共管视角下的南沙群岛争端解决途径探讨

摘要：“共管”作为国际法框架内解决领土主权争端的方式之一，有着坚实的国家主权理论和国际法依据以及丰富的国际实践，为解决南沙群岛争端提供了一个新思路。在南沙群岛实行共同管理，进而推动共同开发，有利于维护中国的主权，保证各当事国共同利益的最大化，与其他途径相比更切实可行。南沙问题的解决，需要各当事国在达成一系列协议的基础上，形成国际条约并赋予其国内法效力，各国共同遵守。

关键词：共管；南沙争端；限制主权论；共同开发

中图分类号：D993.1 文献标识码：A 文章编号：

无论是从历史还是从国际法的角度来看，中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权和管辖权，但从20世纪70年代以来，该群岛的大部分岛、礁、沙洲已被越、菲、马、文莱四国控制。近年来，美国、日本、印度等区域外大国直接或间接介入该争端，使南沙地区局势愈发国际化和复杂化，中国的主权、领土完整和地缘政治环境面临着巨大挑战。纵观国际关系史，“共管”为解决南沙问题提供了一个新的思路。即，中国在维护本国主权的同时，加强国防建设，通过双边和多边谈判与合作，逐步化解矛盾，与南沙争端其他当事国一道探索出一个各方均能接受的解决方案，使南沙群岛走向“共同管理、共同开发”，在兼顾到其他各方的利益的同时，最大程度的维护中国的国家核心利益。因此，为了解决这一棘手的复合型争端，国际社会对“共管”的国际法概念和实践进行重新审视十分必要。

一、共管的实践和启示

“共管”即两个以上国家对同一领土共同行使主权。[1]139作为处理领土主权争端的方式之一，它的出现有一定的必然性。1648年签订的《威斯特伐利亚和约》是近代国际法形成的一个标志性事件，国家主权原则首次在该条约中得到确认，其对近代国际关系的发展有着深远的影响。随着主权国家的诞生，国家间的领土主权争端一直绵延不绝，而一种解决领土争端的方式“共管”应运而生。

（一）共管的实践

在国际关系史上，以“共管”来处理领土争端的的事例较多。比如：世界上现存的最古老的共管地是位于西班牙和法国边界比达索亚河上的雉岛（Pheasant Island）；1659年西、法两国签署《比利牛斯条约》后，该岛由两国实行共管。在1814-1815年的维也纳会议上，欧洲诸国重划边界，摩泽尔河上的几座桥梁和河中的一个小岛被划为卢森堡和普鲁士的共管领土。1816年至1830年，普鲁士和荷兰对莫里斯尼特地区的边界实行共管。1855年至1875年，沙俄和日本对库页岛（萨哈林岛）进行共管。1879年至1908年，奥匈帝国和奥斯曼帝国对波黑地区进行共管。1906年至1980年，英国和法国对新赫布里底群岛（现瓦努阿图）进行共管。

二战后，虽然地区国际冲突也时候发生，但以“共管”方式处理相领土争端的案例也不少。比如：1962年中、朝划定陆上边界，鸭绿江和图们江作为两国间的界河为两国共有，两国共同管理和使用界河的航行、渔业资源及水资源。1971年，马六甲海峡沿岸新加坡、马来西亚、印尼三国签订了马六甲海峡公约，反对海峡“国际化”，三国宣布共管该海峡。1973年，为了巴拉那河的水资源问题，巴西和巴拉圭签订条约，由两国共管该河流。2007年，洪都拉斯、萨尔瓦多、尼加拉瓜三国确定以共管方式处理丰塞卡湾的相关事宜，把这一地区变为三国共管的“和平、持续发展与安全的海湾”。

