工商部门对私募股权投资基金管理的探索与思考
时间：2020-11-07 14:25:20 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：改革开放三十年来，私募股权投资基金从无到有，迅猛发展，但因缺乏相应的法律支撑和有效的监管体系，面临高度的法律风险和市场风险。工商部门作为市场主体登记和市场秩序监管的行政部门，对私募股权投资基金“凭什么管”、“管什么”、“怎么管”等问题进行了积极探索，并对私募股权投资基金监管的方式途径提出了建议。
关键词：私募基金 私募股权投资基金 准入登记 市场监管
改革开放三十年来，随着市场经济的蓬勃发展，各种新兴行业和新的经济形式不断涌现，私募股权投资基金就是其中之一。面对新挑战，工商部门积极作为，在私募股权投资基金市场准入和组织形式方面进行了积极探索。但总体而言，目前政府部门对私募股权投资基金的监管尚处于空白阶段，工商部门作为市场经济的“卫士”，理应在此新兴领域监管中进一步先行先试，为切实规范市场经营秩序和提升工商执法能力发挥作用。
一、回顾：私募股权投资基金的发展历程及工商部门的管理探索
自1978年改革开放以来，市场经济迅猛发展，多元化的投资需求日益增长，各种形式的投资渠道和投资模式在我国不断涌现。私募股权基金经历了从无到有的发展历程，工商部门顺势而为展开了初步的管理探索。
(一)私募股权投资基金的概念
私募基金，是指经过非公开的方式，面向少数特定投资人募集资金设立基金，谋求高利润的一种融资方式，基金的销售和赎回都是通过基金管理人与投资者协商进行。一般可以分为“对冲基金”和“私募股权投资基金”两类。“对冲基金”主要投资于股票、债券、外汇、期货等，由证券监管部门管理。而“私募股权投资基金”(Pfivate Equity Fund，简称PE)，在我国又称为“产业投资基金”，是指通过私募形式募集资金，并以股权方式投资于非上市公司的投资基金，投资对象包括未上市公司的股权、房地产、基础设施等，具有资产流动性差、无法随时变现等特点。其投资回报方式主要有三种，即公开发行上市、售出和并购。由于私募股权投资基金目前缺乏明确的监管部门，长期处于市场管理的“灰色地带”。
(二)私募股权投资基金在我国的发展历程
私募股权投资基金起源于美国，经过30年的发展，成为仅次于银行贷款等重要的融资手段，目前占西方国家GDP的4％至5％。20世纪80年代，私募股权以创业投资形式开始在我国出现，到2004年左右，出现了并购类的基金投资。近几年来，众多国外私募股权巨头已经登陆中国，对我国的商业投资向并购发展产生了显著影响。2004年，美国华平投资集团等机构联手收购哈药集团55％股权，创下了第一宗国际并购基金收购大型国企案例。2006年完成股权分置改革后，特别是2007年《合伙企业法》的重新修订，为私募股权基金以有限合伙企业形式成立提供了一定法律空间，在中国资本市场掀起私募股权基金的设立热潮。据统计，目前我国有私募股权投资机构近500家，资金流量2000亿以上，主要以有限合伙企业的组织形式，借“投资管理”等名义，实质从事私募股权投资基金活动，重点投资于房地产等传统行业。
(三)工商部门对私募股权投资基金的管理探索
面对私募股权投资基金这一新兴事物，工商行政管理部门解放思想、改革创新，为如何使之从“隐性发展”到“名正言顺”，进行了积极探索。
一是研究先行，调查了解私募股权投资企业的现实需求。近两年来，工商部门对私募股权投资的国内外相关法律、政策、现状、问题等，逐步开始了系统研究，并积极深入企业，了解第一手情况和资料。上海市工商局针对全市282户创业投资公司及创业投资、投资管理有限合伙企业，其中大部分从事私募股权投资基金经营的情况，对相关政策进行了全面研究，召开了有10多家从事私募股权投资业务的大型有限合伙企业参加的座谈会，充分了解企业的困惑和心声，为对症下药规范私募股权投资基金奠定了坚实基础。
二是实践突破，出台股权投资企业登记新政策。天津市工商局于2007年11月16日，发布了《关于私募股权投资基金、私募股权投资基金管理公司(企业)进行工商登记的意见》，为明确私募股权投资基金企业的法律地位首开先河。2008年6月19日。上海市政府发布了《关于浦东新区进一步下放事权和加大政策支持力度的意见》，将“简化私募股权基金工商注册手续”作为支持浦东新区综合配套改革的政策措施推出。2008年8月6日，上海市工商局推出《支持企业发展的11条政策》，公开明确了股权投资企业的市场准入地位。2008年8月11日，上海市工商局联合上海市金融办、上海市税务局共同发文，推出了《关于本市股权投资企业工商登记等事项的通知》，对设立股权投资企业的流程进行明确，引起了私募股权基金企业的强烈关注。8月28日，上海市工商局受理了首家股权投资管理企业“上海善翔股权投资管理有限公司”的注册登记申请，使私募基金在上海开始走入“阳光地带”，为助推上海金融中心建设将产生深远影响，也为工商部门全面介入私募股权投资基金的管理迈出了坚实的第一步。
