论党内规范性文件向国家法律的转化

摘 要：党内规范性文件是党内法规制度体系的重要组成部分，与党内法规共同成为党内治理的重要依据。与党内法规不同的是，党内规范性文件的“溢出”效应显著，在规制事项上已超越党内事务，与国家法律调整范围发生了交叉重叠，此为转化提供了前提和可能。二者不同的功能定位决定了党内规范性文件与国家法律必将和而不同地统一于中国特色社会主义法治体系建设之中，共同致力于党内治理、国家治理、社会治理的一体化实现。“精化”党内法规制度体系建设、完善国家法律体系构建、优化中国特色社会主义法治体系的结构三重转化的价值说明，党内规范性文件向国家法律转化既必要也必须。在转化的过程中，有限转化原则、合目的转化原则和临界转化原则是转化需遵循的三项基本原则，此外需对党内规范性文件转化为国家法律的种类进行适当划分，对转化程序做出专门的规定。

关键词：党内规范性文件;国家法律;转化;价值;原则;程序

中图分类号：D26  文献标志码：A  文章编号：1002-7408（2019）010-0052-06

《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（下称《备案规定》）第14条规定：“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。”该条从备案审查的角度规定要建立党规①与国法②之间的衔接机制，而建立衔接机制的目的是要在两大体系之间实现无缝对接，形成党规体系与国法体系之间互联互通，共同推动中国特色社会主义法治体系的伟大建设。显然，党内法规制度体系与国家法律体系之间衔接的途径远不止备案审查这一种，其中，党内规范性文件向国家法律③的转化就是党规体系与国法体系之间衔接的一种重要方式，而且应是两大体系实现衔接的终极形式。

     一、党内规范性文件向国家法律转化的机理

党内规范性文件是管党治党的重要依据，是建设法治政党、实现党内治理的重要遵循。按照“治党务必从严，从严必有法度”的治理逻辑，党内规范性文件与党内法规共同构成了治党的“法度”，成为约束党组织和党员的“紧箍咒”，同时也是二者统一于“党内”的逻辑基础。但是，党内规范性文件与党内法规统一于“党内”并不代表二者之间完全相同、毫无差别，正是基于二者间存在的差异，才为党内法规制度体系的内在统一提供了基础和前提，为党内规范性文件转化为国家法律提供了现实可行性和可能的空间。《备案规定》第2条④规定了党内规范性文件的概念，透过概念表明，在制定主体上党内规范性文件与党内法规具有较高程度的重合，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委是党内规范性文件与党内法规共同的制定主体。虽然二者制定主体高度重合，但党内规范性文件的“调整”范围却已超越纯粹的党内事务，将范围延伸至了党外，达至了规制效果的“外溢”。例如，党内规范性文件的内容包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展和关乎人民群众切身利益的事项，以上内容均不同程度的涉及到党外。又由于国家法律调整范围的广泛和复杂，以及党内规范性文件中规定的党外事务的笼统和概括，加上受制于立规技术的有限、审查备案制度的不健全等因素，造成国法的“调整范围”与党内规范性文件规制“党外事务”间的界限变得模糊甚至重合，此为党内规范性文件与国家法律共同的“调整”提供了可能。

党内规范性文件的“外溢”仅为其向国家法律提供了转化可能，而党内规范性文件自身的特点、国家机构改革的时代要求、转化的实例以及转化后便于监督共同证明了这种“转化”既必要也可行。

