完善党内法规体系探微

摘 要：作为执政党，中国共产党党内法规体系完善程度直接关系依规治党、依法执政乃至依法治国的成效。目前在中国特色社会主义法治体系中，党内法规不仅在体系内呈现出规范性、系统性与权威性不足问题，且在体系外与国家法律间存在如何协调与衔接问题。从与国家法律相衔接视角看，形成完善的党内法规体系，既要以宪法法律精神为遵循，又要把握好其与国家法律的互动。

关键词：中国共产党；党内法规；国家法律；依规治党；依法执政

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0023-04

何为党内法规？《中国共产党党内法规制定条例》第2条规定，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”根据党内法规制定主体、调整对象及表现形式，其不包括党内不成文的优良传统和工作惯例及党内规范性文件。而所谓党内法规体系则指构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式的总称。[1]党的十八届四中全会将形成完善的党内法规体系纳入建设中国特色社会主义法治体系的总目标中，凸显出完善党内法规体系于依法治国、建设社会主义法治国家的重大意义。而形成完善的党内法规体系的关键是提升党内法规的建设质量，尤其是处理好党内法规与国家法律的关系。本文拟从党内法规与国家法律相衔接视角，对党内法规体系完善提出若干建议。

一、完善党内法规体系的重大意义

党内法规体系是中国共产党在结构和功能上走向规范化的结果，[1]不断完善党内法规体系是依规治党、依法执政和依法治国的内在需要。

1满足依规治党的需要。依规治党，就是在党中央的领导下，在以党章为核心的党内法规规定的职责、权限、程序内，管理党的事务，从事党的活动，进行党的建设。依规治党是贯彻党要管党，从严治党方针的关键，是保证党的纯洁性和先进性，增强党的凝聚力与战斗力的根本。其要求把党内法规作为党的各项活动的根本准则，并以之作为判断各级党组织和党员的行为是非的标准，作为处理党内矛盾的规则，从而保障党的基本路线、方针的贯彻落实。可见，完善党内法规体系是依规治党的需要，即依规治党有赖于科学化的党内法规体系的构建。科学性从体系内部对党内法规提出要求，即党内法规应满足规范性、系统性和权威性。无论是对调整某一领域的具体单项党内法规规范性的补足，还是各项党内法规之间、实体性规范与程序性规范间系统性的加强，抑或以党章为核心各位阶党内法规的贯彻落实意识中权威性的树立，无疑都关乎依规治党的成效。当前，党正面临严峻的反腐形势，处于克服“四风”的关键时期、领导全面深化改革的攻坚阶段，从严治党、依规治党迫切需要解决好党内法规体系的完善问题，要求党组织的工作、活动和党员的行为受到既有党内法规的约束，并以之作为党自我管理和提升执政能力的依据和凭借。

2落实依法执政的需要。依法执政作为现代民主法治国家的一个基本原则，是执政方式对现代法治的回应。党的十八届四中全会对依法执政的内涵做了两个方面的概括，指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”据此，依法执政的内涵，既包括依法治国内容，又涉及以规治党内容，体现了党内法规和国家法律共同作用于治国理政的协同性。中国共产党作为中国唯一的执政党，作为全国人民的领导核心，承担着建设国家、改造社会的重任，在其实现执政的进程中，其自身的特殊地位决定了治国理政不但要受国家法律的约束，而且其活动和行为亦应受到党内法规的制约，即共产党作为执政党的执政行为，既要严格按照国家宪法和法律办事，又要依据以党章为核心的党内法规办事。随着依法执政成为现代民主法治国家治国理政的基本方式，在完善国家法律的同时，依法执政对党内法规体系的完善也提出要求，只有完善党内法规体系，并据之形成依法办事观念和依法执政能力，党的执政水平才能得以保证，依法执政方能落到实处。而离开科学化的党内法规体系，则难以实现依法执政、科学执政和民主执政，党的执政能力、执政效果和执政地位也将无法保障。因此，完善的党内法规体系是推进依法执政的制度基础。

