《逆境中的政策制定》理论视角下的国家机关和事业单位养老保险政策问题研究
时间：2021-02-13 07:59:05 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘要】：德罗尔是世界著名的逆境政策研究专家，他的逆境中的政策指定的原则主要包括以下几个：社会改造原则、达到临界值质量原则、有选择的渐进主义原则、准备承担风险，避免万一原则、产出价值优先原则、能动乃至强制原则。结合我国实际，德罗尔逆境政策制定原则对我国养老保险政策制定的启示是：理性认识制定政策所要应对的逆境，加强决策机构权威，提高政府应对逆境的能力，坚持政策的产出价值优先。
【关键词】：德罗尔;逆境;养老保险政策
所有的政策制定都会遇到逆境因素，有时较少，而通常总是很多。但许多研究对此却仍然抱以乐天的态度，忽视逆境造成的不良影响。目前，在极其严峻的现实面前，与逆境有关的各种政策制定问题才引起一些注意，但有关研究仍十分欠缺，尤其是在广泛的理论层次上的探讨更显不足。在本文中，笔者将以我国国家机关和事业单位养老保险政策为例，用德罗尔的逆境中的政策制定这一视角来重新阐述这一理论对养老保险政策的启示。
一 、关于逆境中的政策的涵义
所谓“逆境”，是指由不同原因造成的、难以消除的的各种社会紧张状态，逆境既包括社会的各种紧张状态，也包括不利于政策制定和实施的各种因素，例如生态因素、政策制定模式、国际环境以及对逆境本身的认识等。逆境可能是统治机制中内生的，即是政治制度本身特征中固有的;也有可能是外生的，与政治制度以外的乃至超社会的现象相关，即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的。
根据德罗尔关于逆境的涵义，逆境中的政策是指为了应对由于不同原因造成的，难以消除的社会各种紧张状态，国家政权机关、政党组织和其他社会团体运用合法化的权力，以正当的程序，制定能够应对逆境，维护正常的社会秩序的一般步骤和具体措施。
二、我国国家机关和事业单位养老保险政策概况
当前，我国养老保险体系已经初步形成了以基本养老保险为基础、以企业年金为补充、以个人储蓄寿险为更高需求的“三支柱”养老保险体系。总的来看，我国养老保险制度发展大体经过了两个大的阶段：传统养老保险阶段（1950—1986）和养老保险调整与改革阶段（1986至今）。
（一）养老金双轨制。在过去的计划经济时期，我国机关、企业、事业单位的工资制度曾经在很长一段时间里是统一的，都是按照工龄长短和在职时的工资高低为主要计算标准。直到1993年我国引入养老保险制度，为了顾及1993年以前已退休和已参加工作的职工的利益，当时明确表示改革要遵循“老人老办法，新人新办法，中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。但由于改革遇到了较大的阻力，因此到了1995年，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系，而继续由国家财政负担。这就造成了养老金的双轨制。
（二）机关事业单位基本养老保险制度的现状
2015年1月份，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革;同时决定，统一提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，再次提高全国企业退休人员基本养老金标准。这意味着延续多年的养老双轨制正式废除。
当前，社会各界对改革期望很高，如何确保并轨顺利推进至关重要。鉴于改革牵扯全国公务员、医生、教师、科研人员等群体的切身利益，各地区、行业和单位应及早制定更具体、更细化的实施方案，并针对“老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡”的原则分类细化到位，不同类别适用怎样的政策，如何缴费，退休金如何计发，都要有具体操作标准，改革的资金来源也需要厘清，确保改革平稳过渡。同时，要注意平衡各方面利益关系，落实好提高企业退休人员和城乡居民基本养老标准等配套举措，确保“并轨”顺利，让每个人都能拥有一个有保障的晚年。
三、以逆境政策制定的视角对我国养老保险政策的启示
我国国家机关和事业单位养老保险政策在近30年来可以说是在逆境中成长的，在这一过程中我们可以得到几个启示：
