烟台部门大内设机构制度研究

近年来，烟台市按照中央、省的统一部署，立足实际，着眼长远，围绕建立精简、统一、效能的大部门和部门大内设机构体制机制，不断加大探索力度，逐渐形成职责明确、分工合作、协调一致的组织结构和工作格局。

一、推行部门大内设机构制度的可行性、科学性和合理性

所谓部门大内设机构制度，是指在政府部门的内设机构设置中，将那些职能相近、业务范围相似趋同的事项相对集中，由一个内设机构统一管理，以最大限度地减少行政层次、降低行政成本，解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题的管理机制。

（一）实行精简、统一、效能的大部门体制是建立部门大内设机构制度的基础条件。建立部门大内设机构是以“大部制”为基础的，本质上是对“大部制”改革的深化。离开“大部制”谈部门大内设机构属于本末倒置、毫无意义。在上轮政府机构改革中，烟台市结合实际，对市县两级工业和信息化、内外贸、交通运输、住房和建设、人力资源和社会保障、文化广电新闻出版、外事侨务等行政资源进行了整合，力求机构精简、人员精干、管理高效、服务优良。一是组建新的经济和信息化机构。整合工业行业管理、经济运行调节、信息化管理等职能，加强对工业的统筹协调，推进信息化和工业化融合，加快走新型工业化道路。二是组建新的商务机构。整合外经贸、财贸部门承担的职责，加强对内外贸市场的统一管理，打破流通管理中内外贸“两张皮”格局，构建内外贸协调发展的商务管理新机制。三是组建新的交通运输机构。重点强化其综合运输体系规划协调、统筹区域和城乡交通运输协调发展等职责，加快建立城乡一体的综合交通运输体系，促进各种交通运输方式相互衔接，发挥整体优势和组合效率。四是组建新的住房和城乡建设机构。重点强化其住房和城乡建设政策指导、统筹城乡规划管理等职能，加快建立住房保障体系，努力满足民生需求。五是组建新的人力资源和社会保障机构。加强对人力资源的统一管理、合理流动和有效配置，统筹高校毕业生、下岗失业职工、农民工等各类群体就业和社会保障政策，构建从就业到养老的服务和保障体系。六是组建新的文化广电新闻出版机构。整合文化、广播电视、新闻出版等部门，加强文化领域综合管理和文化市场统一执法，为建设文化强市奠定坚实基础。七是组建新的外事侨务部门。市一级整合市外办、侨办的职能，设立了市政府外事侨务办公室；县市区将外办和侨办职能明确由政府办公室承担，利用外事、侨务两方面优势资源，积极参与涉外经贸活动，推动国际交流合作和对外开放深入开展。通过改革，初步在全市建立起了精简、统一、效能的大部门体制，为在这些“大”部门进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的部门大内设机构制度，完善行政运行机制，提供了必要条件、奠定了良好基础。

（二）扁平化管理理论是建立部门大内设机构制度的理论依据。所谓的扁平化管理，是为解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题而实施的一种管理模式。当一个单位规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式。扁平化组织形式得以在世界范围内大行其道的一个重要原因就是，分权管理成为一种普遍趋势，金字塔状的组织结构是与集权管理体制相适应的，而在分权管理体制之下，各层级之间的联系相对减少，各基层组织之间相对独立，便于简化管理服务层次，提高行政管理和公共服务的效能。目前，我国政府工作部门的管理模式仍是传统的“金字塔”式结构，组织形式遵循“管理层次”的原则。在这样的情况下，如果能够在不增加人员编制的前提下，打破目前政府部门内部层级结构的界限，整合归并综合处室和性质相同、相近的业务处室及直属、派出机构，整合相关职能和人力资源，就可以实现减少管理层次、提高管理效能的目标，促进政府部门内部机构全面高效履职，切实提高行政效能。

（三）现实优越性是建立部门大内设机构制度的动力来源。一种制度合理不合理、有没有生命力，关键看其是否能够充分发挥优越性，解决现实困难和问题，促进工作开展。部门大内设机构制度的优越性，主要体现在它的“大”上，这个“大”又主要体现在其承担的职责范围上。宏观上，有以下特点和优越性：一是新建立的部门大内设机构以协调性、政策性的机构为多，能够减少机构的数量，降低行政成本，缩短议事链条，方便集中决策，提升决策能力和整合资源的能力。二是在机构内部会产生较多的等级。层次增加，等级变多，权力相对集中，原有平级协调转为上下命令指挥关系，便于协调合作。三是实行相近业务的统一管理，可以防止机构之间横向协调困难等问题，有利于建立廉洁高效的部门运转体制。微观上，有利于解决工作中的一系列现实困难和问题：一是有利于解决行政编制紧张的问题。特别是对县市区部门更为有利。比如，烟台莱州市直部门行政编制仅为1975名，平均到每个部门，编制仅为20名左右，平均到每个科室就更少。在客观上影响了各项工作的有效开展，也造成了基层行政事业编制混用的问题，不利于优化公共服务、提高工作效能。而采取大内设机构设置，能够整合有限的机构编制资源，优化机关工作人员配置，在很大程度上缓解行政编制紧张带来的问题。二是有利于深化大部制改革。当前政府机构改革的重点是推进形成“大部制”体制，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。在大部制改革的宏观背景下，政府部门内部实行大内设机构制，对业务职能相近的机构进行整合，是对政府机构改革的进一步深化、拓展和完善，可以有效控制部门内部推诿扯皮等现象的发生，便于践行执政为民的工作理念。三是有利于提高人员综合能力。实行大内设机构制度，创造了机关工作人员互相学习借鉴、共同开展业务、提升工作能力的平台，便于机关工作人员向一人多职、一人多能的方向发展，有利于提升队伍的综合素质能力，提高政府部门的公信力、执行力。四是有利于增强工作合力。实现大内设机构设置后，管理实现了扁平化、规模化，一方面可以减少管理层次，让信息传递速度加快；另一方面可以缩短管理链条、减少管理环节，大大降低信息在传递过程中失真的可能性，上情下达或下情上达更为准确；再者，有利于充分激活下级机构的主动性和自主性，形成凝心聚力、团结一致的工作局面，有利于树立政府的良好形象。