3推进依法治国的需要。党的十八届四中全会提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、形成完善的党内法规体系。”[2]即全面推进依法治国，依赖于中国特色社会主义法治体系的建构，而中国特色社会主义法治体系的建构，不但取决于中国共产党的领导，还取决于相互依存的五大体系的建设。 全会强调，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”[2]党的政治功能不仅体现为其长期执政，还体现为其领导功能。而要坚持和改善党的领导，构建其他四大体系，没有规范完善的党内法规体系是不可能实现的。因为，完善的党内法规体系对其他四体系的构建具有直接作用，具体身体力行的党政干部的依法办事观念和习惯的养成来源于成熟的党内法规体系。同时，依法治国关键是依法治党，依法治党主要是依党内法规管理党内事务，处理党内外关系，这其中完善的党内法规体系居于核心地位。所以形成完善的党内法规体系对全面推进依法治国、建设社会主义法治国家而言至关重要。

二、党内法规体系建构现状及存在问题

改革开放以来，中国共产党党内法规建设取得了显著成就，党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等主要方面法规制度基本齐全，实现了党内事务“有法可依”，但也存在一些亟待解决的问题。当前党内法规制度不是“过少”，而是“零散”，缺乏统筹规划。尽管2013年出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称《纲要》）对2013-2017年的党内法规制度建设作了前瞻性设计，2014年完成了两个阶段的党内法规清理工作，但现有党内法规制度仍存在体系内科学性不足、体系外与国家法律互动中不能有机衔接等问题。

1党内法规体系建设科学性不足。当前，党内法规已经形成以党章为核心的，以准则、条例、规则、规定等为主体的法规体系，就党内法规制定的量来讲可谓比较庞大，但论其科学性，则还存在很大不足，主要表现为党内法规体系缺乏规范性、系统性和权威性。

首先，党内法规规范性水平有待提升。规范化是党内法规建设科学化的基础。党内法规规范性来自现有已制定的具体单项党内法规，只有具体的党内法规设计规范，党内法规的整体科学化水平才能真正提升。规范化要求党内法规应合乎法律规范的要求，即在规范性上向法律看齐，做到严密、规范。但观察现有党内法规，在规范性方面明显存有不足，表现为部分党内法规是因应改革中某一方面、某个环节的问题解决而出台，前瞻性不强；部分因政治生态的变化已不再适应实践要求，存在滞后性；有些党内法规内容过于原则性、笼统性，操作性不强；一些党内法规立法主体、规约客体、行为规范、救济、时效等内容不完备，设计存在缺陷；还有部分党内法规缺乏逻辑一致性，内容前后不呼应、权责不对等等。

其次，党内法规系统性有待增强。系统的特点是达致“1+1>2”，这也是制定党内法规应当追求的效果。党内法规的系统性既针对同一类别中不同党内法规而言，又针对不同类别党内法规而言。系统性来自各方面党内法规的健全、来自各部分的协调、亦来自各效力层级清楚定位。党内法规系统性不足表现为：党内法规缺位现象严重，《纲要》列出了2013-2017年需要完善的党内法规，涉及党的领导和党的工作、党的思想建设、组织建设、作风建设、党的反腐倡廉建设和民主集中制建设等6大类37个方面的党内法规，当然其中部分为需要修订或修改，这说明当前党内法规缺位现象依然存在；同时已存的党内法规中，实体性规范过多，相配套的程序性规范相对缺乏；再有上述六大类需完善的党内法规其关系如何理顺，还存在党内法规体系内序列性和层次性不清晰，存在交叉重复，衔接性不够问题；此外，党内法规系统性不足还表现在党内法规粗线条规定较多，具体的配套细则缺乏上。

最后，党内法规体系的权威性尚待树立。党内法规如不能有效贯彻，或是朝令夕改，则其权威性必然受损。党内法规权威性不足表现为党内法规权威性被“矮化”，部分党员干部对党内法规的认识存有误区，遵规意识不强；约束性被“弱化”，对自身依规办事要求过低；执行性被“虚化”，落实党内法规过于依赖党员自律，党内法规硬性规定落实不到位；惩戒性被“软化”，问责刚性不足，弹性有余。[3]

2未与国家法律形成有机衔接。党内法规与国家法律虽规范对象、调整范围、保障措施不同，但二者并不矛盾，其在规范目标、核心准则与制度根源上具有一致性，同属国家治理体系，相辅相成，互为补充。当前党内法规体系与国家法律衔接不足主要表现为三个方面：一是部分党内法规合法性缺失。合法性指党内法规内容是否符合国家宪法法律。如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中有关党纪检查机关调查取证的部分规定和现有国家法律规定不同；二是党内法规与国家法律规范界限不明。一方面表现为部分党内法规超越其权限范围，将本应由国家法律进行规制的内容纳入自身规制范畴，如2010年出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规定对象包括非党员的的副处级领导干部，2013年出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，适用对象为党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位，即均将规范对象延至党外。而涉及党外公权力机关及人员的规范，应由国家法律进行调整。另一方面表现为党内法规与国家法律规范内容交叉重复，如党纪处分条例中与刑法相重复的内容需要加以修改；三是部分党内法规存在适时转化问题。由于国家法律的渐进性，中国共产党的长期执政，部分国法未能予以及时规范的内容由党内法规承担了先行先试的任务。当前符合条件、直接规范公权力的党内法规的国家法律转化问题已制约了党内法规体系的完善，如2014年重新修订的《党政领导干部选拔任用条例》中有关选拔干部的原则、任用条件、程序等相关内容的规定即在客观上存在国家法律转化的问题。

