我国职业教育政策执行失效的归因分析
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［摘要］20世纪80年代以来，党和国家对职业教育日益重视，频频出台职业教育政策。然而，在文本呈现一派繁荣的同时，我国职业教育发展却远没有达到政策预期，政策失效问题明显。这一问题可以从历史文化学、社会学、教育政策学等学科视角予以归因分析。
［关键词］ 职业教育政策 执行失效 多学科
［作者简介］罗红艳（1974- ），男，湖南洞口人，河南师范大学教育科学学院讲师，硕士，研究方向为高等教育政策。（河南新乡453007）
［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2008）27-0016-02
一、现象描述：政策文本的繁荣与职业教育发展的尴尬
1980年国务院批转的教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》指出，要改革中等教育结构，发展职业技术教育。此后，国家频频出台职业教育政策。尤其是进入21世纪的短短几年时间中，国务院、教育部先后出台了《新世纪高等职业教育专业教学内容与课程体系改革计划》《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》《关于大力推进职业教育改革和发展的决定》《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》《国务院关于大力发展职业教育的决定》等重要的职业教育政策，创造了政策文本的一派繁荣。然而，国家希望通过制度设计引领职业教育快速发展的愿望与现状尚存在一定差距。资料显示，我国的职业教育面临着严重的困境：2000年以前，中职学校招生数一直领先于普通高中，但此后的情况却急剧逆转，2000年全国普通高中的招生数（472.69万人）超过了中职学校招生的人数（438.86万人）。高职高专院校的招生也面临困境，以陕西省为例，2004年高职院校计划招生94376人，当时上线的11万多名考生中有5万多名考生放弃了高职志愿。贵州等省的报到率甚至不到60%。近两年来，随着国家加快发展职业教育战略的提出与切实推行，我国职业教育的发展窘境得以扭转，总体呈现一种良性发展的态势，但职业院校仍然面临着招生不能按计划完成、生源质量普遍不高、就业状况不太令人满意等问题。职业教育的发展状况离国家职业教育政策设定的政策目标尚有一定差距。
二、问题提出：职业教育政策执行失效凸显
我国职业教育政策的文本繁荣与职业教育实践并未达到政策的预期目标，彰显出来的是职业教育政策执行失效的问题。所谓职业教育政策执行失效就是受外在因素和内在因素的影响，职业教育政策在执行过程中没有达到预期目标，导致原设计功效的降低或缺失。美国学者艾利森曾经说过，在实现政策目标的过程中，方案确定的功用只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行，可见政策的有效性执行关乎事业的成败。目前学者们对于政策执行效力影响因素的分析主要运用因素分析的方法对政策学学科本身进行研究，但政策执行效力绝不仅限于政策本身，还有由历史文化传统长期积累积淀而成的社会文化心理、现实社会中人们对自身利益的考量等政策之外的因素。有鉴于此，本文拟以从历史文化学、社会学和政策学等学科视角对职业教育政策失效这一问题予以全面分析。
三、成因探究：我国职业教育政策执行失效归因分析
1.职业教育政策失效的历史文化学原因。我国职业教育发展举步维艰，国家出台的政策远没有达到预期的效果，这跟我国的传统文化有着密切关系。依据可靠性理论分析，在政策执行过程中，普遍存在“失效”的现象。政策的“失效”表现在三个阶段：早期失效、偶然失效、损耗失效，其中，早期失效就是由于传统文化习惯的阻力，致使人们对政策不了解或者有意抵制。在政策执行初期，存在着相当大的失效率，即在约束条件下，目标实现的可能性较差。
