苏南乡镇低效工业用地再开发困境及建议

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摘要：本文以江苏省常熟市梅李镇低效工业用地再开发为例，探讨了“苏南模式”下乡镇低效工业用地再开发实践过程中的困境，重点分析低效工业用地的判定困境和再开发的现实困境。提出政府各部门统筹合作，科学认定低效工业用地是实现再开发工作的前提；以政府为主导采取土地整备方式，通过土地权属股份合作制调动企业自主再开发积极性是再开发重要路径。

关键词：低效工业用地 苏南乡镇企业 再开发困境 对策

中图分类号：F427 文献标识码：A

Redevelopment Dilemmas and Suggestions for Low- efficiency Industrial Land of Township in Southern Jiangsu Province

Fan Rong1，Hu Yanyan2，Yan Jinquan3（School of Political and Public Management of Soochow University；Suzhou Boya Da Survey Planning & Design Co.， Ltd.；Air Force Planning Institute of Soochow University，Suzhou 215000，China）

Abstract：Taking the redevelopment of low-efficiency industrial land in Meili Town as an example， this paper discusses the dilemmas in the practice of redevelopment of low-effi ciency industrial land under the “South Jiangsu Province”， and focuses on the difficulties in determination and redevelopment. It is proposed that coordination between government departments to identify low-efficiency scientifically is the premise to carry out redevelopment practice. It is a signifi cant route for redevelopment to motivate enterprises to redevelop by themselves through the land ownership share cooperation under the government leading.

Keywords： Low-effi ciency industrial land Township enterprises in south Jiangsu Redevelopment dilemma Suggestions

20世紀70年代末，中央制定了财政包干经济激励政策与干部考核政治约束，在激励与压力之下，苏南政府主动办起“公司”，开始了乡村工业化进程。为了加速工业原始资本的积累，集体土地和农村劳动力大量流向工业，乡镇企业利用集体土地产权的模糊性，以低廉的价格从集体组织或农民手中获得集体土地，转为工商业用途。这一时期乡村工业化快速起步，但是不规范的集体土地制度成了乡村工业用地低效无序的历史性原因。在乡村工业化之后，90年代中期的外向型经济诱发了乡镇企业产权私有化改制，乡镇企业进入新一轮的增长阶段，伴随的是工业用地急剧扩张，并长期保持用地增量扩张的路径依赖，导致苏南乡镇空间破碎，土地供需矛盾逐渐尖锐。在土地资源紧缩的现状下，寻找存量、内涵挖潜，是苏南乡镇工业用地实现可持续发展的必经之路。

梅李镇隶属常熟市，东靠上海、南频苏州、西邻无锡、北靠长江，是苏南地区经济发达乡镇，镇村企业发展具备典型的苏南模式特征。梅李镇乡镇企业数量众多，产业类型丰富，乡镇发展进入存量挖潜时期，是常熟市城镇低效用地再开发的先行区。

1 梅李镇工业用地现状

常熟市工业用地调查显示，梅李镇2015年工业用地总面积793.33公顷，工业用地占建设用地面积28.96%，工业产值增长长期依赖用地扩张；全镇建设用地总面积2790.48公顷，占土地总面积34.73%，梅李镇土地开发强度已经超过了国际惯例的30%警戒线，后备资源较少，土地开发利用进入挖潜阶段。

在工业用地利用强度方面，梅李镇工业用地平均容积率为0.52，容积率低于0.7的企业数量占比81.20%，在0.7-1.5之间的企业数量占比15.14%，容积率高于1.5的企业数量占比3.66%。全镇存在工业容积率过低的问题。梅李镇建筑密度低于40%的工业用地共有406块，面积占全部工业地块面积总量的54.34%。梅李镇工业用地利用强度整体偏低，存在较大的提升空间。

