城乡发展，是中国特色的工业化、现代化的根本战略。它汲取了“出口拉动”已有的成熟工业化战略，又发展了以比较利益为基础的“城乡互动”新战略；它既包含由外部市场拉动的现代化，又强调由内生需求推动的现代化。
　　四、把统筹城乡发展定为我国经济、社会发展的一个战略并成立统筹城乡发展办公室
　　4.1把“统筹城乡发展”列为我国经济、社会发展的第四大战略
　　统筹城乡发展是我国经济、社会发展的一个核心问题。
　　首先，统筹城乡发展是包括出口拉动和内需推动两个方面的现代化战略。抓住了城乡互动，既抓住了出口拉动的农民进城，也抓住了内需推动的农民建城。
　　其次，统筹城乡发展，也是市场化的战略。在经济形态上，如果说，城市因过去国有程度较高影响了市场经济的发展，那么，农村却因为半自给自足性，延缓了市场经济的发展。个体经济、私有经济，并不一定等于市场经济。以个体私有经济为主体我国农村，现阶段并非完全的市场经济，其健全和发展市场的问题，与城市相比，有着特殊的难度。在这个意义上，我国农村的现代化，是由由半自给自足的个体私有经济走向现代市场经济。把城里的工业品生产多、快、好、省地转移到乡下，可以改变农村半自给自足的状况，促进个体私有经济进化到现代企业经济，从而加速农村市场经济的发展。
　　其三，统筹城乡发展，还是所有制结构和经营主体改造的战略。让城里资本流向农村、乡镇，一方面促进城里国有企业的改造，另一方面促进农业企业和县市乡镇企业的发展。
　　在产业、知识与人才培养的次序上，我国已确立科技兴国战略。为了协调短期与长期发展，我国已确立可持续发展战略。在兼顾东、中、西部共同发展方面，我国已确立西部大开发战略。这三大既定战略，尽管与城乡互动彼此影响、相得益彰，但没有涵盖、也代替不了城乡互动。西部开发与统筹城乡发展，都以相对优势和比较利益的原理为基础，都为摆脱单只依靠国际出口来拉动现代化的举措。然而，西部开发推进东部地区与西部地区的互动互利，而统筹城乡发展则旨在城市与县市、乡村的互动互惠。
　　所以，有必要把“统筹城乡发展”列为我国经济、社会发展的第四大战略。
　　4.2组建“统筹城乡发展办公室”来协调管理
　　尽管城乡之间存在比较优势、具有互动发展的基础。但是，城乡互动的真正形成，仍然有赖一定的条件，比如一个利益驱动的、自动的市场机制。这个机制的建立，需要政府的支持与引导。
　　在统筹城乡发展上，目前有很多的问题需要制定相应得政策、实施相应的协调、监管与引导。例如，农村在城市流动人口的协调与管理，转让土地后农民之市民化的各类问题，县市乡镇之城市化的诸种问题，各种支农资金的规范、分配与监管问题，税费减免与征收的规范、监管问题，县市乡镇到城里招商引资与城市企业、居民到县市乡镇投资发展的相关问题，工农产品价格的协调，等等。
　　没有一个统一的机构协调，统筹城乡经济很容易流于形式、止于宣导，难以深入地、系统地和权威地发现问题、解决问题。
　　建议组建“统筹城乡发展办公室”。这个专门机构的主要职责在于： 1、为各级政府在统筹城乡发展方面提供研究、参谋和咨询；2、制定统筹城乡发展的有关政策、法令和法规；3、代表政府协调、监管和引导统筹城乡发展。