基层治理需要跨越科层制范式的藩篱

内容摘要 基层有四个层次，即国家政权的基层组织、企事业单位、群众自治组织和社会组织。相应地，基层治理就是一个多元的结构性存在。自上而下的科层制治理范式突出了国家政权建设的特征，并没有涵盖基层治理的全部，因而不能以科层制来统领基层社会，而是科层制必须适应基层治理的规律。针对当前我国基层治理中存在的隐性断裂问题，应突破科层制治理的思维框架，从基层的属性中寻找治理答案。

关 键 词 基层治理 科层制范式 基层干部 服务定位

基金项目 上海市哲学社会科学规划课题“党领导社会治理的执政方式研究”（2014BZZ006）、国家留学基金项目（201508310047）

近年来，随着社会治理的深入发展，基层问题再次成为研究的热点。从改革开放的历史纵向看，基层治理走过了三个历史阶段[1]：一是改革开放初的拨乱反正时期，以基层“革委会”的终结为标志。这一历史发展阶段已经有了定论，鲜有争鸣。二是始于20世纪80年代末的基层自治治理体系变革阶段，以《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的颁行为标志，其重大的体制创新成就是建立起以村委会和居委会为主体的治理组织架构。目前，这一阶段的高潮已经过去，但需要继续完善和巩固基层民主。三是中共十八大以来的治理现代化阶段，以社会治理格局和体制的精细化为标志，在农村体现为后税费时代的新农村建设，在城市表现为公共服务均等化建设，目前仍然处于积极探索时期。在这些宏大的历史变革时期，学术界就此开展了多领域的研究，研究问题触及到更深层次的治理层面。《探索与争鸣》2015年第9期发表王龙飞的文章《隐性断裂：当代中国治理中的基层干部》（以下简称“王文”），对当前我国基层治理中的“主体”即干部精英进行了透彻分析。王文发现基层干部的现状不容乐观，有趋势表明连接国家与社会的链条可能发生断裂。王文的忧虑体现了学术界的现实关怀，但提出加强基层政权机构权威之思路则是科层制治理的思维特征，并不能全部涵盖基层治理的属性，在实践上是有局限的。在基层治理的逻辑上，科层制不是核心，因此不能以科层制统领基层社会，而是科层制必须适应基层治理规律。在此，笔者试与王龙飞博士做进一步的探讨。

科层制治理范式的缺陷

“基层”一词的英文是grass-roots unit，有学者亦直译为“草根组织”或“草根单位”。词典解释为：各个组织中最靠下的层级，表示同公众的联系最为密切、最为相关的一层。根据党章来理解，“基层”包括工厂、商店、学校、机关、街道、合作社、农场、乡、镇、村、人民解放军连队和其他单位。我国宪法和地方政府组织法对“基层”并无明文规定，一般认为包括两个层面：在农村系指以乡镇为核心的单元，向上推到县和不设区的市;而城市则是以街道为核心单元，向上推至不设区的市或区，向下延展到社区。二者都是国家社会管理体系中的最低层次，其管理活动具有直接性的特征，是对具体事务的管理。比如《地方政府组织法》第六十一条列举的七项职权中，基层事务管理是最核心的规定。因此，国内学者多从四个方面加以理解：基层国家政权机关、企事业单位、群众自治组织与社会组织。[2]也就是说，基层呈现的是一种散点式样（distributional network）的分布，却能够以不同的机制联系起来，并形成自己的水平化网络结构，同自上而下的科层制结构存在差异。

王文论证基层“断裂”的表现是从“国家政权机关”的角度展开的，其分析的框架是“上下分治”体制和政治信任。王文认为，基层干部的艰难处境已经在事实上肢解了“下治”的治民格局，只剩下国家的“上治”治官格局了。与此同时，在政治信任上，一方面是民众权利的觉醒，再加上“官民对立”的死结没有打开，基层干部无法得到公众的政治信任;另一方面，上级政府的“增压机制”在信访和维稳活动中有所强化，因而导致基层干部的政治忠诚度在下降。基于此，王文得出结论：我国的基层治理体制已然“断裂”，而且体现出一定的隐蔽性，“如不及时采取积极的改革措施将其化解，必将对未来中国政治发展产生重大影响”。

