行政驱动自治：政策执行压力下的农民反制
时间：2021-03-22 07:55:14 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘要|菀猐在基层政府“不支持、不反对”的农村土地调整态度下，村庄调地实践成为村民自治实践，它需要依赖村干部的治理能力和村社信息资源、权威资源与规范资源等治理资源。但是村干部自身以及村社治理资源本身也是阻碍土地调整实践的因素，也即它们自身在不能处理公与私的辩证法时，就极有可能援引国家政策法规成为土地调整规范的破坏者，从而导致人地失衡与自治失序的恶性循环，部分村民的土地调整诉求得不到有效回应。但是，这种诉求却有可能在基层政府的政策执行压力下对其产生反制力量，从而使基层政府用行政驱动自治，助力村社内部实现人地均衡。
[关键词]行政驱动自治；人地失衡；土地调整；政策执行压力；村社治理资源
[中图分类号] F301.2[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2016）06-0087-08
一、问题意识
在新中国成立以来的国家政权建设过程中，以往的农地私有格局被朴素的平均主义观念打破，这种土地观念是以人为基础的着眼于分配公平的观念。《土地承包法》颁布以前持续的土地调整实践使得这种土地观念在鲁西北L镇的部分村庄有着异常顽强的生命力，2003年《土地承包法》颁布后，它同村庄内生权力关系秩序的日渐式微一道成为土地调整的内外障碍，村庄人地失衡的现象日益突出，许多村庄都仍然存在比较强烈的土地调整需求。于是部分农民援引“生存、吃饭”等话语向基层政府“找地” ，给基层政府施加压力，虽然政策规定的十分明确，可是为避免矛盾、推脱责任，基层政府并不能直接以政策回复“找地”农民，反而以“请相关村干部予以解决”进行拖延。
基层政府对待农村土地调整的态度是“不支持、不反对”：“不支持”源于国家政策和《土地承包法》明确规定一般情况下不允许调整土地，98年的土地承包关系30年不变，基层政府不会大胆违法，所以他们不会主动支持土地调整；但是“不支持”并不意味着反对，只要村庄能自主进行土地调整，且不引起矛盾，不给基层政府施加压力，基层政府也“不反对”土地调整，且能够理顺村庄人地关系进行土地调整的村干部往往具有较突出的村庄工作能力，做到“小事不出村”，减轻基层政府的工作压力，只要“不出事”，基层政府也没有必要反对。
实现人地均衡是衡量村干部治村能力的关键，更是村干部推动各项工作的基础，所以，村庄的土地调整实践在2003年以后，突出体现为一种“村民自治”实践，它需要依赖村干部的治村能力和村社内部的治理性资源，主要包括信息资源、权威资源和规范资源。但是，多数村庄的村民自治实践尤其是在土地调整上的实践并不顺利，以至于村民关于土地调整的诉求长期得不到回应。
可是在L镇基层政府推动农村社区建设的压力下，XL村的人地失衡对社区建设形成阻碍，乡镇政府竟通过给XL村撤换班子成员努力维护其实现村内人地关系均衡，保障了社区建设的顺利进行，同时村民关于土地调整的需求也得到了有效回应，且这种回应是通过基层政府的行政助力实现的。
二、行政驱动自治：政策执行压力下的农民反制
（一）行政与自治的关系
在分田到户以来“乡政村治”的格局下，基层行政与村庄治理之间的衔接问题成为一个重要的学术命题，只是后来的村庄治理在国家与社会的框架下被村民自治的话语所部分的替代了。周飞舟[1]从国家与农民关系的视角出发，将税费时期国家向农民汲取资源与后税费时期国家向农民输入资源中基层政权的实践形态概括为“从汲取型政权到‘悬浮’型政权”。在周的研究视域下，基层行政与自治的关系以税费改革为界限呈现为一个从嵌入到分离的动态过程。赵晓峰[2]进一步将这种嵌入与分离刻画出来，即将税费时代基层政府行政权力相对与村民自治在农业税费提取中的强大，将当时的乡村利益联盟概括为“行政消解自治”，并指出这种“消解”对后税费时代村民自治难以发展，从而乡村治理性危机并没有通过税费取消而缓解。贺雪峰、刘岳[3]则更进一步刻画了后税费时代的乡村治理中行政与自治关系中的分离现象：“基层政府将工作的重心放在向上争取资源而不是与农民的生产生活紧密相关的公共事务中”，政权“悬浮”状态中基层政府在乡村治理中呈现出“不出事、不做事”的行为逻辑。但是这种分离状态只是后税费时代行政与自治关系的大背景，随着国家资源的输入，李祖佩[4]认为国家在输入资源的项目制运作机制中并没有给村民自治留下参与空间，反而呈现出“乡政”对“村治”的过度干预，李将其概括为“资源消解自治”；印子[5]则以国家资源输入为背景，重点通过分析低保的运作中的政策执行偏差，如“人情保”、“关系保”等现象的产生，指出分离阶段的行政与自治具有“治理消解行政”的特征。
（二）行政驱动自治：政策执行压力下的农民反制
虽然以上关于行政与自治关系的研究多数将村民自治默认为一个功能实体，但也并没有否认在行政与自治分离的状态下，村庄失序更容易产生，原因在于村民自治秩序的实现不只是制度上的安排就足够，村干部个人因素、村集体经济的因素、村庄政治成熟度的因素等等，这些都是难以通过制度设计实现的，比如村干部个人因素不仅难以通过村民选举制度进行控制，反而容易为“贿选”、“营利型经纪”等留下制度空间[6]；比如“富人治村”不仅在农村产生了政治排斥，还扼杀了村庄政治的生成等[7]。村庄治理失序主要体现在村庄公共品供给困难、集体行动能力衰退、村民对集体事务的冷漠等方面，而这种失序的产生几乎是与行政与自治的分离，即与取消农业税费是同步的[8]。
税费时代，基层政府以收取农业税费为中心的工作与农民的生产生活密切相关[9]，所以基层政府必须对农民在生产生活中的诉求予以积极的回应。农业税费取消以来，基层政权“悬浮”化，基层政府以“不出事的逻辑”为行为特征，但是并不能就此完全将基层行政与村民自治分离开来，但是国家资源下乡只能部分的回避村民自治，也即基层政权仍然需要直接与农村互动，这种互动在新时期的涉农公共政策执行中体现的更为突出，比如浙江省2014年以来全面推进的“三改一拆”工作，山东省推动的“城乡环卫一体化”与“农村两区重建”政策等。这些涉农公共政策在行政上往往具有极大的重要性，它们是后税费时期从地方到基层政府的新中心工作，围绕这些中心工作进行的排名、考察、目标考核等方式使其成为“地方官员晋升锦标赛”[10]的一个参照系，它们对基层政府施加了极大的政策执行压力。
