中国铁路运输管理体制60年变革探索与实践

摘要：从领导体制、经营体制、三方面，总结了中国铁路运输管理体制60年的变革历程及其经验教训；展望了铁路运输管理体制的改革趋势；得出了4点改革启示：铁路改革必须坚持铁路宗旨、铁路特色、管改结合、与时俱进。

关键词：铁路　管理体制

变革　60年　领导体制　经营体制　组织体制

【中图分类号】F06

【文献标识码】B

【文章编号】1009—9646(2009)09—0081—03

自1949年新中国成立铁道部，统管全国铁路运输以来，至今已60个年头。在60年的风雨历程中，中国铁路艰苦奋斗、自强不息、与时俱进、开拓创新，无论在组织效率方面，还是在高速化方面，都远远地走在了世界最前列。这其中。运输管理体制的作用功不可没。因此，回顾我国铁路运输管理体制60年的变革历程，总结其经验教训，以指导我国铁路今后的发展，具有十分重要的意义。企业管理体制主要包括三个组成部分：领导体制、经营体制、组织体制。现以十一届三中全会为界，将改革开放前、后30年，中国铁路运输管理体制的总体变革情况进行回顾、分析、总结与展望。

1　在变革中曲折渐进的30年(1949～1979)

1.1　形成统一管理时期(1949～1950)。旧中国的铁路管理体制实行“分线管理”体制：一条线路设一个铁路局独立经营。1949年1月，中国人民革命军事委员会成立铁道部，统一全国解放区的铁路修建、管理与运输。1949年10月1日，军委铁道部改为中央人民政府铁道部。当时铁路的主要任务是抢修抢运。领导体制实现党委集体领导下的分工负责制。组织体制采取铁道部、铁路局、站段三级管理模式。

1.2　学习中长铁路时期(1950～1957)。1950年4月，中苏两国共同组建“中国长春铁路公司”。中国铁路随即以中长铁路为样板，建立起一整套与计划经济体制相适应的、以“高、大、半”为特点的运输管理体制。

1.2.1　领导体制——一长制。领导体制实行“生产行政工作的厂长负责制”。强调行政首长的绝对权威。党组织只对政治运动和工会、共青团实行领导，不干预行政首长的领导工作。

1.2.2　经营体制——计划统一。经营体制按产品经济组织，用行政手段管理，计划高度集中统一。收支纳入国家预算，盈利全部上交国家，基建投资由财政拨款。

1.2.3　组织体制——纵向四级管理、横向“大而全”。四级管理。1950年，铁路设置管理分局，将管理层次由三级变为四级：铁道部、铁路局、铁路分局、站段。运输分局负责日常的运输指挥管理，机务、车辆、工务、电务等站段由铁路局直接领导。“大而全”。除运输系统外，铁路还建立起完整的工业体系，进行机车车辆的修理、制造及配件生产；建立起完整的基本建设系统，进行铁路的建设、设计、施工；还建立起科教文卫生等事业单位系统。

1.3　大跃进时期(1958～1960)。中长经验的学习推广，对我国铁路事业的发展起了非常重要的作用。1957年，全路共完成客运周转量360亿人km，货运周转量1346亿tkm，分别比1952年增长了80％、123.7％。但“中长体制”的弊端也很明显：计划过多、过细、过死，集权过度、过大、过滥。1958年，“大跃进”全面展开，“中长体制”体制宣告结束。

1.3.1　领导体制——“书记挂帅”。1956年，中央决定，在一切企业实行党委领导下的厂长(经理)负责制。由于“左”的影响，矫枉过正，党委集体领导下的分工负责制，逐渐变成“书记挂帅”。

1.3.2　经营体制——计划“双轨制”。中央向地方政府及工业企业放权。为协调中央企业与地方工业的关系，决定铁路实现计划“双轨制”。铁路计划，一条按铁路系统送铁道部，再报中央；一条送地方，再由各省、市、自治区报中央。

1.3.3　组织体制——“一省一局”、“工管合一”。实行“一省一局”、“工管合一”的体制，将工程局与铁路局合并，全国共设29个铁路局，以满足各省、自治区建立独立完整的经济体系的要求。撤销铁路分局，恢复三级管理模式。

