环境政策一体化原则与我国道路交通安全法的完善

[摘要]环境政策一体化原则要求一国的环境保护目标必须纳入该国其他政策的制定与实施之中，以确保可持续发展目标的实现。以保障交通安全为己任的越南《道路交通法》，通过与机动车尾气污染防治相关的三个条文设计，很好地贯彻和实施了环境政策一体化原则。我国道路交通安全法应借鉴越南的经验，将机动车尾气污染防治纳入道路交通安全法的制度设计之中，以贯彻环境政策一体化原则，确保可持续发展目标在我国的实现。

[关键词]环境政策一体化原则；机动车尾气污染；道路交通法

[作者简介]陈亮，西南政法大学应用法学院讲师，北京师范大学法学院博士后，重庆401120

[中图分类号]DF488 [文献标识码]A [文章编号]1004－4434(2010)03－0163－04

治理机动车尾气污染是许多国家在环境保护过程中遇到的主要难题之一，许多国家都通过专门性或综合性立法的方式来解决这一难题。在众多国家有关治理机动车尾气污染的立法中，我国邻邦越南的《道路交通法》可谓独具特色：本来以维护交通安全为己任的道路交通法，却规定了与机动车尾气污染防治相关的三个条文，似乎与其立法目的不合。事实上，环境执法水平的提升需要一种整体分析的方法，也就是说，所有政策的环境影响必须纳入决策早期阶段的考量之中。这正是欧盟环境政策一体化原则的题中之义，而越南《道路交通法》中关于机动车尾气污染防治的三个条文，恰恰是对环境政策一体化原则的最好表达，是用以解决环保执法不力的有效举措，对我国道路交通安全法的修改与完善具有重要的借鉴意义。本文在探讨环境保护一体化原则内涵的基础上，以越南的《道路交通法》为分析对象，详细考察了越南《道路交通法》在贯彻环境政策一体化原则方面的得与失，并提出了修改和完善我国道路交通安全法意见和建议。

一、环境政策一体化原则的基本内涵

环境政策一体化是一个相对“模糊”的概念，学界对其有着各种各样的解释。不过，从与环境政策一体化原则相关的各种政策文件和学术文献着眼，仍不难归纳出环境政策一体化原则所具有的基本内涵：

(一)从功能追求来看，环境政策一体化原则以实现可持续发展为己任。经济增长与为其提供支持的自然环境之间的互动关系是可持续发展的核心，而环境政策一体化原则正是对可持续发展这一核心的回应。环境政策一体化原则的功能追求恰恰在于可持续发展目标的实现，这在众多与环境政策一体化原则相关的欧洲条约以及其他国际条约中都有明确的表达。

最早提及环境政策一体化原则的欧洲条约是1986年的《单一欧洲法》，1997年《阿姆斯特丹条约》则使环境政策一体化原则从一个环境法原则上升为欧盟法的基本原则。综观各种欧洲条约，大凡涉及环境政策一体化原则时，无不把促进可持续发展的实现作为该原则的功能追求。例如，《欧共体条约》第6条明确规定：“环境保护要求必须纳入第三条提到的欧共体政策和行动的定义和执行之中，以促进可持续发展。”而《欧洲宪法条约》也明确规定：“环境保护要求必须纳入本章提到的政策和行动的定义与实施之中，以促进可持续发展”(CIG 87／1／04：87)。除欧洲条约以外，其他国际性条约也对环境政策一体化原则的功能追求作了类似的强调。比如《里约宣言》第四个原则规定：“为了实现可持续发展，环境保护应成为发展进程不可分割的一部分，而不应孤立于该过程之外。”

由此可见，无论是欧洲条约还是其他国际性条约，均把可持续发展的实现作为环境政策一体化原则的功能定位，环境政策一体化甚至被认为是可持续发展的限定性特征之一。有学者曾撰文指出，“‘可持续发展’的限定性特征之一就是强调把环境目标纳入非环境政策部门的决策之中”，而把环境目标纳入非环境政策部门的决策之中恰恰是环境政策一体化原则的应有之义。可持续发展与环境政策—体化二者之间的这种目的与手段的关系是不言自明的，正因为如此，有学者坦言：“环境政策一体化原则是可持续发展概念的不可或缺的一部分，这是不言自明的。尽管环境政策一体化原则不是可持续发展的全部，但是抛开环境政策一体化原则而奢谈可持续发展，这是不符合语义学要求的。”