由此观之，以“共管”方式解决国家间的海洋主权争端的例子颇多。本文以英、法共管新赫布里底群岛这一典型案例进行分析。18世纪末，英国人詹姆斯·库克航海时到达了该岛，而后欧洲人开始向当地移民。自1887年起，新赫布里底群岛由英、法两国海军委员会管理。1906年，英国和法国同意该群岛由两国共同管理，成立新赫布里底群岛共管地。1907年，英、法两国就对该群岛共同行使主权发布相关声明，声明中规定：建立“新赫布里底群岛共管地”的目的在于维护两国在该群岛的最高统治地位；为实现该目的，两国的权力总体上互相结合而不再相互排斥，共同对该岛行使管辖权并防止出现第三方势力。[2]7271980年该群岛获得独立并改名为瓦努阿图共和国。至此，英、法两国共管该群岛的时间长达74年之久。在共管期间，两国在充分保障该地区自治的同时，在驻地专员、政府基本公共服务、警卫武装、联合法院、税收等诸多方面切实开展了共同行使主权的活动。根据亚历山大·温特的社会建构主义国际关系理论，国际政治的社会性结构影响国际关系行为体的行为，并建构这些行为体的身份与利益，即共有知识或文化建构国际关系行为体的身份和利益。国际关系本质上是一种通过社会互动构建而来的社会关系，认同是利益的基础，对于某种共享社会结构的认同将促使国家间分享彼此的利益并产生合作行为。通过此案例可以看出，英、法两国共同行使对该岛的主权是以两国的价值观相互认同以及共同的利益趋向作为基础的；通过此案例也可以发现，共管的一个重要特点是两国对同一领土的主权互为限制，没有一国拥有绝对主权。

（二）共管对解决领土主权争端的启示

共管方式对解决当前世界范围内频繁发生的领土主权和主权权利行使范围争端具有以下重要启示：

第一，实践表明，在领土主权争端中，若当事国存在重大共同利益，且能对共同利益趋向和价值观互相认同，当事国就能够忍受由共管带来的对其主权的一定程度的限制。共管本质上就是国家对自身主权的有限让渡。

第二，解决国家间领土或主权权利行使范围争端，需要当事国对维护共同利益有一致认知，并依赖于当事国的利益调整。当事国应通过平等协商和谈判解决争端，武力只能使当事国陷入战争与仇恨的恶性循环中。

第三，互信是解决国家间领土或主权权利行使范围争端的首要条件，也是当事国和平协商的前提。若当事国之间缺乏互信，就很有可能把对方的诸多行动视作挑衅性行为，继而实施反制或报复，这不利于争端的解决。因此，互信机制的建立将大大减少争端的解决难度。

二、共管是否适用于解决南沙争端

（一）现实世界中历史与现实、地缘政治与国际关系及国家战略的复杂交织都对“永恒和绝对”的主权论提出了挑战

16世纪法国政治思想家让·布丹提出的“绝对主权论”曾在西方盛行一时，但世界上不存在绝对的永恒的事务，该论断存在重大缺陷。现实的世界体系的复杂性也要求对“永恒且绝对”的主权进行新的审视。放在当时的历史环境上看，主权的绝对性和永恒性是相对于神权而言。《威斯特伐利亚和约》确定君主是一国主权的所有者，否定其他权力（比如神权）干涉主权的合法性，其法律效力也对主权国家间的相互侵犯起到了一定的限制作用。作为主权对立面的宗教势力和封建势力消失后，主权的“永恒”与“绝对”意义也就不复存在，主权实际上是相对的、可分的。所以，从上述角度看，《威斯特伐利亚和约》既是对主权的承认，也是对主权的限制。世界体系的发展实际上就是国家争取主权、获得主权和主权受到越来越多限制的过程。

（二）限制主权论为共管提供理论支撑

所谓限制主权论，指的是国家在行使主权时并非完全按照自身的意愿做出决定，因为它受到国际公约、条款、规范、惯例和舆论的限制。这些限制包括被动限制和主动限制。前者意味着国家在国际组织或国际舆论的压力下进行政策调整。后者意味着为扩大本国的利益或维护国家间的共同利益，主动限制主权的行使或将一部分主权让与国际组织。[3]199