1.4　调整恢复时期(1961～1966)。以“书记挂帅”取代“一长制”，弊端仍旧。“一省一局”造成干线分割，铁路运输生产的统一性、完整性遭破坏。计划“双轨制”使铁路婆婆众多，无所适从。在“大干快上”的“大跃进”过程中，铁路运输一片混乱。行车事故由1957年的18500件骤然上升到1960年的56500件。1961年，中央提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，铁路运输管理体制也随之进行调整。

1.4.1　领导体制——党委领导下的行政负责制。全国铁路重归铁道部统一管理、集中指挥。铁路各级组织重建政治工作部门，建立健全党委领导下的厂长(经理)负责制。

1.4.2　经营体制——统一计划。取消“双轨制”、“两本帐”，实行“统一计划、分级管理”：废止利润留成，恢复利润全额上交；狠抓经济核算，重建规章制度。

1.4.3　组织体制——缩减规模。撤销12个铁路局；重建分局机构；取消“工管合一”，恢复工程局；压缩基建系统，工程处由54个调整为1962年的32个；精简工业系统，1963年关停并转87个独立工业企业：裁减事业单位，1963年撤销49所高校。

1.5　“文化大革命”时期(1967～1974)。经过数年的调整恢复，铁路的各项工作进入正轨。1966年，全路完成货运周转量3020亿tkm，比1962年增长75.4％。1966年5月，“文化大革命”爆发，铁路运输管理体制又被冲击破坏。

1.5.1　领导体制——军管会制。1967年5月，中央成立军管会，集中指挥铁路运输生产，对铁路实行全面的军事管制。1970年6月，铁道部被并入交通部。

1.5.2　经营体制——双重计划。铁路计划向地方放权，实行双重领导，实际上以地方为主，从而使铁路的经营陷于半计划甚至是无计划状态。

1.5.3　组织体制——“站区一元化”。增设太原、武汉、乌鲁木齐3个铁路局，以满足各地自成体系的要求；基层站段推行“站区一元化”领导，按营、连、排、班的军队编制组织生产。

1.6　治理整顿时期(1975～1979)

“文革”期间，“蹋开党委闹革命”，使铁路运输生产混乱不堪。1975年，邓小平同志主持中央日常工作，恢复成立铁道部，并着手对铁路系统进行全面整顿。

领导体制实行一元化领导的革委会制；经营体制恢复统一的计划管理；组织体制恢复四级管理。经过治理整顿，1979年全路共完成客运周转量1200亿人km，货运周转量5600亿tkm，分别比1974年增长31.4％、46.8％。

改革开放前30年，铁路运输管理体制的变革特点，可用四个字概括：“反复折

腾”!领导体制在民管与军管、行政负责与党委负责、分工负责与一元化领导之间折腾；经营体制在统一计划与双重计划、统一管理与分割管理、集权与分权之间折腾：组织体制在三级管理与四级管理之间折腾。但不管怎么折腾，其基本性质没有变：“高、大、半”的计划经济模式。

2　在改革中突飞猛进的30年(1979～2009)

2.1　放权让利时期(1980～1985)。十一届三中全会以后，铁路以“改革、开放、搞活”为方针，在全面整顿的基础上，改革运输管理体制，实行简政放权。

2.1.1　领导体制——试行行政负责制。1978年，铁路实行党委领导下的局长分工负责制，废止一元化领导的革委会。从1981年起，按照“三个暂行条例”精神，铁路建立起了党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥的企业领导体制。1984年10月，铁路在46个部属企业试行厂长(经理)负责制。

2.1.2　经营体制——放权让利。放权。1982年，铁路开始全面放权让利，下放53条管理权限。计划体制从重点抓年度计划向抓中长期计划转移，从单纯指令性计划向指令性计划与指导性计划相结合转移；从生产型计划向生产经营型计划转移。让利。1980年，实行提取企业基金制，额度为工资总额的5％。1981年，实行全额利润留成制，留利率为21％。1983年，实行利改税。税后利润递增包干。核算。1980年，实行收入清算。运输收入与换算周转量挂钩。1981年，实行逐级“包、保、核”责任制。

2.1.3　组织体制——缩减规模。将20个铁路局、62个铁路分局，调整为12个铁路局、56个分局。

放权让利，使铁路经营体制从单纯生产型转向生产经营型，活力显著增加。1985年，全路共完成客运周转量2416亿人km，货运周转量8126亿tkm，分别比1979年增长了98.7％、45％。

2.2　经济承包责任制时期(1986年～1995年)