王文的判断是准确的，但开出的处方则侧重于“基层”范畴的国家政权建设层面，有片面之嫌疑。王文中提到加强“治民权”的“权威”，理论上可以归为科层制的治理思路。在方法论上，其治理方式是强调“管理”或“管控”。科层制治理的这种自上而下方式有其天然的不可替代性，如：管理侧重于执行国家法律政策和上级政府决定与命令;而控制则是对治理过程中出现的偏差进行有效矫治，使其不至于偏离政策目标太远。但在理论的“应然”角度，科层制治理方式并不具备完全意义上的“治理”特征。习近平总书记在阐述国家治理现代化概念时指出：治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。[3]从基层的四个领域（基层国家政权机关、企事业单位、群众自治组织和社会组织）的属性分析，王文的针对性是有限的，没有体现出系统治理和综合治理的要求，因而在实践中恐怕仅具有治标意义。

在实践中，科层制治理的基本做法是程式化的“三部曲”：设立（或定位）机构、配备人员、保障经费。王文的思路也有此“偏好”，要克服基层政权断裂的隐患，作者建议：一是完整塑造基层政权的“治民权”，树立基层机构及其干部的权威，使干部面对上访群众时不至于出现失序状态;二是赋予基层政权机构和干部特定的“人事权”，做到职、权、责对应到位，提升对基层干部管控的效率，同时完善激励与监督机制;三是重新评估“乡财县管”的财政上收政策，纠正政府关系上的权、责、利失衡格局。无疑，这些建议都具有针对性，但王文的偏差在于对科层制的迷信，因而无法达到理想的治理效果。具体表现有三：一方面，在基层组织的定位上，“治民”并不是唯一的，还包括对公共事务的管理。公众的不满多是因为自身利益受损或者基于相对剥夺感的抗争，特别是在针对王文中提及的那些“上访油子”的处理上，尽管机构和干部权威能够起到压制上访的作用，但只要利益矛盾和事务争端没有解决，就无法达到“治本”目的。另一方面，当下干部晋升的制度设计不独针对基层机构，各级党政首长均实行“委派”制度，经过各级人大选举程序后正式履职，因而干部晋升的制度化激励机制是普适的，其缺陷的克服需要制度创新，这也说明基层干部因此而遭遇的职业委屈感恰恰是科层制的弊端所在。帕金森定律也是由此形成的。再一方面，王文提出的“权、责、利均衡”实现机制关键不在于财政权的上收，因为公共财政的功能是集中社会资源为市场和公众提供公共物品和公共服务，满足社会公共需要的再分配，在严格的预算约束下，不可能用于基层干部的利益调节。因此，从综合治理和系统治理的角度看，王文提出的科层制治理范式不但具有片面性，而且也无法回避科层制治理的自身不足。这在一定意义上表明，基层治理的现代化需要走出科层制治理的窠臼。

基层干部的治理定位：服务角色

王文试图从治理主体的角度分析“断裂”可能造成的严重后果，其学术倾向回归到价值主体本位，可谓抓住了问题的核心和本质。在治理现代化的背景下考察基层治理问题，主体能动性的发挥需要结合时代背景进行剖析。那么，当代基层干部成长和工作的时代背景对他们提出了怎样的要求？如何定位才能符合“时代”与“基层治理”的双重要求呢？答案是：服务角色的定位。

首先，基层干部的工作性质决定了服务角色的定位。党的十六届四中全会通过的“推进社会管理体制创新”决议早就明确指出：社会管理说到底就是对人的管理和服务。更早时期提出了建设服务型政府，号召包括基层在内的各级政府和干部转变执政理念，“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”[4]。总结起来，基层治理中的服务定位有两个特征：对“上”而言是服务国家，根据《地方政府组织法》的规定，乡镇政府的职能主要是执行国家法律和法令，以及上级政府的决定、命令，“办理上级人民政府交办的其他事项”;对“下”而言则是服务民众，是保障公民合法权益、提供公共服务，如《地方政府组织法》中规定的“本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等”。从行政管理的角度看，基层的这些服务性工作涉及决策的职能并不显著，工作性质以服务为主。