首先，在党内法规制度体系内，党内规范性文件的效力低于党章，稳定性较之党内法规相对较弱，但其灵活性较强、制定相对便宜。从规制事项上看，党内规范性文件的调整范围几乎涵蓋了党领导的一切，如此广泛的调整领域不可能要求制定出的每一部规范性文件都能够达到精细和周全，否则党内规范性文件的灵活与便宜的价值将大打折扣。甚至在某些情况下，制定出台的党内规范性文件可能要突破现有国家法律的规定，在改革的特定领域发挥“先行先试”的作用。因此，正如学者所言，需要“解决短期、局部、具体的问题，总结尚需继续探索、不断积累的经验，拟采取动态调整的灵活政策措施等，更适合制定规范性文件”⑤。阶段性、临时性特点决定了党内规范性文件在未来的发展趋势：一种是通过规范性文件使短期、局部的问题得到了根本解决，以后继续存续已无价值，此时党内规范性文件的效力即可终止。另一种是通过规范性文件对问题的解决探索新的办法，如果办法被证明有效可行，则对规范性文件进行“升级”处理，使其变得更加稳定和更可期。后一种情形为党内规范性文件的转化指明了方向，转化为国家法律成为不二的选择。

其次，党政合署合并成为本轮党和国家机构改革的重要方向，改革后随着党政机构从“物理反应”到“化学反应”的融合发展，党政联合发文必将增多并成为未来党政机关工作的常态。其实在改革之前，党政联合发文就已大量存在，既包括党内法规也包括党内规范性文件⑥。因此，本轮机构改革后，党政联合制发党内规范性文件的工作传统依然会延续甚至在某些情况下还会加强。事实证明党政联合发文确实有助于整合党政资源，形成党政合力，共推党政事务的贯彻落实。党政联合发文优势明显但缺陷也不容忽视，存在的不足或隐忧具体表现为：法律的认同度被降低，法律的适用被规避。随着党政联合发文的扩张，法律的权威和适用必然受到影响，虽然联合发文也具有规范性，但目前仍缺乏权威和统一的界定，面临的合法性质疑必定是党政联合发文绕不开的难题，而改革和实践的需要却为党政机关联合发文提供了“合法性”背书，导致并没有因为合法性问题阻却对它的广泛适用，由此造成的广大群众信“文”不信法的现象需特别严加警惕和防范。另外，政府作为理性经济人天生的“趋利避害”特性，决定了为避免由政府单独发文带来的政府责任成本的提高，逃避由此可能遭受司法审查出现的追责风险，政府往往会选择一种“风险”最低的做法，党政机关联合发文为政府“规避”风险提供了“避风港”。而适时将党政联合制发的党内规范性文件转化为国法，便可启动司法机关、立法机关及其他组织和公民个人对法律的监督，通过监督降低可能造成的对相关利益人权利的侵害。因此，从方便监督和保护相关利益人的视角考虑，转化具有较大的价值。

最后，实践证明，在工作中党内规范性文件转化为国法的情形不在少数，例如在中办国办联合发布《关于深化公安执法规范化建设的意见》后，公安部就印发了《公安机关执法细则》部门规章，国办发布了《关于规范公安机关警务辅助工作人员管理工作的意见》和《关于规范公安机关警务辅助工作人员管理工作的意见》两部行政规范性文件。《关于深化公安执法规范化建设的意见》规定了“坚持全面客观及时收集证据，进一步明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准;健全公安机关保障律师执业权利的制度措施，落实告知辩护律师案件情况、听取辩护意见、接受律师申诉控告法律要求等”，《公安机关执法细则》通过条款的形式对以上规定进行了逐一细化，用于指导具体的执法工作，以此保证在党的领导下，公安机关执法工作方向正确、执法依据明确、执法程序和执法措施可操作。

这里也许会牵涉一个问题，何谓“转化”？或转化的具体情形包括哪些？也就是说党内规范性文件在向国家法律转化的过程中，是将规范性文件规定的所有内容照抄照搬平移至国家法律，还是将规范性文件部分内容或精神、原则等具体化为国家法律？显然，前一种属于形式意义上的转化，后一种属于实质意义上的转化，形式意义上的转化基本不会存在，最简单的解释就是党内规范性文件与国家法律拥有不同的逻辑架构和话语体系。党内规范性文件多采用政治色彩较为浓厚的语言，国家法律则侧重于法言法语的规范性表达，为此，形式意义上的转化不具有讨论的价值。实质意义上的转化可以看成是国家法律对党内规范性文件内容的借鉴和具体化，不局限于规范性文件的相关内容转化为国家法律的数量，重点关注规范性文件中的精神、原则是否被立法援用或通过立法得到了体现。因此，实质意义上的转化更具合理性和必要性。

