推进政治体制改革的深化

内容摘要 政治体制改革滞后主要表现在战略步骤不明确、战术不明确、缺少动力源、启动机制缓慢、缺少制衡机制、知识分子的求新癖与超越癖模糊了方向、缺少民众的支持、缺少公民文化的支撑,以及体制内部人决断能力不足等。政治体制改革滞后带来了一系列的消极后果,甚至成为经济扭曲变形、政治民主难以推进、文化大国虚化、社会活力不足、道德滑坡的总病根。政治体制改革只有以宪法为底线、以民主为原则、以维权为重点、以构建公民社会为基础、以官员财产申报等为重要内容,才可能真正取得成效。

关键词 政治体制改革 滞后 原因 路径

作者 张爱军,辽宁师范大学政治与行政学院教授、博士生导师。(辽宁大连:116029)

政治体制改革已经进行了30年。如果说这30年中政治体制改革没有进展,那是失之偏颇。如果说30年中政治体制改革取得了巨大的成就,则未免夸张。政治体制相对于社会主义市场经济体制发展而言是相对滞后的。政治体制改革滞后的表现主要有哪些?政治体制改革滞后会带来什么样的后果?如何在改革开放30年之后积极稳妥地推进政治体制改革,逐步实现社会主义民主,建设政治文明?所有这些问题,都有进一步研究和探讨的必要。

政治体制改革滞后的原因

从没有民主就没有社会主义到人民民主是社会主义的生命,中国共产党在对民主作用的认识上不断提升,胡锦涛在党的十七大报告中强调,“人民民主是社会主义的生命”,要“保障人民享有更多更切实的民主权利”。这为政治体制改革指明了方向。改革开放不动摇,包括社会主义民主方向不动摇。从这个意义上讲,政治体制改革滞后不是方向上的滞后,而是具体措施的滞后,主要表现在:

1. 政治体制改革缺少明确的战略步骤。中国的经济发展有战略步骤,比如经济三步走的发展战略,第一步解决温饱,第二步实现小康,第三步达到中等国家的生活水平,并且有比较明确的时间限制。相比较而言,中国的政治体制改革第一步要实现什么,第二步要达到怎样的目标,最终要使中国政治发展达到什么样的水平,每一步的时间节点在哪里,一直没有明确的战略部署。邓小平认为普选在本世纪中叶实现,但在迈向普选的步骤上每一阶段的时限在哪里并不清晰。上个世纪80年代他提出的政治体制改革的三个措施即党政分开、下放权力、精简机构仍然具有重要的理论和现实意义,但能否把这些理论转化为政治体制改革的具体步骤则值得深入研究。

2. 政治体制改革战术不明确。从经验的角度说,政治体制改革是以刺激—反应型为主的改革,其刺激反应源主要来自于外部的群体性压力,这就决定了政治体制改革战术必然是被动的、不明确的。美国著名学者亨廷顿认为,改革的战略战术分为费边主义、闪电战和暴力三种。改革的最有效方式是将费边战术与闪电战术配合起来使用,亨廷顿的这种观点在上个世纪80年代中后期引起了国人的广泛关注并备受倾慕。只是中国的学者低估了中国政治体制形成的特殊国情和改革的难度,在没有明确改革步骤的前提下探讨改革的战术问题无疑有些操之过急,是政治浪漫主义冲动的表现。更为重要的是,国人有意无意地遮掩或屏蔽了亨廷顿提出的改革中出现的暴力有效性的观点及相应的暴力战术,把亨廷顿的三个改革战术观不自觉地变成了两个改革战术观。

尽管没有人愿意看到暴力的出现,但暴力几乎是进入现代化国家不可回避的问题。亨廷顿指出:“没有哪一个社会的重大的社会、经济或政治改革不是伴随着暴力或暴力行为一触即发的险恶局面。”“在大多数国家里,国泰民安不能没有某些改革,而改革也不能没有某些暴力。”[1]暴力虽然是不得已而为之,但是暴力对改革并不是完全消极的,有时甚至是积极的。暴力发生的事实“可以被改革者有效地用来推行那些否则就不可能实行的措施”[2]。他认为,一部美国的改革史——从杰斐逊的民主派到废奴主义者、人民党人、劳工运动、民权运动——充满着各种各样的暴力和其他形式的混乱事件,但正是这些暴力事件触发了政府政策的改变。