在工业用地利用效益方面，梅李镇2015年工业用地地均产出为2946.83万元/公顷，超过平均水平的工业企业数量占比21.69%，用地面积占比34.33%；地均税收87.21万元/公顷，超过平均水平的企业数量占比26.47%，用地面积占比36.73%；地均税收低于100万元/公顷的工业企业数量占比76.47%，梅李镇工业用地利用经济效益仍然存在提升空间，挖潜潜力较大。

在空间布局方面，梅李镇仍然呈现出“大分散、小集中”的传统村镇工业格局。位于建成区的通港工业园区已经集中了一批乡镇企业，并且形成了产业集聚之势，但是仍然有较多小规模的乡镇企业分散在各个乡村，这些企业不愿意放弃村内非正规制度性实惠，未按照规划发展进入园区。[1]由于90年代苏南乡村非强制、非规范的集体土地出让制度，乡村工业无序开发，导致乡村空间被割裂。分散在乡村的企业存在较为严重的排污治理问题，给部分地区带来了水污染、农田污染等问题。梅李镇工业用地分布，见图1 。

2 梅李镇低效工业用地再开发实践困境

低效工业用地再开发项目包含了低效工业用地认定与再开发两部分任务。当前学界对于低效工业用地判定普遍的方法是构建评价指标体系和权重测算工业用地的综合得分，评价指标体系不仅包括了工业用地集约程度，还应纳入用地合规性和土地利用生态性等指标，是一项综合性识别体系，因此判定过程较为繁琐。梅李镇乡镇企业特征以及复杂的土地产权关系进一步加大了再开发工作的难度，政策的不健全难以平衡再开发利益分配关系，梅李镇低效工业用地再开发面临着深刻的现实困境。

2.1 低效工业用地认定困境

2.1.1 低效工業用地数据获取难度较大

全市工业用地调查整理出了各乡镇工业用地基本情况，主要包含了工业用地利用强度和利用效益。工业用地外业调查范围广，调查对象多，尤其是数量众多的规下企业以及个体私营企业需要逐个调查，是一项工作量巨大的摸底任务，因此数据的获取来之不易。关于工业用地利用效益的经济数据，来源包括税务局以及统计局，由于经济统计口径的不一致，数据存在偏差，需要重新调查差异数据。因此低效工业用地判定所需的数据获取工作难度较大，判定工作较为繁琐。

2.1.2 低效工业用地范围认定标准难统一

在低效工业用地判定实践中，针对“落后”“布局散乱”“利用粗放”等没有量化的指标，工作人员往往依据经验认定低效工业用地，因此认定结果会存在缺乏科学性和说服性的问题；“不符合产业政策导向”“安全生产”“环保要求”“过剩产能”“产出效益低”等指标具有动态性，[2]工业用地判定结果会随着发展中的城市经济和规划政策而变化，这在实践过程中为认定工作增加了不确定性。

梅李镇目前分布有纺织业、服装业、印染业、经编业、皮革皮件制造业、冶金业、机械业、电子制造业等丰富的工业类型。以地块为评价单元往往忽视了产业类型之间的差异性生产要求，例如适用于纺织业的土地利用集约指标不适用于电子制造业，造成综合判定中仍然会存在较多与现实情况不符合的结果，使得低效工业用地判定结果的说服性有待进一步验证。加之梅李镇产业类型众多，因此较难统一判定标准。

2.2 再开发现实困境

2.2.1 低效工业用地再开发机制缺乏政策保障

当前梅李镇政府尚未制定出政策或者法律法规明确低效工业用地再开发具体办法，在再开发主体、再开发方式、成本分摊和利益分配等问题上缺乏协调机制。由于在低效工业用地调查项目中各部门的职能界定模糊，各部门利益分配不明确，在低效工业用地再开发实践中合作协调程度较低。

梅李镇依据省、市关于低效用地再开发指导意见，制定出鼓励土地使用权人自主再开发、集中开发、立体开发，产业转型升级等政策，但是当前再开发激励政策缺少清晰的实施计划和奖励政策，乡镇对再开发企业无法依据实施政策而直接采取现金奖励或者优先供地的奖励方法。大部分乡镇企业无法获知激励政策，一定程度上抑制了自主再开发的积极性，因此低效工业用地再开发铺开进程缓慢。