     二、党内规范性文件转化为国家法律的价值

不是所有的党内规范性文件都适合转化为国家法律，党内规范性文件的转化具有一定的选择性，实践证明，党内规范性文件转化为国家法律首先应符合党内规范性文件自身的发展规律，其次应有助于国家法律体系的健全和完善，二者统一于党内规范性文件自身价值的实现。

“精化”党内法规制度体系建设。在“1+4”整体框架下，党内法规制度体系的四梁八柱已经搭建，集规划、制定、备案、清理于一体的党内法规制度建设链条已形成，各位阶、各领域、各层面、各环节的党内法规制度建设有序展开，形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。党内法规制度体系产生于管党治党工作的推进，服务于建成法治政党的目标实现，与国法体系共同构成推动法治中国建设实践的双轨。随着从严治党工作的纵深和党内治理实践的深入，要求通过党内法规制度体系的自我完善来适应和满足党的建设实践。党内规范性文件作为党内法规制度体系的重要组成部分，理应对现实做出积极回应，及时对党内规范性文件进行“瘦身”，限缩党内规范性文件的覆盖范围，对超出党内的规制事项进行筛选，让党内规范性文件有序退出与国法交叉调整的领域，使党内规范性文件与国法二者各司其职的同时，保证党内规范性文件回归“党内”的属性、聚焦党内的事务。通过对党内规范性文件做“减法”，换取党内规范性文件质量的“加法”，等于实现党内法规制度体系完善的“乘法”。“精化”党内法规制度体系就是要做好党内法规与党内规范性文件的“加减乘除”，提升各自制定质量形成制度合力，从而释放党内法规制度体系的最大“红利”。

完善国家法律体系构建。国家法律体系是一个静态概念，相当于一国的法律制度体系，中国特色的法律体系已经形成，并随着法治实践的推动逐步走向完善。在中国法治实践的历史发展长河中，中国共产党领导下的党内法治实践不容忽视，而指导党内法治实践的党内法规制度在实践的检验中既要实现“优胜劣汰”，也要确保制度体系的内在统一，还要做好与国家法律体系之间的衔接，保证需要转化的党内规范性文件能够顺利“出”党规“入”国法。国家法律体系对此也应做出回应，积极接纳和促成这种转化，将此类转化作为国家法律的一种重要产生途径。国家法律的产生途径包括制定和认可，而从某种意义上说，制定和认可本身也是完善国家法律的两种途径，二者的区别是：制定是从无到有，认可是从国法外到国法内，前提是规范已存在。党内规范性文件转化为国家法律，就是对党内规范性文件中的相关规定进行法律上的认可，将国法外的规定纳入到国法体系内，增补现有的法律规定，完善国家法律体系构建。

优化中国特色社会主义法治体系的结构。中国特色社会主义法治体系是在中国共产党领导下形成的国家法律体系与党内法规制度体系的有机统一体，坚持党的领导是社会主义法治体系建设的根本保证。国家法律体系与党内法规制度体系泾渭分明，在中国特色社会主义法治体系中各司其职，有区别地统一于中国特色社会主义法治体系的伟大建设之中。党内规范性文件转化为国家法律是党规、国法各就各位、分工明确的重要表现。党内规范性文件在转化之前，在国法调整领域发挥了国法的某些作用，这既是历史和时代的选择，也是被实践证明的正确的选择。随着制定国家法律条件的成熟，将这部分党内规范性文件上升为国家法律，不但实现了党规体系与国法体系之间的衔接，也优化了党内法规制度体系与国法体系的内部结构，使优化后的两大结构体系共同推动中国特色社会主义法治体系建设更加科学和优良。