值得一提的是,我国的群体性事件的表现方式之一就是暴力,一些实质性的政治体制改革的内容与群体性事件有着密切关系。如孙志刚以生命为代价推动中国法治进程、黄静的裸死引发中国网络第一大案、史上最牛钉子户成官民博弈的范本、厦门PX项目成为典型的“民意的胜利”,瓮安的危机公关使信息公开成为化解危机关键。但是,人们至今对群体性事件的认识还没有从改革的战略战术的高度上去分析和提炼,这是不应有的缺欠。如果不是从理想主义出发而是从现实主义出发,就应该认识到群体性事件是暴力战术在中国的非自觉应用和意外收获。

3. 政治体制改革缺少动力源。政治体制改革既缺少物质动力又缺少精神动力。政治体制改革成功与否取决于两个基本的因素,一个是利益,一个是信仰。利益是政治体制改革的动力,信仰是政治体制改革的精神动力,这两个动力缺一不可。相比较而言,利益具有优先性的考虑。但中国政治体制内部的人,往往缺少内在利益的驱动,“改革使现存特权集团的权力受到抑制”[3],改革之后他们权力小了,利益少了,甚至利益失去了,特权集团就不会支持改革。于是,那些有信仰的政治改革家,或者被利益者裹挟最终被迫放弃改革,或者被体制内的特权集团驱逐到权力的核心圈子之外。何况,中国已经进入了世俗化社会,信仰呈现相对严重缺失的状态。

4. 中国的政治体制改革启动机制慢。我国政治体制改革的总体启动思路是以党内民主带动人民民主,实现党内民主与人民民主的双向互动。中国共产党在十三大就明确提出了党内民主带动人民民主的命题;党的十七届四中全会进一步就推进党内民主提出:完善党代表大会制度、党内选举制度、党内民主决策机制。这三个具体制度的提出和实施,有利于加强党内民主制度建设的实效性,为人民民主提供了范例。但与经济体制相比较而言,其间花费了20多年的时间,毕竟改革开放才30年的时间。

5.政治体制改革缺少制衡机制。中国政治体制改革既缺少内在的制衡也缺少外在的制衡。主要表现在:绝对权力的滥用、腐败的较大面积出现、官员的设租寻租、强征土地与强制拆迁、黑社会在不少地区大量存在。这些众所周知的现象都是因为没有权力制衡、缺少权力制衡或权力制衡不彻底造成的。与此相适应,中国公民社会的发展极为缓慢又极为脆弱,制衡权力的外部力量极为有限,强政府、弱社会是中国社会的现实。

6. 知识分子的求新癖与超越癖自觉或不自觉地抽掉了政治体制改革的实质性内容,从而使政治体制改革虚化。在不少情况下,连民主的基本含义、基本特征都没有搞清楚,有些学者就提出了诸如协商民主、审议民主、财政民主、网络民主等,这不但不利于民主的建设,反而会使民主误入歧途。没有以选举为起点的民主,没有人民民主作为政治体制改革的方向,这些民主都不是真正的民主。民主只有一个,那就是具有宪法约束的人民民主,宪法是对人民民主的根本保障。

7. 政治体制改革缺少民众的内在支持。从宏大的角度来说,民主是时代潮流,这应该成为中国公民的共识。但具体到中国社会每一个阶层和每一个人身上,看法和做法也有着诸多的不同。政治体制改革与经济体制改革最大的不同点在于,经济体制改革会带来直接的看得见的利益,政治体制改革即使带来利益也是相对比较长远的利益。在政治体制改革中,既得利益集团的利益往往与普通公民的利益不一致,甚至矛盾冲突。因此,当政治体制改革给既得利益集团带来利益时,普通公民通常不会支持政治体制改革;当政治体制改革给普通公民带来利益时,既得利益集团则会设置障碍反对改革,从而影响了普通民众改革的积极性。赢者通吃的政治体制改革是零和博弈。