简政放权未触及铁路的基本管理体制。收益的85％上缴国家，使铁路失去自我发展能力。1986年3月31日，国务院批准铁路实行“投入产出、以路建路”的经济承包责任制。

2.2.1　领导体制——全面推行行政负责制。1987年后，根据中央“三个条例”精神，铁路全面推行行政负责制，同时实行任期目标责任制。

2.2.2　经营体制——经济承包责任制。

2.2.2.1　大包干。铁路大包干实行“一路多型”，分两步走：头两年“微调”，后三年全包：包运营，包基建，包机车车辆生产和购置，包交纳税费，万tkm工资含量(“万含”)挂钩包干，简称“五包一挂”。

2.2.2.2　转换经营机制。“八五”期间，铁路继续滚动承包。十四大后，进行“三项制度”及住房、医疗改革，并于1992年12月颁布<铁路企业转换经营机制实施办法)。

2.2.2.3　公司化探索。1993年，组建广州铁路(集团)公司，探索铁路局的公司制改造。1995年，成立大连铁道有限公司，探索铁路分局的公司制改造。

2.2.3　组织体制——没有大的变化。经济承包责任制打破了国家对铁路“收支两条线”的财务体制i经营机制由生产型向经营型的转换，使铁路企业的活力进一步增强。1995年，全路共完成客运周转量3546亿人km，货运周转量13050亿tkm，分别比1985年增长了46.8％、60.6％。公司制改造的探索，虽然由于铁路行业的特殊性及当时人们对现代企业制度认识的局限性，最后改成了“翻牌公司”，但也给我们留下了非常珍贵的历史财富。一是铁路的公司化改造不能急，最好先在新线实行。二是并非“一改就灵”，不能“以改代管”。

2.3　资产经营责任制阶段(1996年至今)。由于“死运价对活物价”的矛盾，使铁路大包干“越包越干”。从1994年至1997年，铁路运输连续4年累计亏损达164亿之巨。因此，铁路运输管理体制开始寻求制度创新。

2.3.1　领导体制——交叉任职，双向进入。党政分开后，实践中出现“中心”、“核心”之争。2001年，铁路将思想政治工作“纳入企业管理，纳入干部政绩考核”。2004年，铁道部党组提出“融入中心，服务大局”。2006年，铁路开始实行主要行政领导和党群领导“交叉任职，双向进入”制度。

2.3.2　经营体制——资产经营责任制。

2.3.2.1　实行资产经营责任制。1997年铁路在广铁集团、1998年在呼和浩特、柳州、南昌、昆明4个直管站段铁路局，实行资产经营责任制。1999年在全路实行资产经营责任制，考核“三率”(国有资产保值增值率、投资收益上交率、经营性资产收益率)。

2.3.2.2　探索网运分离。1999年10月，铁路在上述4个直管站段路局，实行“网运分离”。欲通过“横切”，将铁路运输分为客运、货运与路网三块。由于铁路资产的高度专用性、网运交易的高频率及路网成本核算的高难度，“网运分离”于2002年悄然中止，各客运公司在亏损中被陆续撤销。

2.3.2.3　组建专业运输公司。对铁路运输企业进行“纵切”，组建专业运输公司。 2003年12月，组建中铁集装箱运输、特货运输和行包快递三大专业运输公司。

2.3.2.4　分拆上市。1996年，广深铁路公司海外上市。1998年，铁龙物流公司上市。2006年，大秦铁路公司上市，广深铁路公司首发A股上市，分别融资150亿元、103亿元。

2.3.3　组织体制——扁平化、分立化。

2.3.3.1

扁平化。直管站段。从1996年开始，铁道部先后选择南昌、呼和浩特、昆明、柳州4个铁路局，进行直管站段的试点。2005年3月18日，铁道部撤销所有41个铁路分局，增设太原、西安、武汉三个铁路局，在全路实行直管站段，结束铁路两级法人，以同一方式、经营同一资产的历史。调整生产力布局。2003年，铁路开始全面调整运输生产力布局。到2006年，全路运输生产站段已由1526个，减少至627个，减幅高达58.9％。

2.3.3.2　分立化。1998年，铁路即进行“分立辅助、剥离后勤”的改革。2000年，中铁工程、建筑等五大集团公司及10所高校与铁道部脱钩，运输企业则与其多经“三分”(企业分开、财务分开、人员分开)。2003年11月，铁路开始进行主辅分离、辅业改制。铁路物资、通信、设计、施工企业移交国资委及所属企业管理，铁路中小学校、医院全部移交地方政府管理。多元经济与运输站段于2005年脱钩分离，并按专业化分工、规模化经营、集团化发展的原则进行重组。2009年，铁路开始将公、检、法部门移交地方政府。