     三、党内规范性文件转化为国家法律遵循的原则

党内规范性文件转化为国家法律，既要保证原规范性文件规制内容得到更好的落实和执行，又要保证国家法律体系的内在统一。也就是说，转化后的法律规定与现有法律相关规定既不能存在重复也不能出现冲突。为了保证转化的顺利和有效，有必要确立转化的原则，具体包括：

有限转化原则。该原則强调不是所有的党内规范性文件均需要并适合转化为国家法律，只有少数党内规范性文件适合转化，否则党内规范性文件自身的特殊价值会被忽视，其在法治政党、法治国家、法治社会建设中的作用将被消解。坚持有限转化的原则，明确需要并适合转化为国家法律的党内规范性文件的类型：首先，涉及人民群众切身利益的党内规范性文件并不直接规定人民群众的具体权义，不会造成群众权利的减损和义务的增加，这一点完全不同于党内法规对党员权利义务的规定，也完全不同于国家法律对公民权义的规定。另外，即便规范性文件规定的较为笼统和抽象，只要不违背现有的法律精神和原则，且规定有助于法律的实施，就应给予此类规范性文件更多发挥作用的空间，而不应将它们全部转化为国家法律。其次，党内规范性文件的适时性和灵活性是一般法规范所不可比拟的，一味地强调转化所产生的后果将会抹杀规范性文件的特性，造成党内规范性文件与国家法律之间界限模糊不清。贯彻执行中央决策部署和指导推动经济社会发展的这两类规范性文件，其阶段性时效性较强、稳定性较弱，受政策调整、经济社会改革影响较大，用较为稳定的法律形式进行固化反而会使其灵活性与适时性优势受限，因此不主张将它们全部直接转化成国家法律。如确需转化，应考虑将贯彻执行中央决策部署类的党内规范性文件适时转化为行政法规或行政规范性文件，理由是这两类党内规范性文件的目的重在执行，转化后的国家法律形式也应该便于执行。最后，加强和改进党的建设方面的党内规范性文件的最佳转化方向应是党内法规，如确有必要可再将党内法规上升为国家法律。通过以上分析可以看出，需要并适合转化成国家法律的党内规范性文件只有贯彻执行中央决策部署这一类，其他三类规范性文件在转化的问题上坚持“党内保留”。

临界转化原则。临界转化原则要求当转化条件成熟时，必须对党内规范性文件进行转化，否则会造成规范性文件原有作用的持续将大打折扣，而法律作用难以承接的尴尬。党内规范性文件向国家法律转化的条件包括：一是规范性文件的规制对象涉及到党组织、党员以外的其他社会主体，如政府、社会组织、企业、公民个人等，以上主体间的关系基于党内法规制度体系与国家法律体系之间的分工原本应由国家法律进行调整，但在一定时期内，个别领域受制于制定法律的条件等因素之影响，同时迫于问题的重大以及情势所需，只能先暂行制定为党内规范性文件作为过渡。虽然党内规范性文件具备“外溢”的效力，但归根结底党内规范性文件的规制对象应被严格限制在党内，制定党内规范性文件的主要目的也是为了管党治党，而且通常情况下，党内规范性文件贯彻执行的主体主要是各级党组织和党员，其他主体虽然也有所涉及，但却不属于规范性文件的主要规制对象。因此，制定为党内规范性文件只是暂时的，制定为国家法律才具有长远意义。二是国家法律存在规定上的空白或不完善。如果法律就党内规范性文件中规定的事项早已存在专门规定，或虽无专门规定但相关规定已散见于法律条文之中，此时再将党内规范性文件重复转化为国家法律的意义明显不大。如果就相同事项，法律虽已有规定，但在内容上存在明显的滞后或不合理，此时将党内规范性文件中相关内容进行转化来完善已有法律的规定确实必要。三是转化时机已成熟，党内规范性文件的规制已运行了一段时间并积累了丰富的经验，立法机关通过专家充分论证后，认为党内规范性文件所规制内容仍具有上升为国家法律的可行性和必要性，且通过法律调整更能保障相关群体的权益，更能保证原有规范性文件中相关规定的落实与执行，则制定为国家法律成为首选。

