论宪法与基本法律的效力关系

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宪法是我国的根本法，也是中国特色社会主义法律体系的核心。宪法具有最高法律效力，是一切法律、法规和规章的依据，是一切国家机关、社会组织和公民个人的基本行为准则。关于我国宪法的法律特性的表述，已经得到了我国法学理论界的公认，同时，也有着非常明确的法律文本依据。1982年现行宪法序言规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

但是，应当指出的是，由于我国法学界和法律实务部门长期以来对作为根本法的宪法的关注焦点只在于宪法所具有的“特性”，而没有认真地从法理上去研究作为根本法的宪法与其他法律形式之间的具体逻辑关系和法律事实关系，在制度上也没有建立起准确界定宪法与其他法律形式关系的法律程序，所以，在确立宪法作为中国特色社会主义法律体系的核心地位时，必然会遇到许多与宪法的法律地位相关的需要在理论上进一步加以研究和在逻辑上给予自洽性说明的理论问题和实践问题，其中，宪法与全国人民代表大会制定的“基本法律”之间的效力关系在法理上最为复杂，而理顺这一关系对于建立和健全中国特色社会主义法律体系至关重要。本文以现行宪法文本和《中华人民共和国立法法》(本文以下简称《立法法》)文本为分析对象，通过对宪法和法律文本的研究，旨在揭示目前在制度设计中存在的法理问题，同时，结合形成中国特色社会主义法律体系的具体要求，提出若干解决中国特色社会主义法律体系中法律形式效力之间所存在的逻辑矛盾的学术建议。

一、宪法与基本法律之间效力关系的表面特征

作为根本法的宪法与作为全国人民代表大会制定的基本法律，两者之间的法律效力关系在法理上是不言而喻的：宪法是根本法，具有最高法律效力，基本法律只是处于宪法之下、依据宪法产生的“法律”；宪法在中国特色社会主义法律体系中居于最高地位和处于法律形式体系的最顶端，基本法律则是居于第二层次的法律，不能与宪法相提并论。上述关系可以从现行《宪法》、《立法法》法律文本的规定中获得最简单和最直观的“确证”。

(一)《宪法》文本对宪法作为根本法最高法律地位的肯定

关于宪法作为根本法所具有至高无上的法律地位，现行《宪法》序言首先有明确的“宣示”：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。从上述规定可以发现，现行宪法序言通过宪法文本的形式，自己明确了自己所具有的根本法地位，从这种至高无上的法律地位出发可以很容易将宪法的地位与基本法律的地位区分开来。现行宪法文本在区分宪法与基本法律地位时，还通过确立基本法律对宪法的“服从性”来表示宪法具有优于基本法律的权威地位。现行《宪法》第五条第三款规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。上述条款中所规定的“一切法律”，从制度意义上来看，包括了全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律。由于“一切法律”不得同宪法相抵触，宪法相对于基本法律的权威地位得到了宪法文本的肯定。依据上述条款，与宪法相抵触的基本法律，显然属于违宪，不具有法律效力。

(二)《立法法》文本对宪法作为根本法最高法律地位的肯定

宪法与基本法律之间的效力等级差异还可以从《立法法》的文本中清晰地看到。首先，作为全国人大制定的基本法律的《立法法》第一条规定：为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。根据上述规定，《立法法》是“根据宪法”制定的，自然《立法法》在法律效力上只能来自和低于宪法。其次，《立法法》规定了基本法律制定的原则，即第三条所规定的：立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。再次，《立法法》确立了基本法律低于宪法的效力位阶，第七十八条规定：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。上述条款中的“一切法律”同样包含了基本法律，由于不得与宪法相抵触，很显然，根据上述条款的文本精神，基本法律的法律效力低于宪法。

关于宪法与基本法律之间的效力关系，从上述所引证的宪法文本和《立法法》文本可以很轻易地得出原则性结论，即宪法与基本法律是具有不同法律效力的两个不同层次的法律形式，其中，宪法具有最高法律效力，基本法律处于宪法之下，不能与宪法平起平坐。这也是目前法学理论界关于宪法与基本法律效力关系的“通说”。

二、宪法与基本法律之间效力关系的文本分析

在理论和制度上确立了评定宪法与基本法律之间的效力等级关系的原则性结论之后，为了在实践中处理宪法与基本法律之间可能存在的效力冲突关系，就必须建立严格和规范的法律程序。依据基本法律低于宪法的一般法律原则，如果基本法律与宪法相抵触，基本法律与宪法相抵触的部分或整体即因违宪而失去法律效力。理论和制度上在不同法律形式之间确立的法律效力等级关系其制度目标就是要有效地解决不同法律效力的法律形式之间的冲突问题。但是，从目前的宪法文本和《立法法》文本来看，宪法与基本法律之间的效力关系，在一般原则意义上是清晰的，而在具体的制度设计上却存在着千丝万缕的联系，既有正当性方面的关联，又有实际中发生冲突解决机制的缺失等问题。这些问题的存在，事实上使得宪法与基本法律的效力关系在理论上处于模糊状态，在实践中很难上升到法律程序的层面来加以处理。