其次，了解、总结、传达基层民众的权益诉求，而不是以公共权力为手段加以堵塞和压制。我国的改革开放虽然经历了30多年，但很多矛盾并未彻底根除，同时改革的负效应也在累积，公众基于利益诉求的不满开始向外释放，在一些外部效应的影响下甚至有所放大。近年来，平均每年都要发生十多万起群体性事件就是一个证明。[5]但是，科层制固有的控制式治理弊端使得官方获得公共诉求的效率极为低下，然而民众期待改革消弊的耐心却是有限的，这导致以“维稳”为特征的科层制治理方式无法从根本上解决矛盾，唯有畅通诉求表达的“管道”才能有效解决问题。基层干部作为直接面对面接触人民群众的管理者，了解公众诉求、反映群众呼声，其有利条件可谓得天独厚。此外，基层干部的上传功能还涉及到企事业单位、群众自治组织和社会组织的诉求，为它们争取理想的运作环境，以满足社会日益增长的公共需求。

再次，“治民权”应体现在服务上，其焦点是解决基层存在的事务难题，而非简单地“管控”基层民众。前文有述，当前基层社会中存在的矛盾大多是利益诉求所致，不具有“权力指向”的特征，即使在一些地方甚至是城市中出现的“涉民族因素”的社会冲突，也基本上可以甄别为民事纠纷和刑事案件，同意识形态和价值观无涉，并不能归为民族问题。[6]因此，“治民权”的落实不当，可能会带来管理方向上的偏差，如果将治理的重心落在“控制民众”而非“服务民众”上，则不是服务型政府的建设方向，不符合基层治理的价值旨归。一旦出现价值偏出轨道的情况，就需要及时调整，重新回归到“人”上来。这是因为：人本的价值观反映了生产关系的属性，体现了基层治理中的人与人（包括官与民）之间的关系，当前并不乐观的官民对立态势恰恰是生产关系扭曲的表现。因此，以基层干部的现状来发现当前基层治理的问题可以说凸显了价值本位，但“以官治民”的思路则忽略了干部人本价值的根本属性——毕竟人民才是基层干部的权力源头。

最后，为基层社区提供服务不能简单适用科层制治理范式。社区是联系国家与社会的细胞，基层政府及其干部在多大程度上服务于社区，这个共同体对国家的认同度就有多高。学术界一度用合法性概念探讨中国的政治发展问题，社区是提升合法性的无可替代空间。[7]换一个角度看，王文提及的“人事权”、“财权”如果用于社区服务，客观上能够为提升政治合法性提供保障。当前，由中共中央组织部倡导的“下村干部”机制，就是从党政部门、企事业单位中抽调干部“下”到农村社区，服务社区。目前，这种模式已经推广到城市。从反馈的情况看，效果超过预期，一定程度上缓解了干部脱离群众的窘状，特别是“大学生村官”们为基层社区带来了新鲜空气，一些偏远农村也用上了互联网进行土特产交易，受到农民的欢迎。总之，尽管服务创新的形式千姿百态，但共同点是打破了科层制与国家政权建设的单向渠道，有助于形成国家与社会的互动，利用基层干部的聪明才智将社区建设成为和谐的共同体。