我国是一个伦理本位的政治文化型国家，这种文化有几个突出特点：一是官本位的文化。所谓“学而优则仕，仕而优则学”，学习、接受教育的目的是做官，不需要职业知识与技能。职业知识只是雕虫小技，修身、齐家、治国、平天下的人伦知识与策略才是真正的需要。二是儒道结合的文化。除了积极入世的儒家文化之外，道家思想也在某种程度上影响着国人的心理与行为模式。而道家的灵魂是无为思想，这种无为思想与市场的竞争本位严重相悖，而职业教育是市场本质的教育。三是主张天人合一的整体思想。中国文化注重整体、关系与和谐，这种文化以纵向的人身依附为特征形成了一种超稳定的社会结构。
中国文化的这些特征直接导致两个结果：一是对职业教育的轻视。我国的传统文化决定了学术型人才才是社会的精英，职业性人才是劳动者；与之相应，职业教育成了边缘性教育，学术型教育才是教育的正统，职业院校自然就比普通高校低一等。1903年颁布的《奏定学堂章程》产生了“癸卯学制”，在这个学制中，职业教育的地位相当低下，职业技术教育只是整个教育体制的附属。二是对当前我国政府正在自上而下推进的职业教育改革的拒斥。建筑于传统文化之上的社会结构适应性较弱，抗震性很强，对外来的文化持一种拒斥、抵抗的态度，对自身的现代性的改革力量总是给予强有力的压抑、打击。当政策执行与传统价值观念、行为方式、风俗习惯等社会文化心理发生冲突或矛盾，现代文化心理又一时难以占据主导地位时，职业教育政策执行往往会流于形式，阻力重重，甚至根本无法实施。正如美国学者加布里埃尔·A.阿尔蒙德和小G.宾厄姆·鲍威尔所言：“无论新的法规在其制定者看来是多么的合理，政府行政机构都会发现，要在短时期内冲破和克服社会的传统规则是很困难的。”
2.职业教育政策失效的社会学因素。职业教育政策执行效果不仅受社会传统历史文化的制约，还受现实社会中人们对自身利益的考量限制。社会结构理论可以为我们分析这个问题提供一个框架与视角。社会结构主要指社会分层结构，即社会中按照占有财富的多寡、声望的高低和权力的大小将人划分成不同的阶层。我国传统阶层大体可以划分为干部、知识分子、工人、农民四个阶层，他们在经济来源、收入水准、政治待遇、社会地位等方面有着显著差异。改革开放以来，我国的社会阶层结构已经发生了变化。社会科学院的专家对我国人群作了阶层划分，共计十层，分别为：国家与社会管理阶层；经理人阶层；私营企业主阶层；专业技术人员阶层；办事人员阶层；个体工商户阶层；商业服务人员阶层；产业工人阶层；农业劳动者阶层；下岗失业阶层。我国当前的社会阶层已经呈现出多样化、复杂化的趋势。
社会学认为，影响人们社会分层，进而造成社会资源（权力、声望、经济）差异的机制与动力因素通常有两种：一种是先赋性因素，如人的性别、出身、长相、年龄以及父母的社会地位等；另一种是获致性因素，根据个体后天努力获得的条件决定一个人的阶层归属和社会流动。传统农业主导的封闭性社会往往根据与生俱来的社会因素划分人的“三六九等”，而在城市化、工业化、市场化的开放性的现代社会中，人的后天努力程度与成就大小往往决定了人的地位高下。在获致性因素中，个人受教育类型和教育程度极为重要和关键。美国著名社会学家R.柯林斯就指出，人们所受的教育（以学校证书来体现）被用来限制那些在竞争社会和经济领域中拥有优厚报酬职位的竞争者的数量，并帮助那些享有“教育专利”的人垄断这些职位，即存在一种“文凭社会”或文凭主义。个体是否接受教育、接受了何种程度的教育、接受了什么样的教育决定了一个人是否会获得职业、获得什么样的职业，进而实现人们的社会归属，这样就建构起教育—职业—阶层的现代社会分层与流动的逻辑。如果一个人接受了学术性的高等教育，就有可能从事一种报酬好、声望高的职业，就有可能处于社会分层结构的上游。职业教育作为一种与学术性教育不同的技能教育，决定了其发展与社会结构之间有一种很强的相关性。比如，一个人接受了与建筑施工业、制衣制鞋业、住宿餐饮业、商务服务业等行业相关的职业教育，毕业后所从事的职业一般也与此相关，他们中的绝大多数成为薪酬和福利待遇较低的“蓝领”，而“蓝领”工作者大量集中在《当代中国社会阶层研究报告》指出的第九大阶层。总体来说，职业教育与社会成层之间的这种关系导致了人们尽量回避接受职业教育。