(二)从基本内容来看。环境政策一体化体现了经济、社会与环境之间的互动关系。尽管学者往往强调环境政策一体化原则的某个方面，但是这一概念的核心问题是“把环境政策目标融入非环境政策部门的各个决策阶段之中”，“其他政策应当将环境保护作为一个必要的考量因素，从而确保环境政策与其他政策协调一致，确保社会、经济和环境的可持续发展”。这是环境政策一体化原则的基本内容，是对经济、社会与环境之间互动关系的准确把握，是整体主义思考方法在环境保护领域的创造性运用。具体说来，环境政策一体化原则包括一体化的议题、空间和时间等三方面的内容：

1．就议题而言，环境政策一体化广泛涉及经济、社会和环境政策等三个领域。单靠环保部门自身的力量无法确保环境目标的实现，每个部门必须承担更广泛的环境保护职能。这或许是上个世纪八九十年代最为重要的有关环境政策的箴言，也是“可持续发展”这一概念的核心要素。环境政策一体化原则恰恰是对这一箴言的有力践行，与环境政策一体化原则的报告、欧盟条约和国际条约的相关规定就是明证。联合国世界经济与发展委员会于1987年4月发布的《布伦特兰报告》首次提出了环境考量应纳入经济部门的决策之中，虽然仅仅把环境政策一体化原则的内容限制在环境考量与经济增长之间的互动关系之中，却开了环境政策与非环境政策之间的协调的先河；同年7月1日生效的《单一欧洲法》则将相似内容规定在共同体条约130r条第二款之中，进一步强化了环境保护必须纳入共同体其他政策的定义与实施之中；《里约宣言》和《二十一世纪议程》则在更广范的范围内讨论了环境考量一体化问题，强调了经济、社会与环境政策之间的全面协调。由此可见，环境政策一体化原则的议题广泛涉及经济、社会与环境等各个政策领域，是对传统的片面追求经济增长的畸形发展观的全面修正。

2．就空间而言，环境政策一体化全面覆盖地方性、全国性以及全球性三个层次。某些环境问题的解决既超出了政府内部各部门的能力范围，也超出了诸如欧盟这种超国家机构的能力范围。这类环境问题的解决需要地方、国家与超国家组织之间的通力合作，而环境政策一体化原则的空间维度恰恰是对这一问题的回应：它不仅要求各个管辖区域内部之间的政策协调，而且要求各个管辖区域外部之间的政策协调，从而使“受影响的环境的地位位置”与“相关当局的机构所在地”保持一致。

3．就时间而言，环境政策一体化同时兼顾了短期目标和长期目标。环境问题中的代际冲突是环境正义中的重大问题：由于现代人处于现存的历史条件中，总是以一种“本代中心主义”的观念来指导自己的行为，从而忽视了后代人也有不同于现代

人的利益，以至于现代人享受着环境破坏所带来的暂时性好处，而后代人则承受着由此产生的破坏性后果。为了实现环境问题中的代际正义，在环境决策中同时考虑当代人与后代人的利益就显得至关重要。环境政策一体化原则的时间维度，恰恰就在于要求各种决策必须同时考虑短期目标与长远目标，平衡当代人与后代人之间的需要。

至此，环境政策一体化原则的基本内容得以完整地展现出来。也就是说，从内容上看，环境政策一体化原则不仅要求环境保护目标必须反映在包括经济政策领域在内各个政策领域之中，反映在非环境政策部门的各个决策阶段之中，而且要求每一个决策的作出必须同时兼顾当代人与后代人的利益，兼顾决策的短期目标与长期目标。