二、思考：工商部门全面介入私募股权投资基金监管的必要性和可行性
回顾过去，工商部门对私募股权投资基金的管理探索，目前只是在市场准入方面刚刚起步，而由于法律法规的缺位、监管部门的缺失，私募股权投资基金经营中的问题屡见不鲜，如一些经营者打着“投资”旗号虚假宣传、非法“圈钱”，严重扰乱了市场经济秩序。工商部门是否应该对私募股权投资基金进行全面监管?是否有足够的职能依据介入这一新兴领域的监管?是摆在我们面前的一个崭新课题。笔者认为。工商部门应当努力探索私募股权投资基金的监管良方，积极拓展工商行政管理领域，树立工商部门对新兴行业的监管权威。
(一)理论层面上，政府部门应积极介入对私募股权投资基金的监管
从国外的经验看，不同国家对私募股权投资基金采取了不同的监管措施。在美国，私募股权投资基金通常会根据《投资公司法》的豁免条款来设立，法律对私募股权投资基金的监管主要是对基金投资者的规范。英国的私募股权投资基金，必须由接受金融服务局监管的管理公司来进行管理。我国理论界已经认识到私募股权投资基金既是经济发展到一定阶段的必然产物，又是市场诱致性制度变迁的必然选择：既能极大激发和实现投资欲望，又是众多市场纠纷和异常风险的重要源泉，在市场发育尚不健全的阶段，一旦缺乏有效的约束，就极易诱发市场风险。而政府监管的作用就是减少外部性，降低交易成本，提高市场效率，保护公众利益。因此，
政府既要为私募股权投资基金这一长期隐性发展的新兴行业合法“正名”，拓展多样化的投资渠道，推进中小企业发展，又要避免其可能引起的市场风险，规范产权投资行业的经营秩序。
(二)实践层面上。目前私募股权投资市场秩序混乱，亟需规范
我国的私募股权投资基金一直游离于法律法规监管之外，没有规范，问题在所难免。私募基金打着“投资”、“投资管理”的名号募集资金。在对何为合法私募、何为非法私募概念模糊不清的情况下，一般投资人为了避免被“圈钱”，往往选择观望。而我国本土化的私募股权投资基金集中在上市前阶段投资和信托等短期投资行为，出现了“哄抢股权、哄抬股价”等现象，沸沸扬扬的凯雷收购徐工案就反映出私募股权投资市场缺乏基本的规范。加上我国的私募基金主要通过私下订立契约而形成，基础委托代理关系十分脆弱，基金管理人素质不高，决定了私募股权投资基金市场的高风险性和社会震荡性，亟需相应监管部门来加以规范。
(三)法律层面上。工商部门进行市场监管具有相关法律依据
尽管目前没有专门针对私募股权投资基金的法律法规，但私募股权投资作为一种市场经营行为，理应在法律框架下活动。工商部门是我国主要的市场秩序监管部门，工商行政管理绝大部分法律法规，既适用于一般企业，也适用于私募股权投资基金新兴行业。例如私募股权投资市场存在的垄断、不正当竞争、合同欺诈、虚假出资注册等违法行为，正是法律法规赋予工商部门的管理范畴。私募股权投资基金的资产变更登记、商标、广告等市场行为也需要工商部门依法实施规范和保护。
(四)发展层面上，工商部门理应在新兴行业监管中有所作为
目前我国涉及私募股权投资基金的规定，主要有2003年颁布的《外商投资创业投资企业管理暂行办法》、2005年颁布的《创业投资企业管理暂行办法》和2006年修订的《公司法》、《合伙企业法》等，但所有法律法规都对私募股权投资基金的法律地位和监管方式缺乏明确规定，可以说目前政府部门对私募股权投资基金的监管处于“真空地带”。而根据工商总局的“三定”方案，工商部门“负责各类……市场主体的登记注册并监督管理”、“承担依法规范和维护各类市场经营秩序的责任”，一定程度上，工商部门是市场经营行为监管的“兜底”部门。因此，在对监管缺失的私募股权投资基金这一新兴行业，工商部门理应积极探索，以监管树权威，以作为明地位，为工商部门介入金融市场等高端管理开拓道路。
三、展望：工商部门实现对私募股权投资基金有效监管的措施建议
面对私募股权投资基金既有内在迫切要求，又有外在强烈需求，发展速度十分迅猛的形势，建议工商部门从以下四方面人手，完善准入机制，加强后续监管，促进私募股权投资基金步入良性发展新轨道：
(一)健全法律制度，为私募股权投资基金“阳光化”提供法律支撑