3.职业教育政策执行失效的政策学剖析。（1）政策方案中的政府责任回避。根据公共经济学理论，接受职业教育虽可为接受者个人提供更多的未来收益，但总体而言，国家和社会获得的公共利益更为明显，因此，职业教育属于准公共产品。依此属性，本着谁受益谁投入的“受益”原则，政府应当在发展职业教育中承担主要责任。但事实上，政府在政策大力倡导发展职业教育的同时，却把经费投入责任大量推给了市场、社会和学生家长。1999年教育部、国家计委印发的关于《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》中明确提出，高等职业技术教育的“教育事业费以学生缴费为主，政府补贴为辅”。仅以普通院校与职业院校学生的收费标准作比较，普通院校学生每年缴纳学费在3000～4000元之间，而职业院校学生缴费金额是其1.5～2倍左右。这实际上促使了高职院校只能通过收缴高额学费才能运行，加重了学生家长的负担。近两年来，国家在职业院校推行助学金、奖学金制度，以缓解职业院校学生家庭的经济压力。但是一方面，个别院校并未切实采取有力措施；另一方面，与高昂的学费相比较，学生获得的奖学金、助学金毕竟杯水车薪，不能从根本上解决问题。鉴于此，政府应该担负起职业教育发展，尤其是经费投入的主要责任，以促使其长足发展。（2）政策方案的理性不足。首先，作为职业教育政策体系中效力级别最高的《中华人民共和国职业教育法》基本上就属于“宣言式的条款”。法律条文多为原则性的规范，缺少法律应有的强制性效力，无论是从实体还是程序上都缺少可操作性，因此成为“纸上之法”而非“行为之法”。另外，国务院、国家各部委制定的职业教育行政法规和规章不可谓不多，但地方政府往往缺乏有力的、和谐的配套政策。再者，有些政策的实质性规定的科学性有待商榷。比如，我国现行的高职招生录取政策中，独立设置的高职院校（含本、专科）主要采取招收普通高中毕业生为主的政策，这是有失偏颇的。高职是一种高等专门教育，其任务是为社会的各个领域培养高级技术型人才。普通高中学生的知识结构并不一定适合高职教育，在思想意识上也没有做好升入高职的准备。相反，中职毕业生与高职教育具有很强的适切性，但中职与高职衔接的状况显然很不乐观。（3）政策方案虚置。所谓政策方案虚置就是只注重政策方案的制定，不注重政策的执行，缺乏切实的操作性措施，政策流于形式，问题依然存在甚至更加严重。职业教育政策的虚置现象也十分明显。比如，制约职业教育发展的重要一环就是职业院校毕业生的就业情况，为此国家出台政策规定了实行就业准入制度和职业资格证书制度。2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确要求加强职业教育与劳动就业的联系，规定“大力推行劳动预备制度，严格实施就业准入制度”，要求“完善学历证书，培训证书和职业资格证书制度”，但事实上，我国的就业准入制度和职业资格证书制度一直以来都流于形式。许多技术性就业岗位被没有接受过相关培训的进城务工人员挤占，影响了职业院校毕业生的就业，制约了职业教育的和谐发展。
总之，我国职业教育政策的繁荣与职业教育发展现状之间的差距实际上凸显了教育政策执行失效的问题，这不仅有政策本身的因素所致，还有传统历史文化形成的社会心理的制约、现实阶层结构导致的人们对利益诉求的影响等多方面缘由。因此，我国职业教育政策的有效执行、职业教育的长足发展需要从历史文化学、社会学、政策学等角度来思考并寻求出路。
［参考文献］
［1］刘桂林.中国近代职业教育思想研究［M］.北京：高等教育出版社，1997.
［2］孟繁英.对发展高等职业技术教育的思考［J］.辽宁教育学院学报，2000（3）.
［3］陈烈强.对中国高等职业教育的若干思考［J］.高教探索，2000（1）.