需要指出的是，国家主权不能完全等同于国家利益，进一步讲，放弃或出让部分主权的行为并不等于放弃或出让国家利益，更不能视为出卖国家利益。对此，阎学通就曾指出：“主权是国家利益中的一部分，可以称为主权利益。主权利益并不是在任何时候都与所有的国家利益都能保持一致的。”[3]217政府维护主权的目的除了在于主权本身外，更是为了实现国家利益的最大化。为了实现这一目的，对国家主权的部分限制或让渡应是可以接受的。比如，TPP、欧盟、北美自由贸易区、中国加入WTO、东盟共同体的建立等这些涉及各当事国的主权问题的事例中，各当事国对一些对内经济决策权、管辖权甚至是司法主权的有限让渡，并不能视为放弃本国的国家利益。事实证明，主权国家在平等自愿的基础上，根据国际条约承担国际义务，对自身的主权做出限制，是国家行使主权的体现，这有利于维护国家主权和国家利益。

在经济全球化、区域一体化的大背景下，世界已成为一个相互依赖的整体，国家利益与国际利益有了相通的可能，国家主权的绝对排他性正在受到削弱或限制，这就为共管创造了有利的客观环境。

（三）以武力、托管、分割、国际仲裁、南极模式、斯瓦尔巴德模式等方式解决南沙争端不具可行性

南沙群岛争端包括岛屿归属、领海、专属经济区以及大陆架划界争议，属于“复合性国际争端”，牵涉六国七方，争端的复杂与激烈程度为当代少有。

以武力解决南沙争端会导致严重的地区冲突，不利于中国的和平发展，更为地区外大国的军事介入提供了口实。这不仅不符合《联合国宪章》精神和其他国际法原则，更不符合该地区国家的国家利益。国际托管的领土包括三种：二战结束时尚未独立的前国联委任统治制度下的领土、从二战战败国割离的领土、负管理责任的国家自愿置于该制度下的领土。南沙群岛并非这三种领土中的一种，又不是殖民地，不存在走向自治或独立的可能性，可见托管方式完全不适用于南沙争端。至于分割模式，如何进行领土分割及各当事国所能获得的份额需要当事国通过协商来解决，这一点很难适用于南沙群岛被各当事国犬牙交错的实际占领状况。而国际仲裁或公断，中国一直坚决反对，并在2006年就根据《联合国海洋法公约》相关规定，排除了将领土主权，包括岛礁争端，军事活动和其他活动的争端诉诸国际仲裁，并做了排除性声明；若国际法庭做出强制性判决，中国是否遵守也是一个大问题。至于南极模式，有关条约规定冻结一切对南极的领土要求；若让各当事国冻结或者放弃对南沙群岛的领土主权要求，是不可能被广泛接受。至于斯瓦尔巴德模式，采用该模式意味着坚持领土主权在中国或者其他某一国，其余当事国须放弃对南沙的领土主权要求，只分享专属经济区和大陆架的主权权利及相关管辖权，这是其余当事国无法接受的。

由于各当事国均很难在南沙群岛的领土主权问题上做出重大让步，故以国际法框架下的托管、分割、国际仲裁、南极模式和斯瓦尔巴德模式解决该问题在实践操作上均不具有可行性。

（三）南沙群岛现状给共管带来了可能性

当前，南沙争端和当事国中，除印尼仅仅是专属经济区和大陆架划界问题外，其他各方均控制了一定数量的岛礁和沙洲，各国在南沙的据点处于犬牙交错的状态，没有一方拥有对该群岛及附近海域的完全控制权。各当事国的渔民都在南沙进行有限度的捕鱼活动，部分当事国在相关海域进行了油气资源的开发。