合目的转化原则。制定党内规范性文件的目的可以概括表达为：通过对执政党公权力的约束实现政党法治，建立法治型政党;制定国家法律的目的是通过对国家权力的约束实现国家法治，建立法治型国家。党内规范性文件转化为国家法律的目的就是把党的意志上升为国家意志，通过党内约束转化为国家约束，二者共同规范公权力的行使，统一于中国特色社会主义法治体系，致力于国家治理体系和治理能力水平的提高，服务于社会主义新时期主要矛盾的解决。因此，转化后的国家法律是对原党内规范性文件精神与原则的继承，是党的意志在国家层面的具体反映，不论是党的意志还是国家意志均共同体现了人民的意志。贯彻和执行中央决策部署类的党内规范性文件在转化后，应更加有利于党的意志的贯彻和执行，在由国家法律强制力保障实施的同时，通过正当程序对转化后的行政法规或规范性文件进行监督，确保转化后的法律能够约束权力、保障权利。

     四、党内规范性文件转化为国家法律遵循的程序

党内规范性文件转化为國家法律的程序目前在党内法规、国家法律中都没有统一规定，导致工作中存在不同程度的盲目转化、滞后转化等情形。为了提高转化的质量，提升转化的效率，降低转化的成本和风险，保证转化后的法律更具生命力和更可持续，应设计一套专门的转化程序，让转化的过程内嵌于法治的轨道。成熟的转化程序应包括：转化前评估，转化中的申请、审查及审查结果的处理，转化后定期评价。

转化前评估程序是转化的启动程序，无论评估的结果是肯定转化还是否定转化，评估是转化程序的起点。在转化评估过程中，评估主体应对“待转化”的规范性文件做出一个初步判断，具体的判断内容包括：（1）分析文件是否仍适应并满足最初的制定目的;（2）继续存在能否依旧保证规范性文件原有功能的发挥;（3）制定国家法律的条件是否已成熟;（4）与制定党内规范性文件相比，制定为国家法律是否更有助于问题的解决。通过对以上四个条件的综合评估，由评估主体做出是否同意转化的最终决定。在评估过程中，评估主体由中央办公厅法规工作机构和国务院法制办共同担任较为适宜，因为：中办法规局是党内法规和规范性文件的起草、备案审查机关，具有较高的政治地位和较强的专业性;国务院法制办是主管法制建设的专门机关，宏观上对行政法规和规范性文件进行统筹规划，微观上负责部分行政法规、规范性文件的起草、审查、决定等具体工作。立足于工作的专业化和经验化考量，由中办法规局和国务院法制办联合作为党内规范性文件转化的评估主体，既可保证评估的权威性也可保证评估的专业性，从而使评估的结果更科学和更可接受。

