民族地区国家储备林公私合作供给机制与实施研究
时间：2021-02-17 07:55:25 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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摘 要：根据公共经济学理论，结合上述细分四类国家储备林，政府可以细化对国家储备林供给的宏观管理;将接近于公共物品特征的第四类国家储备林明确为政府投资的范围;将具有准公共物品特征的第二类、第三类国家储备林明确为政府与社会资本共同投资的范围，政府应制订切实可行的政策，提供优惠的引资条件和必要的投资或补贴，吸引社会资本与政府共同投资;将接近于私人物品的第一类国家储备林明确为社会资本的投资范围。
关键词：国家储备林 公私合作 投融资模式
1.背景
木材储备是继粮食、石油之后的第三个战略资源储备，是关系国家战略与国家安全的重要自然資源。据预测，2020年我国木材缺口将达2亿立方米。在国际上，86个国家和地区限制或禁止珍稀和大径级原木出口，严格限制交易的树种新增到220多个。可见，完全依赖进口无法解决我国木材短缺的严峻矛盾。党中央、国务院高度重视木材安全问题。2013年中央一号文件要求“加强全国木材战略储备基地建设”;2015年《关于做好国家储备林建设工作的通知》要求，通过发挥财政资金四两拨千斤的引领作用，引领社会资本、金融资本投入国家储备林建设;2016年《国家储备林制度方案》提出要积极探索国家储备林供给的PPP道路。
我国民族地区自然资源丰富，木材产量占全国木材产量的50%以上，如能充分发挥PPP在资金、管理方面的优势，国家储备林供给的质量和数量必能再上一个台阶。从PPP角度构建民族地区国家储备林供给模式，不仅是保障国家木材安全的重要途径，更是新形势下进一步加强民族团结、改善民生、扩大内需的重要工作，对维护国家生态安全和木材安全具有重要的推动作用。
2.相关文献回顾
2.1林权理论研究
相当一部分研究从产权安排、产权制度变迁入手，探讨目前林地产权制度的弊端，集体林产权改革的动因、过程和结果以及森林产权制度变迁与绩效（张红宵，2005;刘金龙，2016;刘毅，2007）。也有学者从集体山林经营方式改革的角度探讨集体森林基层管理模式的演变。目前南方集体林区林地产权制度出现了三种模式：分林到户模式;集体经营;林业股份合作制（马天乐，2003）。
另一些农村问题研究学者则从社会学、组织学的角度切入，认为由于林改过程中产权不清、利益分配不明确、林地流转不规范等问题，再加上有些林权改革直接牵扯到地方政府的利益，林改造就了少数人借林权改革之机快速致富，而大部分农民被排斥在集体所有的山场，导致一系列群体性实践和纠纷的集中爆发（朱冬亮，2007;贺冬航，2008）。部分学者提出，农民集体行动、林业大户、国家权威是影响目前的林地纠纷的三大因素。在三个影响因素中，三方利用各自在地位、资本、人数、权力、信息的优势进行博弈，都可能在维持或变动林权中发挥作用，要改变这种矛盾和冲突必须通过制度创新以促使三方的合作（贺东航，2008）。
2.2公私合作模式研究
斯迪格里兹（1998）提出了“私有化基本原理”，主要是指政府以签订合同、授予特许经营权、经济参与、放松管制等手段与途径，委托私人供给;其他学者总结认为公私合作模式是从完全公有到完全私有的“公-私合作”模式链（萨瓦斯，2001;威廉，2002;斯蒂格勒，2003）。对于公私合作的效果和政策，以及风险分配问题，文献进行了总结和分析，包括BOT模式的探讨等。杨曦（2011）认为民营资本进入基础产业并不违背基础产业的内在特性;不影响国有资本对这些关系的控制;有利于提升基础产业的效率和服务质量，并从政府的角度提出了引导民营资本进入基础产业领域的路径;邱元直（2012）分析了社会资本在我国公共项目中的作用;王元京（2013）提出引导民营资本的基本对策：确立民营资本进入公共项目的原则、明确公共项目投资重点、拓宽民营资本的投资渠道、创新民营经济进入公共项目的融资方式等。
