关于修订《村民委员会组织法》若干问题的思考
时间：2020-03-18 07:52:01 来源：达达文档网 本文已影响 人 
党的十七大从推进社会主义政治制度自我完善和发展的高度，强调要坚持和完善基层群众自治制度。作为基层群众自治制度的重要组成部分，村民自治是党领导亿万农民当家做主的伟大创造和历史性选择，是推进中国特色社会主义民主政治建设的广泛实践与基础性工作。为了保障依法实行村民自治，全国人大常委会1987年11月审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，并于1998年11月作了修订。《村民委员会组织法》自修订施行以来，在实践中发挥了重要作用，引起了国内外的广泛关注和极大的研究热情。但是，无论是理论工作者还是实际工作者，大都侧重于对村民自治理论与具体操作问题的研究，而缺乏对《村民委员会组织法》实施中制度缺陷的研究。
随着我国农村经济的发展和社会结构的重大变化，传统的城乡二元结构被逐步打破，特别是户籍制度和农村税费改革的深化，以及农村劳动力大量外出务工的发展趋势，使《村民委员会组织法》在实施中出现了一些新的情况和问题：一是在民主选举方面，“贿选”界定不明确，“贿选”现象有增无减，一些地方甚至从过去的隐蔽形式转向公开化，少数地方还存在宗族、家族、宗教势力干扰选举的现象。辞职、罢免程序难以操作。二是在民主决策方面，有的村党支部包办一切，不注意发挥村委会作用。使村民会议、村民代表会议流于形式；有的村委会干部不接受村党支部领导，不按照民主决策程序办事：还有的乡镇人民政府干预村级民主决策。三是在民主管理、民主监督方面，诸如村民自治章程和村规民约的内容，民主理财制度，村务公开的具体操作方式和程序，村务监督小组的设立和职责，村干部离任审计，民主评议村干部制度等等，均没有在《村民委员会组织法》中得到相应的规范。四是村民自治的法律保障制度不完善，缺乏应有的法律救济途径。因此，有必要尽快修订《村民委员会组织法》。
一、修订《村民委员会组织法》的基本原则
修订《村民委员会组织法》应当主要遵循以下原则：
一是将依法执政、依法行政与依法自治有机结合起来。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。是改善党的领导方式以及提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的核心内容。依法行政是政府工作的基本准则之一，2008年5月12日发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中明确要求：“建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制……扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。”依法自治是村民组织起来，以一个集合体的方式依法进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，即由村民依法自主治理。可见，在农村基层社会，依法执政、依法行政、依法自治这三者虽然定位不同，但是其目的是一致的，都是为了确保村民自治。因此，在修订《村民委员会组织法》中，一定要把这三者有机结合起来。
二是把立足中国社会主义初级阶段基本国情与借鉴国外经验有机结合起来。要立足社会主义初级阶段这个最大的实际，统筹国内国际两个大局，树立世界眼光，加强战略思维。在修订《村民委员会组织法》中，要大胆地吸收借鉴国外有关公民社会的文明成果，但是，决不能脱离中国的实际照抄照搬。而应当将立足中国社会主义初级阶段基本国情与借鉴国外经验有机结合起来。
三是把《村民委员会组织法》修订的继承性与创新性有机结合起来。修订《村民委员会组织法》，一方面，要将现行法律中行之有效的制度保留下来，以体现法律的继承性；另一方面，又要与时俱进，勇于创新，把近些年来被实践证明是正确的好经验、好做法、好政策加以规范，上升为法律规定，使之成为国家意志。同时，修订《村民委员会组织法》除了解决现阶段的突出问题外，还要体现前瞻性，对那些带有发展趋向性的问题，可以在修订法律时做一些导向性的规定，以便修订后的法律能够在一定时期内适应村民自治发展的实际需要。
四是把《村民委员会组织法》修订的实体性内容与程序性规定有机结合起来。从法学理论上讲，法律的实体性内容是基础，法律的程序性规定是保障。从现行《村民委员会组织法》实施中反映出的问题看，既有实体性内容方面的缺陷，也有程序性规定方面的缺陷。因此，修订《村民委员会组织法》，既要注重实体性内容的完善，也要注重程序性规定的完善。要通过修订《村民委员会组织法》，使现行法律制度的实体性内容更加丰富，程序性规定更加完善，更具有可操作性，以进一步促进村民自治的制度化、规范化和程序化。
二、修订《村民委员会组织法》的几点具体建议
(一)完善民主选举制度