2.2.2 低效工业用地再开发受乡镇企业特征限制

产业链中低端水平。90年代中期，苏南乡镇伴随着外资的进入走向了国际舞台，接收来自全球的生产订单，苏南地区凭借区位优势和低廉的生产成本承接产业转移，收获了工业产值的迅猛增长，然而产业类型几乎为加工制造业。苏南乡镇企业虽然在产业链上分得一杯羹，但是加工组装环节在整条产业链上的价值愈发微弱，经济发展随生产优势的减弱而放缓。

目前梅李镇乡镇企业仍然以传统制造业为主导类型，近年纺织业营业收入增幅放缓，亏损现象普遍，加工制造业优势正在消减。数量众多的小规模企业生存环境越来越艰难，在面对生产成本压力的情况下，乡镇企业很难有改造升级的意愿。

资金瓶颈压力。梅李镇乡镇企业在产权改革后以中小型民营企业为主，可支配资金有限。中小型苏南乡镇企业由于信誉问题，企业贷款融资困难现象十分普遍，银行及金融机构的信贷业务总是倾向于较大型的乡镇企业。乡镇企业内部储备资金计划用于应对生产突发状况，而不愿意花费资金用于企业的转型升级；迫于资金压力，乡镇企业再开发积极性普遍偏低。

2.2.3 低效工业用地产权多元复杂

苏南乡镇工业用地普遍存在着用地产权复杂性，主要体现在三点，一是工业用地所有权主体的多元化，二是工业用地使用权主体的多元化，三是工业用地产权的获取方式在时间段上的复杂化。在梅李镇低效工业用地中，主要为集体土地。集体土地所有权主体既包括乡镇政府、村委会、村民小组行政组织，也包括了合作社、经营社等经济组织，多种主体形式并存。苏南乡镇企业在发展中形成了较多的产业类型和产权形式，村镇、三资、私营、联户、个体均参与了乡镇企业的产权组成，乡镇工业用地上充斥着复杂的利益主体，由此带来乡镇工业用地使用权主体的多样化特征。

在我国不同的发展阶段，集体土地使用权获得的合法方式不尽相同，在计划经济时期，苏南乡镇企业以政府划拨的形式获得集体土地使用权，使用权不得出让、出租、抵押；在国有土地实行出让制度后，乡镇企业以协议出让的方式获得了土地使用权；2000年以后招、拍、挂全面进入市场化阶段，工业用地通过三个阶段市场化改革，[3]造成了当前历史遗留问题杂乱的情况。乡镇工业用地复杂的产权特征，是阻碍低效工业用地再开发的重要因素之一，如何厘清产权主体，如何处理三种产权获取途径，是低效工业用地再开发的关键难点。

2.2.4 低效工业用地再开发中的利益分配冲突

地方政府、原土地权利人、开发商构成了低效工业用地再开发利益格局的三个对立点。政府与原土地权利人之间存在分配性冲突，政府聚焦于全域利益分配的公平性，然而原土地权利人从个人利益出发，导致局部利益与全域利益产生分配矛盾；地方政府与开发商的利益冲突则属于规则冲突，政府制定规划引导与控制开发商市场行为，开发商逐利性驱使下试图调整与突破刚性开发条件；原土地权利人与开发商的利益分配矛盾属于交易冲突，两者在市场规则的约束下追求自身利益的最大化，但是原土地权利人很难与开发商处于平等的交易地位。[4]

3 梅李镇低效工业用地再开发实践建议

3.1 统筹政府各部门工作，合作再开发低效工业用地

科学判定低效工业用地必须以现实情况为基准，不仅考察工业用地的利用集约程度，而且不能忽视乡镇企业企业经济效益与生态效益，是一项综合性土地识别工作。再开发工作必须建立在现状工业用地的详细分析和企业发展潜力的调查结果之上，才能制定合理且相互收益的再开发办法。因此不仅需要国土部门针对土地利用状况与历史遗留问题的摸底调查，同时需要环保部门关于企业的生态效益分析，经发局关于乡镇企业的发展评估以及城规院关于城市更新的规划定制。