3.基于林权理论的民族地区国家储备林分类及供给方式的选择
3.1国家储备林林权定义和特征
3.1.1国家储备林的林权定义
根据上述的产权理论，可以认为林权是对森林资源的权利，具体指行为主体对森林所拥有的狭义所有权或归属权、占有权、支配权和使用权等各种权能和利益的集合。在国家储备林项目中，国有林场是建设主体，而国有林场是国家保护、培育森林资源的林业生产性的事业单位，其林地、林木等全部生产资料和产品都是国家财产。因此，首先要明确国家储备林是具有浓厚的公权色彩的准公共产品;但是由于建设国家储备林的目的在于“营造工业原料林、珍稀树种和大径级用材林等优质高效多功能森林”。因此，国家储备林的使用功能和利用方式具有多样性，为满足社会各方面用材需求，提高开发利用效率，各项权能一般都与狭义所有权（国家所有）相分离，形成不同的委托---代理结构，从而林权所有者能够实现排他性的权能，为自己创造利益。
总结上述观点，国家储备林林权是林权主体通过对国家储备林的开发利用而得到的一定林木的质和量的支配权利。它是一个权利束，除了其具有国有属性外，包括投资开发权、配置权、使用权和管理权，其中，管理权、配置权、建设权、投资权统称为经营权。由于国家储备林的狭义所有权的国有属性很明确，所以国家储备林林权持有者拥有的林权是指对一定林木资源的经营权和使用权。
3.1.2国家储备林的林权主体结构
国家储备林投资规模大，需要投资大量的资金进行建设。因此国家储备林的林权主体结构需要从参与投资开发方面进行分析。国家储备林林权主体一般包括政府、企业或事业单位、用户等。
政府，包括中央政府和地方政府。政府作为国家储备林林权的主体包括两方面。其一，按照中国法律规定，森林资源归国家所有。中央政府和各级地方政府代表国家行使森林资源所有权。包括狭义所有权、经营权、使用权。不过政府通常将狭义所有权以外的其它权益分离出去。其二，由于国家储备林的准公共物品特性，政府以项目参与者的身份通过直接或间接投资的方式参与国家储备林的建设以取得国家储备林的部分林权，特别是满足公益需求的林权。
林木供给组织，包括国有林业企业、民营林业企业、事业建制的林场单位等社团组织。在这些林木供给组织中，为了获得国家储备林林权而参与国家储备林投资的企业和事业单位（国有林场）是本文讨论主要对象，因为在市场经济条件下无论是企业或是事业单位都是拥有自身利益的独立法人，符合PPP模式中社会资本的定义。
用户，包括用林木企业、事业单位、家庭和其他个体等林木的终端用户。用户作为林权的主体，它是国家储备林林木资源的最终消费者，持有林木资源的使用权。
3.1.3国家储备林林权分配机制
国家储备林的分配机制包括赋权、初始分配和再分配。由于国家储备林的供给与投融资与国家储备林的赋权和初始分配相关，而林权的再分配机制只有在国家储备林林木资源建成后才能发生，因此，本文研究的国家储备林林权分配主要指林权的赋权和初始分配。
国家储备林的林权赋权，是指国家储备林林木资源在林权持有者之间被物理分割的方法，即按量分配，规定不同的林权主体可以得到的林木资源数量，通常用林木资源配额确定数量分配。林木资源配额应当由政府聘请有经验的专业咨询机构对市场需求和本地的林木生产能力的综合函数确定。在国家储备林二级以下的林权分配中，可采取“投入配额”模式。在这种模式下，国家储备林的建设机构是由各个投资机构以股份合作制方式组建而成的，按各个投资机构的投入数量分配林木资源配额。采取“投入配额”模式将林权与投资比例挂钩，有利于国家储备林的投融资，有利于利用市场机制。
3.2国家储备林的供给模式
3.2.1国家儲备林供给方式的选择
国家储备林的有效供给取决于项目的补偿机制和供给机制。一般公共物品的供给方式主要有三种：政府采用公共方式供给，向公众无偿提供产品或服务;政府通过市场方式提供排他性强的准公共物品，由私人投资者直接作为产品或服务的供给者，消费者按照政府监管的价格购买;政府通过税收政策和价格政策将私人资本引入准公共物品的生产和服务领域，政府提供部分补贴，及公私合作供给。与这三种供给方式相对应的补偿方式依次为：税收补偿、向使用者收费和这两种补偿方式的结合。综合对公共物品供给的研究成果，本文认为纯粹的公共供给或市场供给都不能实现准公共物品的有效供给，应根据资源优化配置原则，建立公共物品供给的多中心体制和互补机制，探寻政府和市场在公共物品供给领域的均衡点。