（1）要理性认识制定政策所要应对的逆境。我国在制定养老保险政策过程中，遇到了很多逆境，一方面是国家自身由于社会环境、历史因素引起的“双轨制”造成现在的社会资源分配不公问题，另一方面是国际环境带来的。同时政策制定过程中也要遇到很多逆境，无论是收集资源，分析原因，制定多项初步政策，还是政策比较的过程，评估后选择最佳的政策，最后执行，每个宏观的政策制定过程都会遇到大大小小的逆境。所以理性认识逆境是制定有效政策的第一步。我们在进行历史回顾时就会发现，我国国家机关事业单位养老保险政策随着社会的发展变迁，已经有了瓶颈，阻碍了人民生活质量，削弱了社会公平公正的准则。在此笔者认为养老保险政策的逆境是复杂的、短期的、具有时代性的逆境但是是可以处理的逆境。养老保险改革的具体逆境为：作为改革中的“硬骨头”，破解养老金“双轨制”难题一直是社会关注的焦点。机关事业单位现行的退休制度实行了近60年，养老金“双轨制”也并行了20多年，要化解历史积淀下来的机关事业单位和企业间养老待遇差距问题，改革难度很大。
（2）要重视政府中枢决策系统，把高质量的政策制定作为应付逆境的重要手段。作为改革中的“硬骨头”，破解养老金“双轨制”难题一直是社会关注的焦点。机关事业单位现行的退休制度实行了近60年，养老金“双轨制”也并行了20多年，要化解历史积淀下来的机关事业单位和企业间养老待遇差距问题必须有顶层设计，要自上而下推进。德罗尔将“政府中枢决策系统”作为该理论的核心主题，可见在逆境下政府中枢决策的重要地位。
（3）要强化养老保险政策内容力度，已达到临界质量点。要有效的应对逆境，前提必须是使政策内容达到适当的临界质量点，政策本身应涉及到足够的范围且有力度。政策内容主要涉及资源的投入数量和质量，资源包括财力、物力、人力等，这些资源的获得都应该达到一定的数量点和质量点，还有资源之间是否匹配，能够融合。在国务院印发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革;同时决定，统一提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，再次提高全国企业退休人员基本养老金标准。这意味着延续多年的养老双轨制正式废除。这项政策便是是由党中央、国务院决策部署，改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。其内容力度已经达到临界质量点，能够实行。
（4）须加强政策制定政策制定中的“公共伦理”建设，增强政府的公信力。增强政府公信力既是一个过程，也是一个目的。立足逆境中的政策制定这个角度，为了达到增强政府公信力的目的，就是要使政策既要合理，合法，也要合情，政策本身要公平、公正，体现以人为本，政策对象才会信服政府，维护其权威。在全面深化改革的背景下，养老金“并轨”改革决定的公布，迈出实现公平养老的关键一步。这一步着实不容易，凸显中央回应社会期待、力促养老公平的改革决心。
（5）要规范行政决策程序，明确绩效标准与绩效评估，坚持政策的产出价值优先——这里体现在通过制定和实施机关事业单位基本养老保险制度改革，实现社会公平公正、适应流动性、保证可持续性为重点，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系统。德罗尔认为，公共政策的本质应体现于“为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化为目标”，能够解决问题，且能够在一定的时间和空间内预防问题的发生，这就是产出价值优先原则，尤其是在情势严峻时，更应该优先考虑产出价值。同样，要实现养老保险政策的产出价值，就要规范行政决策程序，明确政策的绩效标准和绩效评估。要按照理想的政策制定过程：从问题界定、目标设立、结果预测、方案拟定和择优到执行监控、跟踪评价和反馈等一系列等功能性环节来达到优化行政决策程序，逐步规范决策调查、咨询、论证、听证、审议、公布和备案等各个环节，以决策的程序化保证决策的科学化、民主化。注重决策的产出价值的同时，也不能抛弃形式价值，在保证产出价值优先的前提下，至少获得民众最低限度的支持。
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