8. 政治体制改革缺少公民文化的支撑。按照丛日云先生的概括:“公民文化就是民主文化,是与民主制度相耦合的公民的政治态度、情感、信仰和价值取向,属于民主制度的中结构。”公民文化包括民主、法治、人权、平等、博爱等价值观,它是推动政治体制改革的文化条件。而中国的政治文化还主要是臣民文化而非公民文化,这种文化是与公民文化相对立、相排斥的。好人政治、包青天心态、官本位思想、民本思想等都是臣民文化的表现形式,这种文化心态以寻求好人而不是寻求一个好的制度为己任。

9. 政治体制改革内部决断能力相对薄弱。近年来,关于中国社会是否会发生动荡、如果发生如何解决的问题广受关注。是以较小的社会动荡换来社会的长治久安,还是以较大的社会动荡换来暂时的稳定?对此,政治家的决断至关重要。“一个成功的革命者无须是政治巨匠,而一个成功的改革者则必是一流的政治家。”[4]对于改革者来说,“没有什么事能比创造一个新秩序更难于实行,更缺乏成功的把握,更需担当风险的人了。因为对于改革者来说,所有从旧秩序获益的人都是他的敌人,而那些将得益于新秩序的人却只是他的不热心的捍卫者”[5]。

政治体制改革滞后之后果

政治体制改革滞后对经济、政治、文化和社会都带来了消极影响,甚至成为经济变形、政治民主难以推进、文化大国虚化、社会活力不足、道德滑坡的总病根。

其一,政治体制改革滞后带来了权力与资本的强强联合。吴敬琏先生的权贵资本主义、朱中原先生的权贵社会主义、吴思的官家主义、邵道生先生的权力资本腐败等说法,都从不同侧面、不同角度对权力与资本的关系进行了论证。权力与资本的结合既体现了权力的滥用,又体现了资本的野蛮;既体现了权力的专制,又体现了资本的暴政;既体现了权力的超经济剥削,又体现了资本超经济的政治压迫。权力与资本合谋形成了对弱势群体的双重盘剥,给中国社会带来了严重的社会不公、两极分化。

其二,政治体制滞后形成了强势既得利益集团。强势既得利益集团分为政治强势既得利益集团、经济既得利益集团、文化既得利益集团。这三种利益集团有着千丝万缕的联系。政治既得利益集团掌控经济既得利益集团和文化既得利益集团,经济既得利益集团和文化既得利益集团也自然投之以桃、报之以李。同时经济既得利益集团和文化既得利益集团也在政治领域那里寻找自己的代言人,并尝试着以利益支配政治。三种既得利益集团既相互配合,又相互利用、相互牵制;但在基本利益方面存在着惊人的一致,即他们往往是半吊子改革或跛足改革的受益者,维护现状成为既得利益集团的目的。

其三,政治体制改革滞后使民主目标落空。没有民主就没有社会主义是中国共产党提出的政治主张,是世界潮流,是公民的政治共识。但由于既得利益集团的阻碍,由于一些不负责任的知识分子的虚假论证,使民主的目标淡化和虚化,使人民的各种权利得不到有效保障,使得对权力的制约和限制成为不可能。

其四,政治体制改革滞后使民意表达不畅。在萨托利看来,“不言而喻,单一中心的极权主义宣传系统意味着一个‘封闭的系统’……因为外部的参照物和客观比较的依据,不但会瓦解‘唯一的真理’,而且有损于彻底的谎言和彻底的寂静”[6]。萨托利的理论可以通过苏联社会主义得到证实。有民意才有民主,而且“舆论还必须是自由的。没有自由舆论的自由选举毫无意义可言。我们说人民必须享有主权,但没有发言权、没有自己意见的空洞主权,不过是一种追认权,一种空洞无物的主权。”[7]

其五,政治体制改革滞后导致文化大国虚化。传统的社会主义国家的文化之所以僵化,就是因为搞了文化专制主义。社会是多元化的,利益是多元化的,反映在文化上也必然是多元化的,以文化的一元化取代多元化只会使文化窒息。要想建立文化大国,使中国文化海纳百川,就必须把宪法保障的言论自由落到实处。没有独立的思考、自由的表达,大学就没有灵魂;没有自由文化的根繁叶茂,社会就会缺少活力。