三、与国家法律相衔接下的党内法规体系的完善

完善党内法规体系是一个综合工程，需要体系内外合力解决，这里仅从与国家法律有机衔接角度，就完善党内法规体系谈几点想法。

1秉持合法性原则。秉持合法性原则要解决的是党内法规与国家法律相冲突的问题。党内立法法《中国共产党党内法规制定条例》第7条规定，“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”，明确合法性为党内法规制定必须遵循的原则之一。合法性要求党内法规建设一方面要切实做到，“宪法和法律确定的指导思想的基本原则，党内法规必须坚持和遵循；宪法和法律规定的基本政治制度、经济制度和社会制度，党内法规必须贯彻和维护；宪法和法律赋予公民的基本权利和自由，党内法规不得限制和剥夺；宪法和法律设定的公民基本义务与责任，党内法规不得变通与豁免。”[4]从而确保党内法规的合宪性、合法性。另一方面要求党内法规应树立宪法思维。将宪法文本所蕴含的宪法理念，如民主、法治、公平等基本价值贯穿于党内法规体系中，并以其为引导，对党内法规进行科学规划，强调制定上的民主性与开放性，内容上的科学性，完备党内法规相关配套法规和实施细则。[5]尤其在党内法规和国家法律交集的地方，如反腐败领域，党内法规有关执法的规定应秉持合法性原则。

完善党内法规体系，确保党内法规不与国家法律相冲突，应从三个阶段把握党内法规的合法性：一是党内法规起草论证阶段，拟制定党内法规的党组织应与相应权限国家法律制定主体沟通协商，就党内法规制定目的内容是否与国家法律相冲突作出评估，并就结果由承担制定党内法规的组织在充分调查、论证的基础上，通过合法性审查后，对与国家法律相冲突内容进行修改。二是党内法规审核阶段，应设立党内法规合法性审查机构，专司党内法规合法性审查。目前党内法规合法性审查为“同步自审”，即由党内法规审批机关自核送审党内法规的合法性，但鉴于法律的专业性，由吸纳法律人士的党内法规合法性审查机构进行这项工作明显更佳。三是党内法规备案阶段，对已发布的党内法规，由备案审查机关对报备党内法规是否合法，在与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动的基础上，进行最后审查。

2实现与国家法律的协调。党内法规体系根据规范内容可分为纯粹处理党内事务的党内法规和作用于治国理政的党内法规，前者因作用范围在党内，只要秉持合法性原则底线即可，而后者因超出党内事务范围，涉及公权力运行，还存在与国家法律相协调的问题。对此应从三个方面加以完善。

一是厘清党内法规与国家法律的规范边界。“对党内法规中虽有规定但可以由国家法律来规范的，尽量通过国家法律来体现；对于立法法明确规定由国家法律规范的事项，党内法规不应作出规定；对于那些经过检验，应转化为国家法律的党内法规，应及时通过法定程序将其转化为国家法律。”[6]即党内法规只能对党内事务进行规范，不能超越权限范围。若规范所涉对象为党员，属党内事务，并以纪律保障实施的则由党内法规来调整，而所涉对象普遍，属社会事务，以国家强制力为保障的则应由国家法律来规制。同时，对国家法律已明确规定的内容，党内法规不应再规定，避免交叉重复，浪费立法资源。[5]对已有重复规定的党内法规，应通过修订解决“纪”“法”不分问题。