二、推行部门大内设机构制度的主要做法

烟台市选取市环境保护、人力资源和社会保障等部门及海阳、莱州等县（市、区），采取问卷调查、召开座谈会等多种形式，深入了解、分析部门大内设机构的设置、运行和效能发挥等方面情况。概括起来，主要有以下类型：

（一）大内设执法部门和机构。在环境保护、安全生产等执法部门和单位，整合职能相似、业务相近的部门和机构，建立大执法内设机构。比如，在市县两级环保部门，整合环境治理监督和环境监管等职责，在全省率先组建了专门的环境监控机构，不断加大环境治理和监管力度，投入专项资金，完善监测设备，开展环保专项行动，逐步构建起功能齐全、覆盖全市、适时相应、科学有效的环境监管体系。去年，全市污水处理厂和重点污染企业排放达标率分别达到90%和95%以上。

（二）大内设民生服务部门和机构。在人力资源和社会保障、住房和建设等部门，整合职能交叉、业务重叠的部门和机构，建立大民生服务内设机构。比如，在人力资源和社会保障局，整合大中专毕业生、农民工等就业保障职能，设立就业促进科，加大了对高校毕业生、下岗失业职工、农民工等各类群体就业和社会保障的统筹力度。去年，全市新增城镇就业17.5万人，其中大中专毕业生就业3.1万人，失业职工再就业4.6万人，新增农村劳动力转移就业3万人；企业养老保险参保净增12万人，机关事业单位养老保险参保率保持100%，农村养老保险参保240万人，覆盖城乡居民的社会保障体系初步建立。

（三）大内设行政审批部门和机构。按照“两集中两到位”要求，积极推进各部门行政审批职能整合。“两集中两到位”即“部门行政审批职能向一个科室集中、部门行政审批科室向政务服务中心集中，所有行政审批项目进驻政务服务中心到位、行政审批职能授权到位”。围绕部门行政审批职能向一个科室集中，建立大内设机构的目标，在深入调研基础上，确定了“三不”原则，即不增加人员编制、不增设内设机构、不增加干部职数，主要通过现有机构编制资源的整合和优化配置，采取撤一建一、合署、增挂牌子等形式，优化组织结构，探索建立大内设机构。比如，海阳市先后为经济和信息化局、住房和城市规划建设管理局、人力资源和社会保障局等29个部门和单位批复设立了“政务服务科”，进一步整合规范了行政审批职能，实现了一个行政机关的审批事项向一个科室集中，初步构建起大内设机构格局。在此基础上，今年以来，该市要求各部门与群众生活密切相关的审批事项必须进政务服务中心办理，涉及到企业投资的审批事项必须进政务服务中心办理，涉及到行政事业性收费的事项必须进政务服务中心办理；凡是进入政务服务中心的审批项目，原部门一律不准再受理和审批；凡是进入政务服务中心的收费项目，原部门单位一律不再收取，从而把“一站式”服务的目标落到实处。目前，该市29个政务服务科已有18个成建制进入政务服务中心，其他审批事项少的委托政务服务中心管理办公室代办，全市共有313个审批服务事项纳入政务服务中心办理，有53个审批服务事项纳入部门服务大厅办理，占所有审批、服务事项的91.2%。

（四）大内设镇街部门和机构。2010年乡镇政府机构改革，烟台着眼于强化镇政府的社会管理和公共服务职能，在大内设机构设置方面先行迈出了一步，在各乡镇综合设置了党政办公室、组织建设办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、群众工作办公室等内部机构，初步建立了机构设置综合、管理扁平高效、运行机制高效的基层行政管理体制。同时，针对基层群众办事需要，在相关机构门口加挂了综合治理、城镇建设、文化、计划生育等服务引导牌，方便了群众办事。

三、推行部门大内设机构制度过程中遇到的困难和问题

在推行部门大内设机构制度过程中，也面临一些困难和问题。主要表现在四个“难”上：

（一）权力整合难。重叠的职能机构盘根错节，你中有我，我中有你。要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片敏感的神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。大内设机构制度下，把相关几个机构的权力重新洗牌，整合到一起，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不易。