以往，中国政府一直倡导“搁置争议、共同开发”，但并未得到其他国家的积极响应，其原因就在于中国在南沙群岛的存在相较越南、菲律宾、马来西亚等国为弱，中国除在永暑礁、渚碧礁、美济礁等数个礁盘上建有礁堡并驻扎军队外，更多的只是中国人民解放军海军在该地区的战备值班，中国的渔民也较少前往南沙群岛附近捕鱼。所以，其他国家不会把既得利益与中国分享。随着中国国力的增长，目前，中国海警已在南沙地区开展定期与不定期的维权巡逻，中国渔民也进一步深入南沙地区开展渔业捕捞活动，中国的海洋调查船也在该地区继续开展相关的科学考察。2014年以来，中国已经开始在已控制的岛礁进行了机场、港口、灯塔等相关建设和设施维护。这些设施既满足了必要的军事防卫需求，更是对该地区各类民事需求的有力补充，有利于该地区各国的共同利益，更有利于国际社会。这是中国在没有使用武力的前提下，积极履行在海上搜救、防灾减灾、航行安全、渔业生产等诸多方面的国际责任与义务。而针对有关设施将来是否向国际社会开放的问题上，中国外交部边界与海洋事务司司长欧阳玉靖，在接受中国媒体采访时就表示：“中方愿在将来条件成熟时邀请有关国家和国际组织利用相关设施开展海上搜救等方面的合作。具体向国际社会开放哪些设施，中方将在有关工程建设完成后统筹规划。”[4]此外，中央军委副主席范长龙在第6届香山论坛上也向相关国家释放出更多的善意，他强调：“今年以来，大家比较关注中国南海岛礁建设，感到建设进度快了点，担心影响南海的航行自由等。事实上，这些建设是以民事功能为主，不但像我们承诺的那样不会影响南海航行自由，而且会为南海航行和生产提供更好的公共服务。几天前在我国驻守的华阳礁、赤瓜礁上新建的航行灯塔，开始为各国船舶提供导航助航服务。即使在涉及领土主权的问题上，我们也决不轻言诉诸武力，力避擦枪走火，始终通过与直接当事方的友好协商解决分歧争端，始终致力于与有关国家共同维护地区安全和稳定。”[5]中国方面以实际行动和姿态表明和平解决南沙争端的诚意，也获得了印尼等国家的理解，这就为未来共同管理和共同开发南沙群岛创造了可能性。由于不需要各当事国放弃对南沙的领土主权要求，所以在不改变南沙现状的基础上，实现共同管理进而推动共同开发，这不会影响各当事国关于南沙的领土主权和管辖权的立场，不会使各当事国面临较大的国内压力。如此一来，共管即符合尊重主权和领土完整的原则，又在实际操作上具有可行性，各当事国均应能接受该方式。

（四）共管有利于维护各当事国的共同利益

国际合作的基础是国际行为主体相互利益的基本一致或部分一致。所以，只要各当事方有着广泛的共同利益，各当事方就有可能以合作方式解决争端。中国与南沙争端其他声索国在发展经济、维护地区安全稳定、海上搜救、防灾减灾、维护地区航行安全与自由、打击恐怖主义、打击海盗、人道主义救援、生态环境保护等存在着诸多的共同利益。为了维护共同利益，对国家主权的有限度限制或让渡应该是可以接受的。正如赫希·劳特派特的《奥本海国际法》所言：“从长远的观点看，各国可以交出一部分主权，以实现更大的利益。”[6]101所以，综合来看，在南沙群岛实行共同管理，进而实现共同开发，有利于维护地区的和平、稳定与发展，有利于实现南沙争端各当事国的共同利益最大化。

三、从共管角度看待南沙争端的解决

南沙群岛争端是“复合性国际争端”，仅靠一种方式或一个国家的单独努力难以奏效。邓小平早在20世纪80年代就曾指出：“解决国际争端，要根据新情况、新问题，提出新办法”。[7]87因此，在借鉴以往的共管实践经验，同时结合其他方式的可取之处以及南沙实际状况的基础上，对南沙群岛的共同管理与共同开发应当是综合性的。