其六,政治体制改革滞后是社会群体性事件增多的原因之一。据于建嵘先生的研究,“从1993年到2006年,群体性事件从8709起发展到90000起,2007年、2008年包括今年都超过了90000起”[8]。其中群体性事件中80%都是维权事件,而维权的特点有四:第一,认为市民维权就是为了利益。第二,规则意识大于权力意识。第三,反应性大于进取性。第四,目标的合法性与行为的非法性存在一个模糊的地带。[9]一句话,权力滥用是群体性事件甚至是社会动荡的总病根。

其七,政治体制改革滞后使国人道德滑坡。哈耶克认为:自由与责任具有关联性和互补性,“坚信个人自由的时代,始终亦是诚信个人责任的时代”[10]。而个人自由和个人责任又以承认个人的价值和尊严为前提:“一个社会如果不承认每个个人自由,他有资格或有权遵循的价值,就不可能尊重个人的尊严,也不可能真正地懂得自由。”[11]从哈耶克的视角,可以部分地解释三聚氰胺能卷土重来、房地产开发商昧着良心暴利赚钱等现象。

政治体制改革之路径

政治体制改革不能头痛医头,脚痛医脚,治标不治本。回避政治体制改革的鸵鸟心态只会使中国社会的矛盾不断积累,最后可能有如火山爆发。直面中国政治问题,从根子上解决政治体制问题才是治本之道。进行政治体制改革,以下几个方面的措施是必不可少的。

第一,政治体制改革应以宪法为底线。政治体制改革的底线在哪里,官方说在意识形态。民间说在民主,民间又分为左派、右派、民族主义派和自由主义派,这些派别都认可民主。然而细究起来,官方与民间在民主的基本含义、基本特征方面有一个巨大的断裂带,在民主名词上的共识不是共识。罗尔斯提出的问题也许能给我们一些启示:“一个因各种尽管互不相容但却合乎理性的宗教学说、哲学学说和道德学说而产生深刻分化的自由平等公民之稳定而公正的社会如何可能长期存在?”[12]罗尔斯的回答是认可立宪政体的政治观念和重叠共识。中国有宪法而无宪政,宪政不能形成共识,但宪法层面的共识是可能的,也是现实的,尽管宪法本身还有这样或那样的缺欠和不足。宪法共识是底线,政治体制改革必须遵守宪法而不能破坏宪法,宪法存在的缺欠和不足也应当通过民主的方式而不是通过被代表的方式去解决。

第二,政治体制改革应以民主为原则。我国政治体制改革以设定人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度四项为主要内容。政治体制改革设定的原则是:党的领导原则、政治稳定原则、从国情出发原则和循序渐进原则。四项制度和四项政治体制改革纳入民主原则才具有生机和活力。人大代表必须做到直接民主与间接民主的统一。政党制度必须做到长期共存、互相监督。建立在民主基础上的政治协商才有现代意义。基层群众自治应切实落实民主选举、民主监督、民主罢免、民主决策和民主管理。

政治体制改革坚持的四原则也必须由民主原则覆盖。党的领导必须通过党内民主与人民民主的互动才能完成,没有民主的稳定只会带来更大的不稳定。只有通过民主的方式才能真正认识到中国的国情,否则中国的国情会成为既得利益集团拒绝民主的借口。对此,美国学者科恩有一个形象的比喻:“民主与专制的区别,可比为木筏与帆缆具全的帆船之间的差异,前者航行安全,但很缓慢,在浪中起伏,有时后退,风暴冲击时,乘客的脚常常被弄湿。后者则航行迅速壮观,舒服而有把握,有时却撞在木筏可安然渡过的礁石上,造成灾祸。”[13]专制的飞跃是以高昂的代价获得的,民主的渐进是各方压力基础上妥协的结果,虽然慢,但成本低,代价低。

民主应以少数服从多数为原则,并尊重和保护少数人的权利。在任何社会,富人都是少数,穷人都是多数。通过民主的方式,可以使富人的权利得到保护,使穷人的意志得到体现。具体到中国,强势既得利益集团的合法权利得到保护,不合法的权利被剥夺,多数人的利益和权利、弱势群体的利益和权利再也不能受到侵犯。民主的原则促成少数与多数不断的博弈,但少数与多数总能找到两者可以接受的平衡点,是一个正和的双赢的博弈。民主是和平的,民主以妥协为灵魂,这是因为:“任何社会中,人与人之间利益的冲突是无法避免的,要用大家都完全满意的办法来解决,那是很少有此可能的。”[14]民主真正体现了以人为本,以人的价值和尊严为本,参与与否是每一个公民的自由。民主是理性的,一个有理性的人,应该具有四种能力:设想一种计划或掌握判断或行动规则的能力;在具体情况下运用这一规则,或按照行动计划办事的能力;清楚表达思想,与人讲理的能力;[15]相互性的能力,即“使每一个人都能与别人一道得利”[16]。