(一)宪法与基本法律的立法正当性之间存在逻辑上的交叉和复合关系

目前，在形式上区分宪法与基本法律的一个重要标准是现行《宪法》第六十四条文本所规定的修改宪法的程序要求与制定基本法律的程序要求之间的差异。现行《宪法》第六十四条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。法律和其他议案因全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。上述条款通常的理解是修改宪法的程序要求比制定“基本法律”的程序要求严格，修改宪法需要全国人民代表大会以全体代表的“三分之二以上”的多数通过。基本法律由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。但在逻辑上存在一个非常重要的问题，就是尽管现行《宪法》第六十四条对通过基本

法律的人数要求比修改宪法的人数要求要低，但是，《宪法》第六十四条对于如果在事实上有“三分之二以上”的全国人大代表通过了基本法律草案，对于获得了“三分之二以上”的通过票的基本法律所具有的“民意基础”与获得“三分之二以上”的通过票的“宪法修正案”所具有的“民意基础”如何进行有效的立法正当性价值比较，并没有在法理上给予很好的解释，在制度上也没有明确“三分之二以上”的制度含义和价值。因此，在法理上就出现了同一个国家机关以相同人数通过的法律案或议案，因为法律案或议案名称的不同而具有不同的法律效力，并且产生法律效力上的“服从关系”。这种制度设计实际上否定了立法机关自身的立法权威，使得制定法律的国家机关的“权威”在决定法律的权威方面的作用丧失，立法权限的概念无法在立法领域作为法律效力的界定标准。

(二)现行《宪法》、《立法法》文本中并没有通过提请审议程序来明确区分宪法与基本法律的立法程序

现行《宪法》第六十四条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。上述规定中，宪法修改的提请审议程序有比较明确的要求，即“由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议”，而法律和其他议案的提请审议程序没有明确规定。所以，从上述《宪法》文本关于提请审议程序的规定中，无法有效地区分宪法修改和基本法律制定程序。《立法法》第十二条、第十三条对基本法律提请审议的程序作出了明确规定。第十二条规定：全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。第十三条又规定：一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。《立法法》第十二条、第十三条虽然降低了基本法律提请审议程序的要求，但是，全国人大常委会仍然是有权提请审议基本法律案的立法提案主体，这一文本规定使得《宪法》第六十四条关于宪法修改的提请审议程序不具有唯一性，宪法修正案提请审议主体和基本法律案提请审议主体都可以是“全国人大常委会”，所以，从逻辑上来看，只要是全国人大常委会提请全国人大审议的“基本法律案”，如果获得了全国人大全体代表总数“三分之二以上多数”通过的，其法律效力很显然与宪法修正案的法律效力是相等的。当然，在实践中，还存在一个由全国人大常委会向全国人大提请审议的宪法修正案通常都是由中共中央首先向全国人大常委会提出修改宪法的建议这样的宪法惯例，如果在制度上仅仅依靠这一宪法惯例作为区分宪法与基本法律的唯一标志，在法理上不仅缺少说服力，在实践中也会混淆政策与法律之间的价值界限，降低宪法修正案自身的法律权威。所以说，从目前《宪法》文本、《立法法》文本的相关规定来看，“全国人大常委会提请审议、三分之二以上全国人大代表多数通过”都可能是宪法修正案和基本法律的立法正当性基础。故此，宪法修正案与基本法律的立法程序方面存在共通性，其法律特性赖以存在的民意基础具有相同性和相似性。

(三)现行宪法对全国人大所享有的国家权力的“无限制授权”使得宪法文本对全国人大的立法活动缺少法律约束力

现行《宪法》第六十二条第十五项在规定全国人大的职权时规定，全国人大行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。但上述条款中的“应当”并没有在宪法文本中确立原则性的判断标准，这一条款实际上将宪法文本中未规定的事项的立法权赋予全国人大，由此，全国人大在制定基本法律时，就可能在行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。因此，上述条款使得宪法与基本法律在调整对象上也产生了紧密的关联，甚至可以视为一种“补充关系”。在基本法律是宪法的“补充”的逻辑前提下，特别是在事实上通过的基本法律获得了全国人大代表的“三分之二以上”赞同票，要在法律效力上严格区别宪法与基本法律在制度上是不可能的，在理论上也是没有任何意义的。

(四)《立法法》文本没有将基本法律纳入违宪审查的对象中

这使得基本法律在制度上不可能出现与宪法相抵触的问题，因此，在我国《宪法》文本和《立法法》文本框架内，基本法律不可能违宪的结论是很扎实的理论命题。《立法法》在规定不同法律形式之间的效力冲突解决机制时，做了不同角度的规范。其中第九十条、第九十一条规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违反宪法和法律应当受到违宪和违法审查的情形和条件。《立法法》第八十八条甚至还涉及了对全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律的“立法监督”，该条第一项规定：全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例。但是，对于全国人大自身制定的基本法律，不论是以“过半数”通过的，还是以“三分之二以上多数”通过的，并没有确立基本法律与宪法冲突的解决机制。这就使得基本法律与宪法的效力关系失去了制度上的判断标准。