（二）机制磨合难。一个整合了不同内设机构利益的强势大内设机构，可以打破现有机构利益格局，消解内设机构之间掣肘因素，压制各机构利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督。要实现这一目标，难点是建立健全运转顺畅、衔接有序的运行机制。如果只是简单地把几个小内设机构叠加在一起，把原来的“处”降格为“科”、“科”降格为“股”，每个原来的机构还是独立运行，改革就失去了意义。

（三）运行监督难。实行大内设机构制度后，由原来的几个内设机构组成新的部门或机构，权力和财力势必更加集中。能不能建立起有效的权力约束机制、有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生腐败问题，成为影响改革成败的一大关键因素。

（四）人员分流难。分流人员是历次机构改革最为头疼的事情。内设机构的精简和重组，有可能带来人员的分流。这些人员的稳定与否，关乎整个社会的稳定和改革的成败。如何把他们妥善安置好，需要认真研究。

四、关于建立部门大内设机构制度的意见建议

政府机构实行部门大内设机构制度改革，顺应了国家新一轮行政机构改革的大趋势，能够极大地提升政府的行政效率。为进一步完善部门大内设机构制度，在深入分析烟台部门大内设机构现状、存在问题的基础上，研究提出了部门大内设机构设置需要遵循的原则、把握的重点和注意的问题。

（一）建立部门大内设机构制度需要遵循的原则

一是坚持以转变政府职能为核心。建设服务型政府是行政管理体制改革的目标，而转变政府职能是实现这个目标的关键。在建立大内设机构制度过程中，只有坚持以转变职能为核心，才能保证改革从方案设计到具体执行各个环节不偏离预期目标。

二是坚持依法依规进行。建立大内设机构制度应当循着法制的轨道来开展，不仅应将“部门大内设机构模式”制度化，更应该将其改革成果法制化。要加快行政组织法制建设步伐，为建设法治政府奠定基础。

三是坚持因地制宜、循序渐进。建立大内设机构制度，既涉及到机构整合，更涉及机制重建，不可能一蹴而就，是一个根据不同发展阶段不断调整的过程，也是行政体制改革逐步深入的过程。要坚持改革方向，稳中求进，先行研究解决一些重点、难点问题，使机构的设置、职能的转变符合经济社会发展的需求。同时，坚持循序渐进的原则，及时调整、科学设计、分步实施，直至实现改革的最终目标。

（二）建立部门大内设机构制度需要把握的重点

一要通盘考虑机构的设置。设置部门大内设机构，要把破除内设机构利益、裁撤冗余的机构、减少行政层级等问题作为统筹的要点，放在重塑部门或机构权力结构的大目标下进行考量。要按照管理要素，将密切相关的行政事务划分并设置到一个部门或机构。同时，设置部门大内设机构还必须与其面临的制度环境、社会需求和历史趋势相适应，不能把机构的数量作为衡量机构改革成功与否的标尺，更不能惟“大”是瞻，要努力做到专业性与综合性相结合，保证效能性与协调性相统一。

二要处理好集权与分权的关系。内设机构的合并、职能的整合可以带来高效的行政决策，也会造成权力的过分集中，造成对权力监督的“真空”。因此，一方面，要通过设置大内设机构，提高行政效率；另一方面，也要按照“决策、执行、监督”的行政分权原则，对机构的职能进行重新配置和设计，以重构部门和机构组织体系，保证部门和机构协调良性运转。

三要注重内设机构职能的有机统一。机构的数目没有固定的法律限制，也没有统一的数量标准，通常根据部门事务范围来决定。在设置机构的时候，既要充分考虑行政活动的效能性，把一些专业性的事务交由专业化的部门来管理，努力提高行政效能；更要充分考虑行政活动的协调性，把一些职能相近、业务相互联系的事务，交由一个机构管理，以设置大内设机构这一模式，努力避免部门和机构间的相互扯皮和行政责任虚化，提高政策执行力度和部门行政效能。

（三）建立部门大内设机构制度需要注意的问题

一要加强理论研究和工作指导。建立部门大内设机构制度没有统一模式、现成经验可循。加强对大内设机构制度的理论研究，发挥理论对改革实践的指导作用，具有十分重要的意义。及时将改革经验加以总结，有助于进一步深化对大内设机构制度改革的理论研究，更好地指导下一步的大内设机构制度改革。

二要自上而下进行。进行大内设机构制度改革是纵横交织的职权分配，要求的是统一、协调，最好自上而下推进。如果中央、省没有进行机构整合而地方先行，在现有的行政体制下，很容易造成政策执行上的上下不一致和政令中的梗阻。

三要建立民主决策机制。建立部门大内设机构制度要公开、透明，摒弃过去若干次机构改革决策中的神秘主义做法，充分吸收专家和相关人员参与，进行民主商议和科学论证，最大限度地避免各种因素和利益集团的干扰。□作者单位：烟台市编办E：ZLH

关键词：大内设机构 问题 建议