跨界水污染中的政策协同研究现状与展望
时间：2021-01-30 07:51:51 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：跨界水污染治理面临的最大难题是需要运用有边界的行政手段来治理无边界的水污染。此前研究多以环境科学或地理科学视角，较少从公共管理的角度来探索如何打破行政边界来协同治理跨界水污染。文章借助治理视角提出了全新的研究思路：首先，构建流域污水治理评价体系。从污水治理绩效和污水排放收敛性两个维度分别考察污水治理效果。第二，评价省际政策协同对污水治理的影响。分别评价协同政策对污水治理绩效、污水排放收敛性的影响程度及所产生的经济效果。第三，构建省际协同治理的“风险共担、利益共享”核算机制。量化污染治理所需要的投入及产出的效益，并分析协同治理政策对上述投入与收益的影响程度。最后，根据特定流域未来的经济和环境目标提出对策建议。
关键词：跨界污水治理；水污染；协同治理； 政策研究；现状与展望
中图分类号：X52； X22 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）04-0060-08
世界上50%的水资源属于越境水，因此这一议题吸引了广泛关注[1]。此前的研究多数从环境科学和地理科学视角着眼，较少引入公共管理、治理理论等来探讨这一问题。同时，尽管存在大量的关于跨界污水治理的研究，却没有从根本上揭示跨界水污染治理失效的原因在于越界处缺乏一个“风险共担、利益共享”的治理机制。而构建该机制的关键在于准确核算水污染治理所避免的生态和社会损失。
本文试图构建跨界水污染治理中政策协同作用的研究框架，寻找在合作治理的背景下，能够有效改善越界水污染治理的无效状态、提升跨界处污水治理整体效率、有效提升跨界水污染治理合作密切度的政策工具包。它不仅涉及如何审查合作治理进程中政策工具的作用，而且对如何搭建“风险共担、利益共享”合作框架，具体落实跨界处水污染治理长效合作机制的构建也进行了深入探讨。对未来大气、土壤等自然资源的跨界合作治理机制建设也具有重要参考价值。
一、跨界水污染的协同治理理论研究现状
（一）跨界污染治理的不确定性
水资源的无界性与行政管理的有界性造成了跨界污染治理的不确定性。这是因为流域的水资源及其产生的水污染都是跨越边界的，而治理水资源的行政区划却是有边界的[2]433。以分割的行政管理来治理超越界限的资源和环境污染，致使跨界水资源缺乏集权化的决策却增加了事故引起的负外部性和各参与方之间合作的不透明性，并由此给治理跨境水资源带来了最大的障碍——不确定性[3]23。这种不确定性表现在三个方面：首先，水资源作为生态系统，是非线性的系统，因此其自然属性具有不确定性[4]。其次，跨界水资源的分割式管理使其失去了一个占优势的水资源管理规则，并导致各区域之间在政策、计划和执行之间的错位。第三，各个层级为了整合跨界处社会、政府部门及其所管理的生态系统，进行互动要比非跨境处更加困难，提高了跨界污水治理的压力和区域的不稳定性[3]24。
（二）不确定性的克服
由前述内容可知，跨界水资源管理的实质是在一个行政边界内整合水资源和水污染这两种跨越边界的资源。破解跨界水污染治理不确定性难题的关键在于寻求一个统一的规则，这一规则能够将水资源置于一个统一的框架之下以缓冲不确定性给治理带来的冲击[4]。这个统一的规则可以是经济的、法律的、地理的、政策和制度层面的[5-6]。拟定规则的层次可以是国家层面的、流域层面的和地方的。执行规则的参与方可以是政府、企业和社会组织。其治理可以通过合作治理、网络治理[7-8]、适应性治理等多种治理模式来实现。
（三）跨界污染的治理方式
采用有效的治理方式是克服跨界污水治理不确定性的重要策略。哈肯的协同论、萨瓦斯的公私合营理论和奥斯特罗姆的公共池塘理论等都是选择跨界污水治理方式时的重要参考依据。
协同理论强调在远离平衡态的开放系统与在外界有物质或者能量交换的情况下，通过系统内部的协同作用，使系统达到在时间、空间和功能三个维度上出现有序结构的效果。它为处理跨界水污染时采用协同治理提供了理论依据。
污染的治理经历了政府管制和政府经营的阶段，现在已经进入公共治理的阶段。公共产品的属性决定了其供应方式。萨瓦斯认为污染治理是一种新型的公共服务，它属于集体物品，可以由私营企业来供应；同时，萨瓦斯认为城市污染治理这项公共服务的目的在于提供无污染的自然资源物品这种共用资源，所以应由政府来组织并且在供应过程中必须由政府监管[9]。但是，私营企业参与城市污染治理却是具有边界的。市场能参与城市污染处理厂的建设和运营，废弃物搜集网却无法自由竞争，需要由政府部门来运营[10]。其次，污染治理公共服务所面对的是污染的、具有负外部性的污染物，故它不符合奥斯特罗姆的公共池塘物品的类型[7]796，不能采用单纯的社区自治的方式供应。
综上所述，环境治理过程中的基础设施建设应由政府牵头和监管，企业负责建设和运营。其中的基础设施建设采用政府垄断经营，污染物的治理采用公私合营的方式。
二、跨界水污染治理的案例研究现状
跨界地区水污染协同治理的案例一直备受关注。对这些案例的研究可以划分为定量研究和定性研究两类，定性研究的数量多于定量研究。
定量研究采用的方法曾出现过运用系统动力学理论、引入环境库兹涅茨曲线等。例如，构建系统动力学模型模拟犹他州、爱德华州和怀恩明州交界处的Bear流域的水资源管理体系，包括政策、规章和管理标准在跨界水污染治理中的作用；或者分析湄公河流域的跨境水资源管理，发现该地区的水资源污染和经济发展之间不符合库兹涅茨假设，国家层面签订污染治理协议对该地区的水污染治理尤为重要[2]444。
定性研究主要围绕几个方面内容探讨提升跨界污水治理效果的可能性，包括订立治理协议、搭建治理框架、完善治理体制、保障政策落实和进行信息披露等。通常有以下五条路径：