三、宪法与基本法律之间效力关系的立法样本分析

由于现行《宪法》第六十四条所规定的宪法修改程序与基本法律制定程序在具体制度设计上存在模糊性，致使在立法实践中，出现了“民意基础”高于宪法修正案的基本法律仍然在性质上被视为“法律”，而不是“宪法”，这种立法状况的出现不仅在理论上给界定宪法与基本法律的效力关系带来了困难，而且也给在实践中维护具有高于宪法修正案的“民意基础”的基本法律的最高法律权威造成了宣传和解释上的被动。根据笔者的统计，2005年3月14日十届全国人大三次会议通过的《反分裂国家法》获得了超过1999年宪法修正案和2004年宪法修正案的赞同票(参见表1和表2)。但《反分裂国家法》在实践中仍然被视为基本法律，而不是“宪法”。这样的制度设计实际上不利于准确地表达全国人民代表大会作为最高国家权力机关在表达全国人民共同意志方面的权威性地位。如果根据投票结果来认定《反分裂国家法》的“宪法”性质，在实践中会更有利于《反分裂国家法》的实施，提高该法的权威性。

值得关注的还有全国人大截至目前对各项基本法律表决的“民意基础”。就笔者的初步统计，以结果来审视基本法律的正当性和法律效力，还没有出

现以低于“三分之二以上多数”通过的基本法律，因此，从基本法律的正当性来看，它与宪法修正案是完全一样的。在制度上要想在宪法与基本法律的效力关系上作出位阶划分基本上是不可能的，而且也毫无实际意义。

四、“最高上位法群”作为中国特色社会主义法律体系核心的正当性及价值功能

通过上文分析，不难看出，作为根本法的宪法与作为全国人大制定的基本法律，由于在制定和修改主体上所具有的“同一性”，加上在立法程序上可能存在的以“三分之二以上多数通过”的“民意基础”为特征的正当性重叠区间，要在法理上在宪法与基本法律之间作出严格的效力区分或者是确立上下层次的位阶关系，是比较困难的。在制度上，也由于全国人大无法自己审查自己制定的基本法律的违宪，而使得基本法律在制度意义上的“违宪可能性”趋于零。因此，在逻辑上强行拆分宪法与基本法律之间效力关系的学术企图是徒劳的，在制度上也没有任何实践意义。但由于宪法与基本法律的效力关系直接影响到中国特色社会主义法律体系的“形成”和“构建”，因此，必须在理论上和制度上重新确定宪法与基本法律的效力关系，以保证中国特色社会主义法律体系的结构完整性和层次分明性。

笔者认为，在现行宪法制度不变的情况下，由于根据《宪法》第六十四条规定在事实仍然存在着以“过半数”但不超过“三分之二以上多数”通过基本法律的可能性，因此，基本法律作为一种独立的法律形式仍旧有自身存在的法理和宪法依据。但是，结合《宪法》文本和《立法法》文本的其他规定，可以在法理上将基本法律制度作“二元化”的处理。一是对于以“三分之二以上多数”通过的基本法律，在法律效力上视为宪法修正案，与现行宪法文本、宪法修正案文本共同构成“宪法原理集成团”或“最高上位法群”，可以用“宪制性法律”、“宪法性法律”的术语加以统称，并将其作为中国特色社会主义法律体系的“核心”。在“宪法原理集成团”或“最高上位法群”内部不宜做进一步拆分，其中的逻辑矛盾可以通过解释途径来加以协调，从而建立起与“宪法原理集成团”或“最高上位法群”相对应的具有明确法律位阶关系的下位法体系。二是将现行《宪法》第六十七条第三项规定的全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”限定为全国人大常委会仅有权在全国人大闭会期间，对未获得“三分之二以上多数”通过的“基本法律”进行部分补充和修改，将未纳入“宪法原理集成团”或“最高上位法群”的基本法律与全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律组成“法律群”，作为中国特色社会主义法律体系的第二层次的法律形式。由于根据《立法法》第八十八条第一项规定，全同人大有权撤销全国人大常委会制定的不适当的法律，因此，在全国人大常委会以立法的形式补充和修改全国人大制定的未获得“三分之二以上多数”通过的基本法律之后，全国人大仍然有权通过立法监督途径来改正全国人大常委会的违宪立法。

就宪法与基本法律之间的效力关系延伸出来的上述各个理论与实践问题，虽然理论特征更加突出，但是，在形成中国特色社会主义法律体系的过程中，具有非常有效的界分作用。由于我国《宪法》文本和《立法法》文本没有清晰地区分宪法与基本法律之间的效力关系，在许多文本条款中又包含了相互矛盾和无法做出统一解释的规定，所以，对基本法律制度做出重新定位，建立以宪法文本、宪法修正案文本和获得“三分之二以上多数”通过的基本法律文本为基础的“宪法原理集成团”或“最高上位法群”，有利于从法理上和制度源头上为形成中国特色社会主义法律体系的法律形式位阶关系提供有效的理论依据和自洽逻辑的保障，并可以以此为契机，强化宪法实施，进一步发挥立法制度在整个法律制度中的基础性保障作用，推动“依法治国、建设社会主义法治国家”治国方略的贯彻和落实。