克服“断裂”的现实路径：基层干部需要转变治理思维和治理方式

王文对当前基层治理可能出现的断裂隐忧是有预判的，这个结论是准确的，基层与国家可能发生的“隐性断裂”值得警惕。但是，王文提出通过重塑基层政权和基层干部权威的路径则是成本巨大之举，尤其是在人口流动加快、人们的知识结构和权利意识更新，以及互联网日益普及的当代社会，基层权威的空间仅限于韦伯所谓的“法理权威”，克里斯玛型权威正在失去在当代中国发展的土壤。王文对此并未着墨。即便是法理权威的塑造，也面临很多现实问题：一是当前的法治文化制约，比如学术界发现公众中存在的依法维权抗争行动多是“规则意识”下的“问题应对”行为，而不是“权利意识”指导下的、自觉的集体行动方式，[8]具有不规律、反复发生等特征，依法治理存在时间成本。二是法理型权威的科层制治理范式具有两重性，尽管存在权力边界清晰、办事程序化、组织结构等级化等优点，但考虑到基层干部主观上的法治能力，以及基层治理的现实环境，科层制的这些优点又同时成为治理的缺点。科层制的“一刀双刃”性会加重基层治理的难度，如果持续演进，则会成为沉淀的成本，极可能会加快“断裂”的进程。比如，基层事务纷繁复杂，科层制效率不高的弊端会使公众积怨，特别是一些历史遗留问题和新出现的事务问题，法律并无规定，一旦久拖不决将酿成大范围的社会冲突或者是群体性事件。因此，综合考虑法治文化和科层制治理叠加的可能性，依法治理应被理解成一个渐进的过程，不可能一蹴而就，现实的选择是从治理策略上有所转变，为终极目标的依法治理赢得时间。

首先，坚持“问题导向”，即解决现实问题，而不是完善基层治理中的科层制体系和科层制权威。王文提及的“断裂”隐患在于基层干部“难作为”、“不愿作为”、“不敢作为”。如果从主观上找答案，还是基层干部的“作为”方式出了问题。在科层制治理范式下，干部首先对上级组织领导负责，在严格的等级制下接受上级领导的监督。而问题的关键是，基层干部的工作对象又不限于科层制事务，还包括向下的村（居）民自治的事务范畴，其人事和集体经济等资源并不受基层干部的控制。事实上，这个问题一直都存在。比如，农村村委会是直选产生，理论上村委会主任对全体村民负责，乡镇政府就通过任命村党支部书记的方式落实政府命令和任务。由于这种“双轨制”的人事存在冲突，村“两委”矛盾一度演变为全国性的普遍现象，引起国家民政部和中组部的高度重视。在本质上，这是科层制与村民自治的冲突。为解决这种冲突，广东等地创造了村支书直选或者村支书与村委会主任“一肩挑”制度，在推广过程中取得了良好的效果。广东等地的经验表明，解决基层治理难题不能单纯依赖科层制，而是根据基层治理的规律开展工作。在此方面，我们的基层干部需要转变观念。

其次，不能“替民做主”。在中国的传统文化中，“爱民如子”的父爱主义情节要求地方官员身体力行、以“仁”行政。《尚书》写道：“天惟时求民主，乃大降显于成汤。”这大概是“替民做主”的最早文字记载。在今天的科层制治理范式下，父爱主义仍然有存在的基础：一方面，上级政府下达了大量惠民政策，由于种种原因落实起来有困难，便以“善意”的方式未经法定程序就加以推行，但结果并不理想，有些地方甚至遭遇到公众的抵制。比如，全国农村普遍推行的专业合作社，基本上是政府推动的结果，但在运转中绝大多数流于形式，并无实际功用;[9]在城市社区，基于政府力推的垃圾分类，尽管街道免费配置大量设施和发放了很多工具，迄今基本没有成效。另一方面，替民做主可能演变为干预基层自治的不当行为。在实践中，基层政府和干部的确存在一种偏见，对基层群众的自主性和自治能力存有疑虑或存在错觉，认为基层自治中存在的问题是缺少政府“指导”造成的。我国的《村组法》和《居组法》的确有关于基层政府要给村（居）民自治“工作给予指导、支持和帮助”的规定，但这种指导是有边界的，如果没有原则地“替民做主”，就可能触犯法律规定的“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，不利于基层自主性的提高和发育。