因此，国家储备林应采取充分发挥公共部门和私人部门各自禀赋优势，根据资源优化配置、经济合理和交易成本最小化的原则，建立国家储备林项目的供给机制，把那些市场配置有效的部分交给私人资本供给，政府在价格上给予补贴和授予私人一定的收费权;市场配置无效的部分由政府采取公共方式提供，但建设和运营管理委托私人企业，即按照布坎南提出的“政府间接生产”概念组织准公共物品的供给。
3.2.2国家储备林的投资组织结构设计
①投资国家储备林的四种类型
在国家储备林公私合作供给的方式下，投资者主要是社会资本和政府。政府投资的主要目的是获取公益性林权、向社会提供必需的环境、生态用材。因此，政府关注的焦点是国家储备林的分配方式，即获得与公益投资比例相对应的公益性林权，而国家储备林项目资金流量的控制、项目的直接经营管理、资产拥有形式等对政府而言则处于比较次要的地位。这是由政府的职能所决的。
根据上文对影响投资组织结构选择的因素分析成果，本文将社会资本投资国家储备林项目的目标归纳为下述四种类型。
盈利一风险隔离型。社会资本方不谋求直接拥有国家储备林的经营管理决策权和项目资产，而以盈利为投资的主要目标，只愿承担投资的有限风险和责任。这类投资者通常是非本行业的企业或其它经济组织。
盈利一风险型。社会资本方以直接拥有国家储备林的经营管理决策权、税务优惠、以及项目资产。社会资本方将盈利为主要目标，可能承担投资的无限连带责任和风险。
产品一经营型。即社会资本方以获取一定数量的林木资源产品及相应的经营权为主要目标，追求利润则是它的间接目标，这类投资者不太关注投资的责任和风险，而是谋求国家储备林的经营决策权和对现金流量的控制，关注产品的分配方式和项目资产的拥有形式。
②盈利一风险隔离型的投资组织结构设计
本文将此种类型的国家储备林项目的投资组织结构设计成以项目公司为基础的契约型合资结构，如图1所示。
这个投资结构包括两个层次：第一层次是由项目公司（社会资本方）与政府组成的契约型合资结构。项目公司承担的是经营性国家储备林投资，政府承担的是公益性国家储备林投资;第二层次是由若干社会资本方组建的项目公司。参加项目公司的社会资本方在协商基础上按一定比例投入股本资金，按各自投资额对项目公司产生有限责任，并以此分享公司或项目的经营利润，社会资本方在一定程度上实现了项目风险隔离。
③盈利一风险型国家储备林投资组织结构设计
本文将此种类型国家储备林投资结构设计成为有限合伙制结构，如图2所示。
在国家储备林有限合伙制结构中，政府承担国家储备林的公益性投资和与之相应的有限责任。但政府只是有限合伙人，不参与国家储备林的日常经营管理，而是通过政府的实际投资行为和政策引导社会资本参与具有准公益性特征的国家储备林投资建设。这既是政府的职能，也与有限合伙制结构特点密切相关。
④产品一经营型国家储备林项目投资组织结构设计
本文将此种类型国家储备林投资结构设计成为契约性质的合作结构，如图3所示。
在图5所示的投资结构中，各投资者和政府派出代表所成立的管理委员会是最高决策机构，负责国家储备林建设、管理中重大问题的决策。管理委员会将国家储备林的日常管理授权给一家具有国家储备林运营管理经验、社会资本出资成立的项目公司。
参考文献
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基金：2016年广西财经学院校级课题立项“少数民族地区国家储备林公私合作供给机制与实施研究”（编号：2016A013）， 2018年广西哲学社会科学规划课题立项“广西国家储备林供给模式实证及对策研究”（编号：18FGL001）
作者简介：韦佳慧（1980-）广西财经学院助理研究员，硕士，主要研究林业经济。
李宜强（1978-）广西财经学院副教授，硕士，主要研究公共项目管理。