第三,政治体制改革应以维权为重点。中国改革开放30年,在政治上最突出的一个成就即权利意识的复苏和觉醒,有人称之为权利的时代。个人权利的不可替代、不可取代、不可分割和不可侵犯已经成为一些人的政治思维方式和政治行为习惯,加上实际利益的润滑,个人权利不再是意识形态的魔咒,而是实实在在看得见、摸得着的东西,并已经逐渐构筑了防止权力越界的堤坝,如果权力越界侵犯了公民的权利,必然会引起公民与政府的矛盾和冲突。在政治体制内部缺少动力的情况下,群体性事件在一定程度上就成为推动政治体制改革的一个外在压力和动力。

第四,政治体制改革以构建公民社会为基础。先有社会后有国家,先有公民社会后有民主国家,公民社会是民主国家的前提和基础。在国家与社会的关系上有三种形态:强国家强社会、强国家弱社会、弱国家强社会。民主是强社会强国家,从而形成国家与社会的良性互动。在西方,公民社会可以看成是“社会的眼睛”,对国家发挥了有效的监督作用。公民社会的一般特点是:非官方性、非营利性、相对独立性、自愿性。俞可平先生认为中国的公民社会与西方公民社会不同,中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会,具有明显的官民双重性,它对政府的依赖程度高于西方,而自主性则低于西方社会;中国的公民社会还处于形成和变化发展过程之中,具有某种过渡性,发展很不平衡;不同的组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距较大,极不规范。中国公民社会的先天不足和后天发育不良限制了其对国家进行监督的力度、范围,因此必须构建公民社会,培育真正的公民文化。

第五,政治体制改革应以官员财产申报为重要内容。官员财产申报可以一箭双雕,既可以反腐败,又可以限制官员的权力,在这个方面,国外有很多成熟的做法可以借鉴,其中最高领导人财产申报往往起到最佳效果。例如,美国的财产申报制度始于1978年颁布的《政府官员行为道德法》。根据这项法律,包括总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员,必须在任职前报告自己的财产状况,上任后还须按月申报。同时,财产申报不只限于申报者本人,还须包括配偶和抚养子女的有关情况。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外,各受理申报的机关均须将财产申报资料公开,供大众查阅复印,以便接受社会监督。又如,法国法律规定,总统离任时必须提交家庭财产报告并在政府公报上公布,以便民众在政府公报官方网站上直接查阅。2007年5月,法国前总统希拉克结束了12年的任期。临别之时,法国政府没有忘记一件事——公布希拉克向宪法委员会提交的家庭财产状况报告。而之后上台的萨科齐也不免享受同等“待遇”。

总之,政治体制滞后的原因是多方面的,后果是严重的。不改革滞后的政治体制,就会影响中国现代化的进程。政治体制改革的重要意义在于促进经济、政治、社会和文化的发展,并为它们提供动力和保障,其有利于政治文明的建设,有利于构建和谐社会。政治体制改革至少是最不坏的选择,是成本最低的改革,是和平的改革,是国人能够接受的改革,是经过妥协达到共识的改革,是双赢的改革,是正和博弈的改革。

参考文献:

[1][2][3][4][5]亨廷顿. 变化社会中的政治秩序. 北京:三联书店,1989:328-329、328、316、316-317、326.

[6][7]萨托利,冯克利、阎克文译. 民主新论. 上海:上海人民出版社,2009:116、103.

[8][9]于建嵘. 守住社会稳定的底线. 中国选举与治理网.

[10][11]哈耶克,邓正来译. 自由秩序原理(上卷). 北京:三联出版社,1997:83、93.

[12][16]罗尔斯,万俊人译. 政治自由主义. 北京:译林出版社,2000:5、52.

[13][14][15]科恩,聂崇信、朱秀贤译. 论民主. 北京:商务印书馆,2005:184、183、59.

编辑 李 梅