（一）共管的概念需要适应当前国际形势

以往对共管的定义已日益教条化，难以适应当前的国际形势。因此，共管的概念需要重新界定。在国际法框架下，领陆、领水、领空、底土完全处于国家主权管辖之下，而专属经济区和大陆架则属于国家主权权利行使范围，沿海国在其毗连区内还可以行使一定的国家管辖权。所以，现代国际法意义上的共管，应是“两个或两个以上的主权国家对某一特定领土或拥有主权权利的地理空间，平等地共同行使主权或主权权利”。[8]这样的定义，不仅可以扩大共管在解决国家之间领土或主权权利行使范围争端的适用领域，也有利于当事国找到较为满意的解决方案，进而充分发挥共管在解决国家间领土或主权权利行使范围争端中的积极作用。

（二）中国解决南沙争端的目标和原则

中国解决南沙群岛争端的目标应该包括以下两个方面。首先，维护中国的领土主权完整和民族尊严，实现国家利益最大化，减少该地区因出现大危机而使中国利益遭受重大损失的可能性。同时，顺利解决中国与越南、菲律宾、马来西亚等东南亚国家的海洋领土及专属经济区和大陆架划界争端，稳定周边环境，维护中国与南沙争端其他声索国的共同利益，保障中国和平发展的战略机遇期。

根据上述目标，中国解决南沙群岛争端的原则应包括五个方面：第一，在和平共处五项原则的基础上，坚持求同存异、先易后难、局部突破原则，通过谈判协商逐步达成最终的解决方案。第二，在平等自愿的基础上，以历史事实、《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》等现行国际法作为依据，坚持“共同管理、共同开发”，由当事国通过直接协商谈判和平解决争端。第三，中国应与其他当事国建立解决该争端的国际机制，并签订一个具有高级别法律约束力的永久性或长期性协定或条约，以避免日后不安全因素发生。第四，中国在南沙的共管与开发中，必须拥有与其他当事国平等的经济利益、政治利益和安全利益。第五，最终的解决方案必须取得国际社会的承认和保障，并另行签署多方协议。

（三）具体解决方案设想

南沙争端的解决不可能一蹴而就，需要通过外交谈判、政治对话、军事互信与协作以及具体的制度设计，逐步实现。具体而言，可分为近期、中期、远期三个阶段的进程。

1.近期进程：全面落实《南海各方行为宣言》

该进程应包括以下方面：第一，维持南沙群岛现状，争端各当事国应保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化等影响该地区和平与稳定的行动。包括：不单方面扩大油气开采范围与渔业资源捕捞范围；停止向南沙群岛移民、增兵；不以武力驱逐、逮捕他国渔民在该地区作业的；不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取军事化的行动等。第二，各方加强安全信息的交流与沟通，以交流促进了解，以互惠化解敌意；适时推动建立双边和多边防务安全热线，建立互信关系与良性互动。第三，尊重并切实保障国际法原则所规定的在南海的航行及飞越自由。第四，在以上基础上稳步推进“南海行为准则”磋商，为解决南沙争端创造有利氛围和条件，共同维护该地区的和平与稳定。

2.中期进程：互信合作

该进程应包括以下三个方面：第一，适时签订《南海行为准则》，确定各当事国在南沙地区的行为规则。需要特别指出的是，《南海行为准则》主要适用范围应为南沙群岛争议区域，南海其他区域争端原则上不适用该准则，争端应由当事国通过双边协商谈判解决。第二，建立南沙六国会晤机制（类似于上海五国机制），在此机制下各当事国就联合勘探南沙群岛的水文、油气、矿产、渔业等资源进行协商与合作，并在协商一致的基础上划定南沙群岛领海基线、专属经济区和大陆架界限，确定争议区范围。第三，设立渔业联合委员会，划定共同渔业区，签署渔业协定。