目前理论界对私募股权投资基金是否有必要专门立法规制尚有分歧，但笔者认为，私募股权投资基金是市场经济发展的产物，其存在具有客观性、合理性，应当在法律上予以确认。目前天津、上海等地工商等相关部门。虽然对私募股权投资基金从准入程序上予以了承认，但相关“意见”仅是地方政府部门的政策性、规范性文件，缺乏法律效力，建议工商部门进一步积极推动立法，从法律上给予私募股权投资基金“准生证”，明确其法律地位和监管要求。一是在立法形式方面，最好参照公募基金管理条例，对私募股权投资基金予以专项立法，明确其合法地位和监管依据：也可以对现有的《公司法》、《公司登记管理条例》、《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》、《证券法》等相关法律法规进行部分修订。将私募股权投资基金纳入现有法律体系之中：在目前情况下，将上海、天津等地工商部门的现有政策性规定上升为部门规章或地方性规章，不失为一种便捷、有效的过渡措施。二是在内容方面，立法应明确各种私募股权投资基金的法律性质、运作模式。基金管理人的资格、要求、资金来源、募集资金信息的传播途径等等。建议借鉴国外经验，在市场准入中进一步放宽对私募股权投资基金投资设立模式的限制，允许私募股权投资基金采取公司、合伙、信托等多种组织模式，为企业提供更大的发展空间。
(二)构建“基因图谱”，为私募股权投资交易安全性提供信息保障
针对私募股权投资基金的特殊性，建议工商部门借助企业股权登记工作优势，从建立健全企业资料数据库，绘制股权投资企业“基因图谱”人手，逐步实现监管的深入性和专业性。一是建立企业股权信息系统，为投资机构提供信息服务。由于私募股权投资基金的投资对象主要是中小企业的“股权”，投资机构可借助工商部门的企业信息服务，保护企业产权，减少虚假注资和抽逃资本，确保登记的股权界定清楚、资本实在、不存在各种瑕疵和纠葛，有利于股权投资交易的诚信和安全。二是拓展“基因图谱”功能，培育股权托管市场。对于非上市企业的股权，工商部门应当充分利用“基因图谱”的资源优势，推动建立股权托管系统，推动场外股权交易，或者借鉴国外经验。培育从事股权登记和托管业务的中介机构，形成稳定的股权托管市场，促进股权交易安全。三是拓展“基因图谱”内容，强化股权变更审查，私募投资基金与企业投融资行为的另一个关键环节就是股权变更，而工商机关作为股权投资的登记部门，应严控股权变更登记环节，实行对私募股权投资基金投资人资格、基金管理人资格的审查，维护股权变更信息安全。
(三)建立诚信体系，为私募股权投资监管“效能化”提供有效支持
无论有关私募基金的立法是否确定私募基金的行业主管部门，工商部门作为市场监管主力军，对私募股权投资基金的服务和监管都责无旁贷。为提高监管效能，建议从以下方面建立私募股权投资基金诚信体系：一是培育私募股权投资基金的行业协会，树立行业道德，加强行业自律。充分借助行业协会力量促进私募股权投资基金的诚信经营；二是借鉴现行企业评级系统和国外成熟市场的经验，建立健全基金评级体系，通过公开信用评价结果，促进形成“守信得益、失信受损”的行业经营良好氛围；三是强化信息披露和风险揭示，加强对私募股权投资基金设立后的信息巡查和采集，要求私募股权投资基金设立后定期向投资者披露基金投资情况及资产状况，并作为企业监管信息报工商部门备案，以便及时了解企业运作情况及风险状况，进一步加强对企业的信用分类管理，降低行政成本。提升监管效能。
(四)打击违法行为，为私募股权投资基金“健康化”提供良好环境
我国私募股权投资基金必然要经历“在规范中发展，在发展中规范”的历程。工商部门依据“三定”方案确定的职能，对于保护市场秩序，维护公平竞争，打击市场违法行为拥有大量职权和处罚手段，因此，在打击私募股权投资基金违法行为中应发挥重要作用。一方面，要保护合法化的私募股权投资基金。立足工商职能，积极帮助其打造经营品牌，实现管理规范，促进又好又快发展。另一方面，要大力规制非法运作的“地下”私募股权投资基金，促使其从不合法走向合法化，对拒不整改或产生不良社会后果的，依法予以取缔：要严厉打击虚假注册、虚假出资、抽逃资金等违法登记行为，确保股权登记信息的准确完整：要注重防范私募股权投资基金利用资本优势攫取垄断利益行为，对利用优势地位破坏公平竞争的垄断和不正当竞争行为予以立案查处：严厉打击私募股权投资基金利用资源和信息优势签订欺诈合同、损害中小企业利益的合同欺诈行为，促进企业经营全面规范，为私募股权投资基金发展营造健康、和谐的市场环境。
