地方性法规的司法适用问题
时间：2021-03-25 09:16:13 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要： 地方性法规是解决不同地方因为区域发展不平衡而产生的不同立法需求的最有力手段。然而《立法法》修改以来，一些地方性法规却在司法适用中遇到法律冲突、审查机制不完善、适用模糊等问题。本文基于对设区的市地方性法规立法进行分析和讨论，分析地方立法存在的必要性和可行性并提出推动适用的一些可行手段。
关键词： 地方性法规 立法法 司法适用 法律冲突规范
地方性法规是由地方人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的实际情况和本行政区域的具体需求，在不与现行的法律法规等上位法相抵触的前提下制定的规范性文件。改革开放以来中国经济发展迅速，各个地方都面临着繁重而复杂的组织、处理、管理经济文化和其他事项的职责。不同的地方因为历史文化和实际发展程度的不同面临的问题迥异，这些具有地方特色的问题，只能通过地方立法的方式予以解决。
一、地方性法规在《立法法》修改后的扩容
（一）地方性法规扩容的原因及内容
国家立法往往只能对一些事项做出原则性的规定，但我国是一个因国土广阔而地域条件、文化习惯差异较大的国家，光依靠中央立法是远远不够的，只有由地方结合人文历史背景再针对实际情况做出规定才能真正落到实处。地方性的经济和社会事业发展的需要是不可能只靠普遍性立法满足的，在《立法法》修改以前，地方政府对于没有法律可依但是又急需解决发展问题时都是依靠“红头文件”这一临时性的文件来作为想要实行的政策的依据。虽然这种方式解了燃眉之急，但“红头文件”实则于法无据。同时一些“红头文件”在使用时存在主观性强、稳定性弱等问题。同时，地方立法的供给不足，将使一些地方的改革创新举措面临无法律依据的困境，这将导致地方经济的社会改革和发展进程受到影响。
2015年，为了解决这些现实需求，《立法法》针对地方性法规做出了重大修改。此次修改将之前拥有地方立法权的只能是49个（不含直辖市）明确规定的城市变为全面赋予设区的市地方立法权。同时为了防止地方滥用立法权，《立法法》还明确规定设区的市的立法权能制定的范围只能局限于该市的城市与乡村建设、地方的环境保护、历史文化遗产传承保护等方面，并由上一级人大常委会根据该设区的市的发展规模、立法素质和实际立法需求等因素综合考虑后再进一步确定这些新拥有立法权的设区的市可以拥有的立法范围。
（二）地方性法规的效力范围
地方立法的一个重要特征是区域性，其效力仅在该地区有效，而不是全国性的。其效力范围取决于管辖权的大小，超出管轄权的部分其所制定的地方性法规就不再具有约束力。地方性法规对人的效力基本也是属地原则，但随着人员流动性的增强，地方法律关系越来越多样性，这一原则并非绝对的，司法中常常采取用属人原则作为补充用对针对特定主体的复杂情况做出解决。并且由于现实各种法律关系的复杂性就形成了属地与属人相结合的折中主义原则。
二、地方性法规在司法适用中的地位
（一）地方性法规在司法审判法律适用中的地位
就行政审判而言，行政审判中地方性法规的依据地位并不稳固。虽然《行政诉讼法》第52条规定了地方性法规是地方各级人民法院审理行政案件的依据。但最高人民法院在2003年4月29日颁布的一个司法解释中又表示人民法院在审理行政案件时，认为地方性法规与行政法规产生法律冲突时，应当根据《立法法》第64条、第79条的规定选择适用行政法规。因此《立法法》中事实上已经赋予了法院在地方性法规与法律、行政法规发生冲突时选择适用上位法的权力①。虽然《行政诉讼法》第52条规定地方性法规是“依据”地位，包括部门规章在内的规章则是“参照”地位，由此我们本可以推断得出部门规章的法律效力应低于地方性法规的结论。但是《立法法》第86条规定地方性法规与部门规章之间如果发生了法律适用冲突，就应该由国务院裁决，而不是直接由法院认定地方性法规的法律效力高于部门规章，这表明在司法实践中部门规章可能优于地方性法规得到适用。从中可以看出这种法律冲突的适用规则表明其并未承认地方性法规是行政审判的当然依据。可见在与部门规章的冲突中地方性法规是有条件被适用的，这一规定导致地方性法规在行政审判中的“依据”地位进一步受到了冲击②。
（二）权力机关对于地方性法规在司法适用中地位的观点