二是建立党内法规与国家法律的立法沟通机制。“党内立法机关，要加强同人大法规部门、政府法制部门的联系，要通过建立互相之间定期交流、沟通、协调的工作机制，研究解决党内立法与国家立法工作中需要双方协作配合解决的重要问题，共同开展对党内法规和国家法律双重调整的重大问题的立法调研和论证。”[7]建立立法沟通机制意义在于，一方面在涉及公权力运行的事项进入党内法规立法规划前，与国家法律立法机关进行充分沟通，在与国家法律立法规划不冲突的前提下，科学合理编制党内法规立法规划。另一方面对于重大涉双重调整的问题，如推进党风廉政建设方面的问题、党政机关公共权力行使问题、领导干部选拔任用问题等，双方可以协同调查论证，从而增强党内法规制定流程的科学性、民主性和系统性。

三是做好党内法规的清理与评估。清理与评估是对党内法规体系完善的动态把握。一般而言，遵循制定程序制定出的党内法规可以实现体系内外的协调统一，但在后续适用过程中，因为政治生态的变化、缺乏预见性、新的国家法律的出台等原因，其可能会与国家法律发生冲突，需要及时进行完善。为此，《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规制定机关应适时对党内法规进行清理，制定机关、起草部门和单位可依职权对党内法规进行评估，以解决上述问题。截至2014年，中央办公厅等50多个部门完成了两个阶段的党内法规清理工作，清理范围为新中国成立至2012年6月期间出台的23万多件中央文件。其中，1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、369件被宣布失效，二者共占587%；继续有效的487件中42件需适时进行修改。[8]此次清理工作对提高党内法规科学性而言，效果不言而喻，随着法治国家建设的不断推进这项工作还应持续进行。只有清理出党内法规中不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，评估党内法规执行情况和实施效果，才能完善党内法规体系，实现党内法规与国家法律的协调发展。

3完成向国家法律的转化。完成部分党内法规的国家法律转化是将应由国家法律规范的内容归属于国家法律，实现党内法规体系的科学化。规范公权力运行的党内法规于国家法律而言，具有价值与实践两个维度的建构意义。价值层面上，蕴含于党内法规中的执政理念可内化为国家法律精神；实践层面上，担负先行先试的实施有效的党内法规应适时国家法律化，除应在宪法中对之进行原则性规定外，还应体现于宪法以外的其他法律法规中。应该说，弥补国家法律不足的党内法规在初始探索阶段的确发挥了重要的作用，但随着全面依法治国的推进，党内法规在权威、效力和规约范围上呈现出有限性，此时依序将实践中实施成熟、有效的党内法规上升为权威性、规范性与操作性更强的国家法律，乃是中国法治推进的特殊有效进路。

需要完成国家法律转化的党内法规可分为三类：一是涉及党的领导和执政活动的党内法规，如以党章为核心的党内法规体系中有关党的领导活动和执政方式的规定，国家政权机关中党组织的活动、行为及其制度约束问题的规定；二是涉及党依法执政内容的党内法规，如党内监督、纪律处分、党政领导干部问责等规定；[5]三是涉及党依法治国与依法执政交叉重合的党内法规，如党和国家重大决策程序、政务公开等规定。这类党内法规在条件成熟后由评估小组对其转化的可行性、必要性进行评估，并形成评估报告，由党内法规制定机构据报告，形成国家法律立法建议草案提交国家立法机构。[9]

综上，完善的党内法规体系有助于依规治党、依法执政和依法治国。从与国家法律相衔接的视角，把握好党内法规在宪法和法律的规定范围内作用，形成与国家法律的协调与转化，对于完善党内法规体系，建构中国特色社会主义法治体系意义重大。

参考文献：

[1] 施新州.中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能分析[J].中共中央党校学报，2015，（6）.

[2] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[3] 周先旺.把党规严于国法的要求落到实处[N/OL].凤凰网，2015-06-10. http：// news. ifeng. com/ a/ 20141127/ 425829000. shtml.

[4] 中央纪委监察部法规室.全国纪检监察法规工作理论研讨座谈会论文集[C]. 北京：中国方正出版社，2005：128-129.

[5] 张亚茹.做好党内法规与国家法律的有机衔接[N].陕西党校报，2015-06-30.

[6] 黄树贤.大力加强党内法规建设[G]∥《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：270.

[7] 宋健.怎样使党内法规与国家立法相协调[N].学习时报，2005-05-30.

[8] 党内法规清理工作全部完成 1178件“清掉”691件[N/OL].人民网，2015-07-20. http：// politics. people. com. cn/ n/ 2014/ 1118/ c7073126043346. html.

[9] 三类党规有必要转化为国法[N/OL].和讯网，2015-06-10. http： //news. hexun. com/ 20141027/ 169711933. html.

【责任编辑：黎 峰】