(三)从程序意义来看，环境政策一体化原则为立法和决策部门创设了程序义务。环境政策一体化原则不仅包含重大的实体内容，而且还具有重要的程序意义。正如Nollkaemper所言：“就程序功能而言，该原则至少要求环境保护利益必须纳入决策程序的考量之中……在这些要求未能得到满足的场合，该原则的程序意义尤为重要。尽管给予这种利益多大程度的保护这一问题一般不属于司法审查的范畴，但是从程序上考虑这种利益仍是法院和其他监督机构应予审查的问题。”也就是说，环境政策一体化原则要求所有政策领域的决策与立法的采纳都必须考虑环境影响，环境政策不得孤立于其他政策而独立存在。这就从程序上为决策部门的决策和立法部门的立法提出了要求，使其在出台相关政策或制定相关立法时考虑到这些政策和立法的环境影响。如果决策部门或立法部门没有在其决策或立法过程中考虑环境保护目标，将会受到法院或其他监督机构的审查。

总之，环境政策一体化原则被视为现代环境政策与法律的基石之一，它要求决策与立法部门在作出决策与进行立法的过程中，全面考虑这些决策与立法的环境影响，确保这些决策或立法不至于引起环境损害，以促进可持续发展目标的实现。

二、越南《道路交通法》对环境政策一体化原则的贯彻

越南的工业化进程不仅促使工业领域发生巨变，而且导致人口急剧增长，其中城市人口增长尤为迅速。据估计，截止2010年，越南人口的40％都将生活在城市之中(Dana O’Rourke，2001)。城市人口的急剧增长必然带来机动车数量的攀升，从而为大气污染埋下隐患。为治理机动车尾气污染，越南政府出台了大量的法律法规，包括综合性立法与专门性立法。本文旨在以越南的《道路交通法》为视角，探讨越南政府在贯彻环境政策一体化原则方面的得失，故而对其他立法存而不论，仅就其道路交通法中关于环境污染的条文进行简要的评析。

2001年6月，越南国民大会通过了《道路交通法》，并于2002年1月1日生效。该法本来以保护道路交通安全为己任，却嵌入了与环境保护相关的三个条文(第5条、第48条和第50条第3款)，内容涵盖机动车的保养、排污标准的遵循以及强制性定期检查机制等，从而成为贯彻实施环境保护一体化原则的典范。

(一)机动车的保养。越南《道路交通法》第5条规定，所有机动车的所有人与驾驶人必须对其机动车进行保养，以确保这些机动车在定期检查期间符合排污标准的规定。具体说来，就是机动车的所有人和驾驶人有责任维持机动车的良好技术状态，以符合排污标准的要求。这种做法意义重大，是治污模式从传统的末端治理向现代的源头治理的转变，是对环境保护法的预防原则的最好贯彻，有利于从根本上遏制机动车尾气排放和污染。

(二)排污标准的遵循。越南《道路交通法》第48条规定，所有汽车和摩托车都必须符合环境标准。从内容上讲，这条规定并无新意，只不过是对1994年的越南《环境保护法》以及175号法令(De—tree No．175／CP)相关规定的重复。越南于1994年颁布的环境保护法首次提到机动车尾气污染的治理，规定所有机动车必须符合环境排放标准，未能遵守环境排放标准的机动车不得上路营运。但是，环境保护法并没有规定具体的环境标准，这一任务是由1994年10月制定的PCI75号法令来完成。PCI75号法令为新机动车制定了排污标准，涉及两种燃料(汽油和柴油)、三种污染物(一氧化碳、碳氢以及氮氧化合物)。《道路交通法》第48条重申了机动车必须遵守排污标准的义务，完成了机动车尾气污染治理从环境保护保护基本法到环境保护单行法的体系化进程。

道路交通法对机动车遵守环境排放标准义务的重申具有十分重要的现实意义，它赋予了交通执法部门相应的环境执法权，使交通执法部门在进行交通执法的同时，可以一并处理机动车的环境违法行为，既解决了环境执法部门因人手不够而无暇顾及机动车尾气污染的现实困境，又解决了环境执法人员跨行业执法所面临的专业技术知识的匮乏，还克服了“九龙治水”可能带来的相互扯皮、相互推诿的弊端，不可谓不精妙。