由于地方性法规是由地方人大制定的，因此他们倾向于让法院将地方性法规直接作为诉讼中的审判依据，并且往往认为地方性法规不存在与上位法相驳的内容；人民法院在审判中却更倾向于适用法律条文而非地方性法规进行裁决。但由于地方人大的行政级别高于地方各级人民法院，这就使得当法官认为地方性法规违反上位法而不愿适用地方性法规时处于非常窘迫的处境。如果跳过地方性法规直接应用上位法，地方人大就很有可能对承办案件的法院和法官施压；如果忽视上位法，直接应用地方性法规，就是在司法审判中对法制的统一性进行了破坏，并且这一裁判一旦被上诉和重审也会被最高院因为适用法律错误而被撤销③。法院和法官可以通过向最高人民法院请示报告，由此减轻自己的责任，但这样做既会影响审判的效率又会动摇宪法规定的法院要独立审判的原则。
三、完善地方性法规适用的可行路径
（一）推动完善地方性法规的立法
进一步完善地方立法技术，力求从根本上避免司法适用冲突的出现。在立法前便明确其立法目的，做到有针对性地立法，推动立法过程更加科学和民主，增加公民对地方性法规的参与度，避免出现地方性法规混乱无序和难以适用的状况。积极完善法律法规修改机制，争取解决法律法规不一致、操作性弱等目前存在的问题。同时针对法官难以决断的问题，应尽快建立人大常委会和法院关于地方性法规司法适用的快速衔接机制。
地方性法规颁布实施后的市政府部门可以参照司法解释的实践做法，由市委、市政府颁发的一些会议纪要，出台具体的实施意见，加强规章制度的落实。同时加强对各级法院的业务培训，强化他们运用法规、规章的能力。
（二）推动地方性法规的司法适用
1.强化适用地方性法规的主动性和自觉性
加强地方性法规的学习和培训工作，提升司法和执法人员对地方性法规重要性的认识，强调地方性法规依法监督行政机关和在一般的民商事交往中起到的重要作用。调动法官自主学习地方性法规的积极性，达到在司法工作中提高审判能力的目的。
2.防止地方自由裁量权滥用
法院应当规范自由裁量权的使用，针对地方性法规做出明确实施细则，只有解决了自由裁量权过大的问题，才能杜绝随意适用地方性法规的发生。这一点单纯依靠靠法官的个人素养是不可能的，应加快建立完备的司法适用衔接机制，才能确保地方性法规的有效实施。
（三）引入合法性审查的适用机制
在司法审判中，法院应确保具体案件的法律适用贯彻和体现国家法制统一原则，这需要对適用的地方性法规进行合法性审查。引入合法性审查机制是目前最有效地保证地方性法规不成为地方保护主义的保护伞的手段，只有这样才能保证司法审判制度的法制性不被破坏。
法院审查待适用的地方性法规原则上应当依据以下几个基本原则：
1.穷尽合法性解释原则
审查地方性法规的整个活动过程依赖于法律解释和推理。我国所处的社会形势正在迅速变化，社会发展转型期面临着新鲜事物和社会矛盾的挑战。要使地方性法规适应社会变化，就需要法院在审查过程中着眼于大局，对地方性法规的有关规定进行全面解释，得出最有助于解决目前存在的问题的结论。法院一旦得出地方法规违法的结论，就应当是在排除所有可能的合法的解释后得出的，否则就是对法律法规稳定性的破坏和对社会司法成本的浪费。因此，只有经过严密的推理后，法院才可以认定其无效④。
2.利于相对人的审查原则
法院对地方性法规的审查实质上是一个思维过程，是依靠法官的判断进行。由于判定地方性法规的合法性是基于分析推理的基础，再公平正义的法官也会在推理中带上自己的价值取向。要解决这种认知不同带来的问题，尤其是在行政诉讼中，必须逆向通过诉讼的根本目的来考虑，即从有利于保护行政相对人的合法权益的角度考度。这是由于行政诉讼的根本目的就在于行政救济，法官从这一点出发即使对法规有着不同的理解但不会加重相对人的负担，更有利于实现对行政机关的监督。
地方性法规是国家治理的重要手段，本文基于对设区的市地方性法规立法进行了分析和讨论，并不是想简单地赞扬或批评地方性法规立法在司法适用中的地位，而是分析地方立法存在的必要性和可行性。地方性立法是大势所趋，也符合中国当代经济发展的需要，与中国的国情贴合。虽然它似乎并没有想象中的完美，但它仍具有促进整个国家的改革的重要意义，只有通过对设区的市地方性法规立法可能存在或已经遇到的问题进行防范、解决，才能真正实现区域经济的蓬勃发展和在切合当地文化传统的前提下提高当地居民生活质量，从而进一步达到构建社会主义法律体系的目的。
注释：
①③崔文俊.人民法院审理案件适用地方性法规问题的探讨[J].天津商学院学报，2007（4）.
②林明民.试论地方性法规在行政审判中的适用[D].上海：华东政法大学，2014：23-25.
④林明民.完善行政审判适用地方性法规刍议——以维护国家法制统一为视角[J].呼伦贝尔学院学报，2014（2）.