3.远期进程：共同管理与共同开发

该进程应包括以下六个方面：第一，在南沙六国会晤机制的基础上成立共同管理机构，秉持民主、公平等原则，研究和制定共同管理体制。共同管理机构全面负责共管区域的各项工作，主要包括各共管区域的界定、管理、油气共同勘探开发方式的选择，投标方案的制定，油气合同的审批，共同渔业区的管理，相关财税征收等重大政策的制定。只有南沙争端各当事国才能成为共同管理机构中拥有投票权和决策权的正式成员，其他国家只能以观察员的身份加入。第二，建立南沙非军事区和集体安全保障机制。各国逐步撤出在南沙群岛的正规驻军，由各国共同派员，成立准军事机构，负责该地区的整体安全，保障南沙的航行和飞越自由。同时，依据现状，各国负责己方已控制区域的安全，逐步实现南沙非军事化。第三，在整个南沙半封闭海域，按照《联合国海洋法公约》第123条有关半闭海域的规定，充分进行互相合作，共同开发。第四，各国在驻地专员、政府的基本公共服务等方面切实开展共管活动。第五，各当事国通过协商一致，签署永久性或长期性（至少30年）的《共管条约》，建立“南沙共管区”，赋予其法律效力，各国共同遵守，并通过国内法律予以宣告和确认。第六，获得国际社会的承认与保障。

四、结语

当前中国政府积极倡导以“主权在我、搁置争议、共同开发”方式解决南沙群岛争端。从本质上讲，“主权在我、搁置争议、共同开发”与“共同管理，共同开发”并行不悖，且相辅相成。这为和平解决南沙群岛争端提供了一个相对公平、各方均能接受的理想途径。“共同管理，共同开发”不仅是一项积极的、极具建设性与开放性的政治主张，且有着坚实的国家主权理论和国际法作为依据，并有着充分的国际实践，与其他途径相比更切实可行。该方案在于谋求建立一个开放的多边体系，具有巨大的包容性，有关南沙群岛的各种问题都可以在上述框架下寻求解决途径。

南沙群岛共管机制的构建，需要各当事国共同努力。各当事国在达成一系列协议的基础上，形成国际条约并赋予其国内法效力，各国共同遵守，方能最终解决争端。当然，国际关系的理想和现实往往是有一定距离的。上述方案能否被南沙争端各当事国接受和采纳，最终还是要看各当事国的政治意愿以及对共同利益的认知，而这个政治意愿的基础便是互信。

参考文献：

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[2]Joel H，Samuels：Condominium Arrangements in International Practice： Reviving an

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Law，2008（29）.

[3]阎学通.中国国家利益分析[M].天津：天津人民出版社，1996.

[4]张陨璧.外交部边海司司长欧阳玉靖就中国南沙岛礁建设接受媒体采访[EB/OL].中国日

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[5]闫嘉琪，邱 越.范长龙谈南海岛礁建设：即使涉领土主权，也决不轻言诉诸武力[EB/OL].

澎湃防务转载人民网，http：///newsDetail_forward_1386122.

[6]赫希·劳特派特.奥本海国际法[M].王铁崖，陈体强译.北京：商务出版社，1989.

[7]邓小平.邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[8]胡德胜，张青.论国际法上的共管[J].河南财政税务高等专科学院学报，2013（3）.

作者简介：赵松月，男，安徽淮北人，广西民族大学研究生，研究方向为中国-东盟政治关系。

陈强，男，广西柳州人，法国巴黎东部大学政治哲学博士，暨南大学国际关系学博士后，原广西民族大学政治学与国际关系学院副教授、硕士生导师，现为三亚学院社会发展学院教授兼广西民族大学中国-东盟研究中心（广西科学实验中心）研究员，研究方向为社会学、政治哲学、政治文化与国际关系。

（责任编辑：杨立民）