资产经营责任制，明确了企业法人财产权，确立了铁路局的市场主体地位，实

现了经营体制的突破。1999年，铁路一举扭亏为盈。2008年，全路共完成客运周转量1093.2亿人km，货运周转量25106.3亿tkm，分别比1997年增长了117％、89％。

改革开放后30年，铁路运输管理体制的变革特点，也可用四个字概括：“与时俱进”领导体制从以党代政到党政分开再到融入中心，经营体制从放权让利到经济承包再到资产经营责任制，组织体制从四级管理到三级管理、从高型化到扁平化、从“大而全”到“精而专”，从而使铁路的经济体制不断从计划经济向市场经济转变，经济增长方式不断从粗放型向集约型转变，经营机制不断从生产型向经营型转变。2008年，铁路营业里程为79687km，比1978年增加54％，比1949年增加2.65倍；客运周转量为7778.6亿人km，比1978年增长6.1倍，比1949年增长58.8倍；货运周转量为25106，3亿tkm，比1978年增长3.7倍，比1949年增长135倍。

3　60年变革的趋势展望及启示

3.1　趋势展望。2008年，十一届人大决定保留铁道部，同时要求铁路加快改革。改革向何处去?总结中国铁路管理体制60年的变革历程及经验教训，我们就可以展望中国铁路管理体制的变革趋势。经营体制历经放权让利、利改税、承包制、资产经营责任制后，必然走向现代企业制度。领导体制历经一长制、党委领导下的行政负责制、一元化领导、行政负责制后，必然实行有中国特色的公司治理结构。组织体制则适应现代企业管理的趋势及要求，组织结构将从职能结构转向超事业部结构，即在各铁路局之间增加一级财务、调度等职能管理机构，如建立五大调度中心；将从高型组织转向扁型组织，即实现组织结构扁平化，并继续进行生产力布局的调整；将从刚性组织转向柔性组织，即根据项目任务组建众多的临时团队；将从集权转向分权，即向各路局、各基层站段下放更多的经营权利。

3.2　变革启示。盘点我国铁路管理体制60年的变革历程，有如下几点启示值得我们铭记。

3.2.1　坚持铁路宗旨。铁路企业既是经济组织，又兼具公益性、基础性。因此，铁路企业改革必须坚持“人民铁路为人民”的宗旨。坚持“安全第一”，努力实现经济效益与社会效益、当前利益与长远利益的统一，为旅客货主提供安全、正点、舒适、快捷、环保、便宜的运输服务。

3.2.2　坚持铁路特色。从技术角度看，铁路运输是“大联动机”；从经济角度看，铁路行业的规模经济范围无限大；从文化角度看，铁路企业有辉煌的历史。因此，铁路改革必须坚持铁路特色。坚持运输调度的集中统一指挥和路网的完整性，坚持与铁路的企业文化相一致。

3.2.3　坚持管改结合。改革是一项庞大的系统工程，并非“一改就灵”，必须坚持管改结合。通过科学化管理、精细化管理、自主化管理，将体制改革所带来的企业活力，转变为实实在在的企业实力、竞争力，促进铁路各项改革战略目标的实现。

3.2.4　坚持与时俱进。铁路管理体制改革，必须与当前经济、社会发展的新趋势、新形势、新特点相适应，与时俱进。一是与运输生产力发展的新水平相适应，如信息化、高速化、重载化等。二是与改革开放的新形势相适应，如经济全球化、绿色节能环保等。三是与企业管理发展的新趋势相适应，如学习型组织、企业再造、人本管理等。四是与企业职工的新特点相适应。如职工的自主意识、权利意识增强、“80后”职工逐步成为铁路企业职工的主力军等。

4　结束语

60年过去，中国铁路以6％的营业里程，完成了世界铁路25％的换算周转量，运输组织效率独步天下。在铁路高速化方面，我国更是一骑绝尘：已建、在建的客运专线超过13000km，而其它国家的已建、在建客运专线总和不足8000km事实雄辩地证明：我国铁路运输管理体制的60年变革之路，虽艰辛曲折，却必定走向成功的辉煌。

参考文献

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