在转化过程中涉及到申请转化的主体、审查主体以及审查结果的处理三个问题。提出申请转化的主体由党内规范性文件的制定主体担任较为合适，原因是制定主体对其制定的规范性文件较为熟悉，对日后规范性文件的实施情况也较为了解，在规范性文件整体信息占有量上具备较大的优势。因此，由党内规范性文件的制定主体作为提请转化的主体更符合党内规范性文件自身的发展规律，有利于转化程序的正常运行，也有利于党规体系与国法体系的衔接。这里需要强调的是，党内规范性文件向国家法律的转化是一种主动的转化，提请转化的主体应是党内机构，不涉及政府机构或立法机构这些党外机构。这样安排的逻辑前提是，党领导一切的政治定位和党的先进性、前瞻性决定了党内规范性文件的制定机关更具政治上的优势，能够审时度势把握时局，保证提起转化的申请恰当且及时。提出转化申请后，应由审查主体对规范性文件进行转化审查，这里需要讨论两个问题，一是审查主体的确定，二是审查标准的判定。审查主体应由中办法规局与国务院法制办共同担任，中办法规局与国务院法制办共同作为规范性文件的评估主体和审查主体并不冲突，这是因为评估是审查的前置性程序，由同一主体对规范性文件进行评估和审查既可充分保障工作的专业性，也可以提高工作效率、节约工作成本。无论是评估还是审查，都具有较高的专业性和技术性要求，需要相关主体具备丰富且深厚的专业知识和成熟的实践经验。专门的规范性文件制定机关仅擅长文件的制定，是制定方面的“专家”，而评估与审查工作的综合性强、复杂性突出、要求也相对高，需要由具备较高战略定位和较强实践工作经验的综合性部门或部门联合担任较为适合。因此，中办法规局与国务院法制办成为不二之选。在审查标准的确定上，应将适时性与合宪合法性分别作为规范性文件的审查标准，这里存在审查标准适用上的先后，通常情况下，应先进行适时性审查，待该项审查通过以后，再继续合宪合法性的审查。适时性审查主要是为了保证转化后的内容仍具备时代性和前瞻性，避免立法后产生严重的法律滞后和不适应，影响法律的稳定性和可预期。合宪合法性主要审查转化后的内容是否与国家法律法规的精神、原则相一致，是否与现有法律规定相重复。对违背宪法法律精神和原则的内容应建议废除，不予转化;针对符合宪法法律精神和原则的规定应作为待转化的内容予以保留。审查后的结果是决定转化与否的直接依据，因此特别要求审查的结果必须在党内进行公开，并设置一定的公开期限，期限结束后按照规定程序移送立法机关启动立法程序。

党内规范性文件确定转化后，应按照转化的程序进行转化，转化后既要处理好原党内规范性文件与国家法律之间的关系，也要对转化后的国家法律实施情况进行定期评价，以此来监督转化的效果。党内规范性文件转化为国家法律主要包括全部转化和部分转化两种情形，全部转化即党内规范性文件的全部内容平移至国家法律，产生规范性文件效力终止的结果;部分转化即党内规范性文件的部分规定转化为国家法律，剩余部分仍留作规范性文件，在后一种情况下特别要处理好转化后国家法律与原党内规范性文件的关系，对原规范性文件做出适当修改应是处理二者之间关系的最佳选择。对于转化后的国家法律进行评价是转化程序的必要延续，既是监督国家法律实施的应然要求，也是检验转化效果的实然选择。定期制作转化后法律实施评价报告，分别向中央办公厅法规工作机构和国务院法制办提交，由他们负责对评价报告进行审查并存档。

     结语

党内规范性文件向国家法律的转化一定是单向的，不存在二者互相转化的问题。除了文中提到的根据党内规范性文件的内容来确定转化的情形外，还可根据党内规范性文件的不同分类确定适合转化的文件类型。例如，按照党内规范性文件制定主体的不同，分为党政联合制发的党内规范性文件、派出机关制定的党内规范性文件、中央议事协调机构及常设办事机构制定的党内规范性文件和一定级别的党委制定的规范性文件，其中党政联合发文涉及政务的问题，应在适当条件下对其转化，而一定级别的党委制定的规范性文件中涉及到社会事务、国家事务的内容也存在较大的转化可能，也应适时进行转化。当然党内规范性文件依据不同的分类标准，还可进行其他分类，如效力等级等，在此分类基础上仍具有转化类型的可讨论的空间。归结而言，根据党内规范性文件的不同分类标准确定文件转化的类型只是探讨规范性文件转化的一个维度，还有众多的其他维度，而党内规范性文件向國家法律的所有转化需要党内规范性文件理论自身的完善为其提供坚实的支撑。

注释：

① 党规是党内法规和党内规范性文件的统称。

② 国法包括国家法律、法规、规章和规范性文件。

③ 本文所指的国家法律应从广义的角度进行理解，其范围与国法相同。

④ 本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

⑤ 宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015：58-60.

⑥ 前者如中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，后者如中办国办印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的通知。

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【责任编辑：张亚茹】