(三)强制性定期检查机制。检查机制的存在有助于帮助环保部门确定相关义务人是否符合环保标准的要求，以保证环境法能够得到切实的遵守。越南《环境保护法》第50条第3款规定，所有上路的机动车必须接受强制性定期检查，以确保符合技术安全标准和环境保护标准。这一规定仍是对原有法律法规相关规定的重复。根据越南相关法律法规的规定，如果以时间作为划分标准，越南的环境检查可以分为三类：常规检查、突击检查和“告诉检查”。道路交通法中规定的检查属于常规检查。交管部门一旦发现机动车不符合环境保护标准，有权依法进行相应的处罚，从而有效地遏制了机动车的超标排行为。

越南《道路交通法》所规定的、与机动车尾气污染防治相关的三个条文，具有重大的理论与现实意义。从理论上讲，越南《道路交通法》在立法中贯彻了整体主义分析方法，有力地践行了环境政策一体化原则；从实践上看，越南《道路交通法》的这种立法模式赋予了交管部门环境执法的权力与责任，有效地克服了交管部门与环保部门在机动车尾气防治执法方面相互推诿的弊端，为机动车尾气污染的有效防治提供了制度保障。

三、环境政策一体化原则下我国道路交通安全法的修改与完善

我国已经成为世界上第二大汽车消费国和第三大汽车生产国。随着我国机动车保有量的急剧增长，机动车尾气污染已经成为我国大气污染的重要污染源。治理机动车尾气污染、保护大气环境质量，已经到了刻不容缓的地步，成为我国各级政府当前和今后相当长一段时期内在环境保护方面的突出课题。

我国关于机动车污染防治的立法主要规定在2000年修订并通过的《大气污染防治法》第四章中，内容涉及机动车遵守排污标准的规定(《大气污染防治法》第32条)、在用机动车不符合排放标准不得上路行驶的规定(《大气污染防治法》第33条第1款)、机动车维修单位确保维修后的机动车符合排放标准的规定(《大气污染防治法》第33条第3款)以及机动车尾气污染监测的相关规定，包括年度检测(《大气污染防治法》第35条第1、2款)以及临时抽测(《大气污染防治法》第35条第3款)。这些规定对于防止机动车尾气污染、保护大气环境具有一定的积极作用，是我国机动车尾气污染防治的主要法律依据。除此之外，《机动车排放标准》以及相应的部门规章和地方性法规也是治理机动车尾气污染的重要依据。由此形成了我国以大气污染防治法为核心，辅以相关配套法律、法规和规章的机动车尾气污染防治的制度体系。

然而，从环境政策一体化角度来看，我国现行机动车尾气污染防治的制度体系仍存在重大缺陷，主要是未能有效贯彻环境政策一体化的要求，把机动车尾气污染防治目标纳入相关法律(特别是道路交通安全法)之中，由此带来机动车尾气污染防治的执法困境，机动车尾气路检就是明证。按照法律规定，环保部门可以和交警联手上路执法，对机动车进行尾气路检。但是，实际操作中，“联手”并不容易。交警的管理职能偏重安全管理，没有义务与精力去配合环保执法部门进行机动车尾气路检；负有机动车尾气污染防治职责的环保部门却没有上路拦车的执法权。因此，联手执法比较困难，更别提联手执法的日常化了。如果由交警独立执法，又面临责任分担的问题，比如交警发现尾气超标，在送去监测站作尾气检测的路上发生交通事故，责任如何负担?

解决机动车尾气污染防治执法困境的最好办法，就是借鉴越南《道路交通法》的立法模式，将机动车尾气污染防治的目标、程序和法律责任纳入道路交通安全法之中。从理论上讲，这种立法模式是对环境政策一体化原则的明确体现，是整体分析方法在环保领域的创造性运用。从实践上看，这种立法模式将交警原来的环保执法协助义务上升为交警的法定职责，有利于机动车尾气路检的日常化；法律责任的明确划分又可以免除交警依法履行环保职责所产生的相应的法律后果。总而言之，以环境政策一体化原则为指导，修改道路交通安全法是我国治理机动车尾气污染的理想选择。