充分利用各部门职能优势，统筹各部门任务分配，组建低效工业用地合作小组，形成以国土部门为主导角色，各部门协调配合的小组制，能够更为科学地判定低效工业用地与制定再开发政策措施，引导与保障低效工业用地再开发的实践工作，使低效工业用地再开发真正成为城市更新强有力的手段。

3.2 土地整备，以政府为主导实现再开发

当前梅李镇以及常熟市政府主要采取土地储备的方式再开发低效用地，土地储备在再开发规模中占比近53.43%。通过土地储备，工业用地产权国有化，政府垄断着建设用地一级市场，是政府土地财政的重要手段。不同于土地储备，土地整备更加关注土地资源的空间整合功能，以资源腾挪手段进一步优化调整用地结构，提高土地资源的利用率。土地整备由政府主导，通过收回使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理或者填海（填江）等方式，整合零散用地，实施土地清理和前期开发，并统一纳入土地储备。[5]深圳市通过整村整备，推动社区由原本依靠单一出租经济的发展模式转变为产业经济和服务经济模式。[6]

土地整备由政府调控，能够主导再开发利益分配格局，最大限度的保障利益分配公平，虽然实现成本压力较大，但是帮助政府收获了社会效益，既可以厘清产权关系，解决历史遗留问题，又可以集中力量大规模地建设公共基礎设施和生态环境，推动城市空间的美好发展，同时保障全社会公平原则，避免再开发过程中的利益冲突。

3.3 土地权属股份制，鼓励低效工业用地自主再开发

在苏南城乡一体化的进程中，土地流转给农民带来了可喜的分红收益，以地入股的股份合作制已经渗透到乡村内部，这一模式不仅为农村引入了多元的市场经济模式，更为显著地是改善了农村落后的面貌，加快了城乡一体化的进程。苏州甪直镇在乡村股份合作制的背景下，积极探索工业用地管理新模式，提出了工业地产运营理念，其核心在于工业用地权属股份化，按年限以及出资比例划分集体和企业两部分股份，以债务性融资渠道进入专业市场融资，也可以产权抵押分割以获取资金支持乡镇企业改造升级。[7]

土地权属股份制将村镇低效工业用地主动引入到市场环境中，在明确产权所有者权益的前提下，村镇工业用地权属股份经过专业的经济机构整合，委托商业银行发行债券，吸收市场专业的或者闲散的资金进入集体土地再开发领域，破解村镇低效工业用地资金瓶颈障碍；乡镇企业在获得收益后调动自主开发的意愿，解决了乡镇企业由于生产特性与资金限制而被抑制的开发积极性。

参考文献：

[1]唐伟成，罗震东，耿磊.重启内生发展道路：乡镇企业在苏南小城镇发展演化中的作用与机制再思考[J].城市规划学刊，2013（02）：95-101.

[2]邹戴丹.城镇低效用地再开发路径研究 -以无锡市为例[D].华东政法大学，2014.

[3] 邢一丹.工业用地供给制度路径依赖与创新[J].中国资源综合利用，2017，（7）：135- 138.

[4] 任绍斌.城市更新中的利益冲突与规划协调[J].现代城市研究， 2011，（1）：12- 16.

[5] 深圳市人民政府.深圳市人民镇府关于推进土地整备工作的若干意见[Z]，深府[2011]第102号，2011-07- 02.

[6] 刘芳，张宇，姜仁荣.深圳市存量土地二次开发模式路径比较与选择[J].规划师，2015（7）：49- 54.

[7] 王梦迪.低效工业用地再开发规划对策研究——以苏州工业园区为例[D].苏州科技大学，2017.