一是引入“本届选民”的概念，将“登记选民”改为“选民登记”。对于在选民登记期间离开本村的，由村民选举委员会联系，无法联系或者主动放弃登记的，以及精神病患者不能行使选举权利的，经过村民委员会确认。不列入本届选民名单。这样规定，既可以较好地解决村委会选举“双过半”原则所带来的工作压力，避免选举纠纷，又能适当降低选举成本。
二是建立竞选制度。村民选举委员会应当以适当的方式组织候选人与选民见面，回答选民提出的问题，以增加选举的透明度和公信力，有效避免不正当竞争现象。
三是完善罢免机制。明确村民罢免委员会由村民代表会议或者各村民小组推选产生；表决罢免要求的村民会议由村民罢免委员会主持；罢免要求通过后村民委员会成员的补选由村民罢免委员会主持；罢免要求未通过的，在半年内不得以同一事实和理由再次提出罢免要求。这样规定，有利于解决“难罢免”和“乱罢免”的问题，确保村民委员会的正常工作的运转。
(二)完善民主决策制度
一是完善村民代表会议制度。为了保证村民能够经常行使自己的民主权利，针对基层普遍反映村民会议难以召开的问题，建议明确提出“村民代表会议”的概念，从法律上确立村民代表会议制度，使之成为经常性议事组织，代行村民会议的部分职权；同时对村民代表的产生、职责、任期以及村民代表会议的构成等问题作出规定。
二是明确村民会议和村民代表会议的职权范围。修订《村民委员会组织法》，要对村民会议所讨论决定的事项进行大调整。除规定选举、罢免、制定村民自治章程、村规民约以及讨论决定本村经济建设及有关公共事务、公益事业等重大事项必须由村民会议讨论决定外，应当把中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中明确的、必须由村民民主决策的事项，以及《村民委员会组织法》第十九条的有关内容，纳入村民代表会议的议事范围。同时，赋予村民会议“撤销或者变更村民代表会议或者村民委员会不适当的决定”的权力，以此明确村民会议作为村级最高权力机构的地位。
三是完善和增加关于村民会议和村民代表大会召集方式的规定。为了保证村级重大事务必须实行民主
决策，防止村民自治变成少数村干部自治，建议进一步完善和增加村民会议和村民代表会议召集方式的规定，把现行《村民委员会组织法》规定的“有1／10以上的村民提议，应当召集村民会议”改为“有1／10以上的村民或者1／3以上的村民代表提议，应当召集村民会议”。同时增加规定，村民代表会议除可以由村民委员会召集外，还可以“由村民代表会议推选的召集人召集”。
(三)完善民主管理制度
中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》充分吸收了近些年来各地在村级民主管理中的好经验、好做法，包括村民自治章程和村规民约的制定及其内容，民主理财制度，村务公开的具体形式和操作程序等，建议在修订《村民委员会组织法》时，将这些行之有效的做法在法律中加以制度化、规范化。
(四)完善民主监督制度
现行《村民委员会组织法》关于民主监督的渠道主要是对村委会成员进行直接的批评、建议和全民投票，而村委会成员往往又是民主监督的组织者和领导者。这样的民主监督很容易流于形式。为了解决上述问题，建议在修订《村民委员会组织法》时拓宽民主监督的渠道，明确规定设立村务监督小组并规定其职责，规定村干部的任中和离任审计、民主评议村干部等制度。以确保村级民主监督的实效。
(五)完善权利救济制度
现行《村民委员会组织法》虽然规定了村民的自治权利，但是，对其救济却没有具体规定，以致造成实践中村民自治内部事务投诉无门。为了解决这一问题，建议在修订《村民委员会组织法》时确立以下救济途径：
一是建立村民自治体内部的纠错机制，这是成本最小之策，也是治本之策，涉及村民自治的各种纠纷(如选民资格争议)的解决，在很大程度上都可以依赖这一机制。
二是建立村级重大决策责任追究制度。凡村民会议或者村民代表会议依法形成的决议不得随意改变：未经村民会议或者村民代表会议讨论决定。不得擅自以集体名义借贷，擅自变更与处置村集体土地、企业、设备、设施的，均为无效，村民有权拒绝，造成损失的由责任人承担。
三是建立行政救济制度。作为行政救济的一个主渠道，行政复议具有经济、便民的优势。在修订《村民委员会组织法》时，应当明确，若村民认为行政机关的具体行政行为侵害了其自治权利，可以申请行政复议。
四是建立司法救济制度。村民自治是我国民主政治建设的基础，作为社会正义最后屏障的司法权当然有权介入。当村民与村委会在有关村民自治事务范围内发生纠纷，涉及个别的、具体的权利义务时，可以通过向法院提起民事诉讼解决；当村民和村委会的自治权利受到具体侵害时，可以通过行政诉讼渠道解决。但是，目前《行政诉讼法》还没有将行政机关在村民自治中的违法的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围，也没有建立对村民自治中行政机关违法的具体行政行为的行政赔偿制度，实践中村民要想真正通过这种方式来保护权利，还有赖于法律的进一步完善。
(作者：国务院法制办公室副主任，华中科技大学在读博士生)
(本文责任编辑 李红)