再次，创新协商治理方式。协商治理作为近年来国家在基层的制度设计，是“政治主体基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制”[10]。这个复杂的制度体系要求：一方面，掌握公共权力的基层政府在推动国家治理的过程中，尊重基层自治，通过协商沟通的方式缔造和谐的政府权力与公民权利的合作关系;另一方面，创新合作治理的实现方式。协商治理不能等同于无原则的退让，尤其是在利益综合的过程中，基层政府和干部要把握不同利益主体的诉求，整合公意，形成公共决策。当前，各地在推行协商治理的实践中探索出了很多具有代表性的协商治理模式，比如安徽和县后税费改革时期为公共产品供给而形成的“一事一议”制度，已经转变为基层治理的制度，并纳入到国家治理体系的范畴，农业部和国务院办公厅拟定了“一事一议”的实施办法（国办发〔2007〕4号）。协商治理的方法不尽相同，但基本原则却是共通的，基层干部在工作实践中应坚持和贯彻：平等原则，各协商主体就公共事务的协商资格是平等的，任何人不享有特权，不能以政府干部的权威姿态介入协商过程;程序原则，协商的功能是议事不是决策，无程序的议事无助于问题的辩解，当前的协商治理程序大同小异，需要实实在在地履行，否则既不合法又难以得到公众认同。比如，协商治理的告知程序，人们往往重视协商开始阶段的“公告”而忽略议事结束后的“告知”，在实践中这种告知是不完整的。

最后，为基层干部的职业生涯的规划与成长营造支撑环境。当前，基层干部的政治忠诚和职业倦怠已经在王文中有所述及，在一些条件艰苦地区，这种情况更加严重。为此，中组部曾经联合人力资源社会保障部和国家公务员局专门下发《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》，在录用门槛、工作经历等方面做出具体规定，以稳定基层公务员队伍。这种制度设计具有补救性的作用，从可持续发展的角度，国家和上级政府应该就公务员的职业生涯规划和发展提供保障，从而塑造基层干部的职业态度、价值观和工作愿望。比如，在职位晋升上，国家规定的“基层工作经历”门槛条件，已经产生了积极的导向作用，对于基层干部的心理、智力、技能开发产生了引领效应。总体看，国家政策在基层干部的职业生涯保障作用尚未实现全覆盖，尤其是职业成就感、工作预期感和工作满意感方面，仍然有极大的改进空间。

总之，在当前的治理语境下，基层治理有两个目标：一是实现国家与社会的互动，二是构建全民共建与共享的治理格局。根据基层治理的特殊属性，其相对自主的治理地位决定了政治权力的作用是有限的，即科层制治理的空间是有边界的。在传统崇尚自上而下的治理范式下，如果不节制科层制治理方式则可能继续控制型的治理思维，[11]基层社会参与“共建”的空间就会受到挤压，因此走出科层制的治理转型本质上是整合国家与社会互动关系的转型。

面对治理转型中的隐性断裂问题，基层干部要主动应对，而不是坐等顶层设计。无疑，基层干部既是治理转型的利益相关者，也是能动性主体。在这场既“破”又“立”的转型面前，基层干部要能动地参与共建、引领方向。克服断裂的可行性选项是主动转变治理思维和治理方式，确立服务本位观，在尊重基层治理规律的基础上开展协商式、合作式治理。

参考文献：

[1] 吴新叶.城市化进程中的农村社会管理研究.上海：上海人民出版社，2014：1-6.

[2] 王乐夫.中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析.中山大学学报（社会科学版），2002（1）.

[3] 转引自本报评论部.以源头治理掌握主动权.人民日报，2013.6.5.

[4] 转引自温红彦等.政府：从“管理型”到“服务型”.人民日报，2005.3.11.

[5] 张明军、陈朋.2012年上半年群体性事件分析报告.中国社会公共安全研究报告，2013（1）.

[6] 吴新叶.涉民族因素社会冲突治理中的问题及对策.政治学研究，2015（4）.

[7] 马纾.建设社会，还是建设政权？——从政权合法性角度看当前的社区建设.学海，2006（3）.

[8] 裴宜理，余锎译.中国人的“权利”概念——从孟子到毛泽东延至现在.国外理论动态，2008（2、3）.

[9] 黄胜忠、林坚、徐旭初.农民专业合作社治理机制及其绩效实证分析.中国农村经济，2008（3）.

[10] 王浦劬.中国协商治理的基本特点.求是，2013（10）.

[11] 郑崇明、徐望来.理解中国治理：一个修正的离散组织结构分析框架.岭南学刊，2015（5）.

编辑 杜运泉