农村集体资产管理立法若干问题探析

    一、农村集体资产管理立法的必要性和依据
　　（一）全国农村集体资产规模巨大、流失严重。根据农业部的清产核资结果，截至1998年3月31日，全国（缺辽宁、贵州两省）账内外农村集体资产（不包括土地、山林等资源性资产）总额25776.4亿元，乡（镇）级平均拥有2655.5万元，村（含组）级平均拥有180.2万元。从各地情况看，农村集体资产流失的渠道多样，形式多样，侵占手段多样，主要表现在：一是在乡村集体企业改制中的流失，近几年，这种情况最为严重。不少乡（镇）村领导，利用自己掌握的权力，擅自决定资产的出卖和处置，甚至把资产转让金归入财政或放入“小金库”，贪污挪用、吃喝玩乐，社区农民没有发言权。二是有些乡村干部以集体资产作抵押，为外商、私营企业担保贷款，一旦被担保人无力偿还银行贷款，集体就背上沉重债务。三是一些部门驻乡（镇）的行政事业单位长期无偿占用集体的生产、公益基础设施及其他资产，甚至不经法定程序对集体资产随意划拨。四是一些地方集体财务管理混乱，未提折旧现象较普遍，不少集体资产有物无账，等等。此外，农村集体资产还存在质量较低、营运效益不高、产权纠纷增多等问题。
　　（二）管好用好农村集体资产对我国农业和农村经济发展具有特殊意义。农村集体资产的特殊意义可归纳为五方面：一是农村集体资产在农业与农村经济发展中占主导地位；二是农村集体投资兴建的学校、卫生站、敬老院、文化体育场所等公益性设施是农村社区公益事业的支柱，关系到农村社会的发展和基层政权的巩固；三是农村集体投资兴建的排灌设施、乡村道路、低压电路、房屋、农机具等基础性设施不仅是家庭承包经营的农业生产设施，而且为多种所有制经济的发展提供了基本条件；四是农村集体土地是农民收入的基本来源，是农业生产的基本要素，在小城镇和国家现代化建设过程中也发挥越来越重要的作用；五是乡村集体企业资产不仅为农业剩余劳动力提供了就业机会，而且为增加农民收入、实现农民共同富裕提供了物质保障。
　　（三）各省出台相关的地方性法规为全国提供了宝贵经验。1993年以来，北京、河北、辽宁、吉林、黑龙江、山东、湖北、广东、广西、重庆、陕西、甘肃、宁夏、新疆等14个省（自治区、直辖市）人大制定了农村集体资产管理的地方性专门法规，北京、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、广东、宁夏等8个省（自治区、直辖市）制定了农村集体经济审计条例，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、福建等5个省（自治区）发布了农村集体财务管理条例。这些地方性立法对全国农村集体资产管理的立法提出了迫切要求，也提供了很多很好的经验。
　　（四）中央有关法律法规规定为农村集体资产管理立法提供了依据，也提出了要求。我国《宪法》、《民法通则》、《村民委员会组织法》、《农业法》、《土地管理法》、《农民承担费用和劳务管理条例》等法律法规为农村集体资产管理立法提供了依据。早在1995年，国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确提出：“农业部要会同有关部门抓紧拟定农村集体资产管理条例，尽快提请国务院审议并发布施行。”中共中央、国务院《关于1997年农业和农村工作的意见》、1998年中共中央《关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定》、1999年国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》、《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》等都对农村集体资产管理作出了明确要求和规定。同年国务院领导还强调要抓紧制定农村集体资产管理条例。
　　综上所述，全国农村集体资产管理立法形势紧迫，依据充分，条件成熟。
　　二、农村集体资产管理立法的基本框架
　　从已出台条例的14个省（自治区、直辖市）情况看，农村集体资产管理法规多数叫“农村集体资产管理条例”，也有的叫“农村集体资产条例”（辽宁）、“村集体经济组织资产管理条例”（黑龙江）、“农村集体经济组织资产管理条例”（新疆）。这些条例一般分为六个部分，名称大同小异，多数是：总则、资产权属、资产经营、资产管理、法律责任、附则，有的将集体资产民主监督单列（河北）；也有分七部分的（广东、甘肃），增加了资产评估审计；也有不分部分的（新疆）。
　　参考各地立法的基本框架，全国农村集体资产管理法规的名称可定为“农村集体资产管理条例”，基本内容主要包括以下七部分：一是总则，包括立法目的、依据、适用范围、管理的原则、指导监督部门等；二是资产权属，包括资产的归属、范围、产权登记与纠纷处理原则等；三是资产经营，包括经营方式、程序、经营者的权利与义务；四是资产管理，包括集体经济组织及其成员（代表）大会的职责、民主管理制度、各项资产管理制度、资产登记和报告制度等；五是资产评估与审计，包括评估目的、范围、主体、客体、程序及结果确认与审核等、审计主体、对象、任务、程序等；六是法律责任，包括侵占、损害资产赔偿与处罚、管理监督人员的法律责任、构成犯罪事实的刑事责任等；七是附则，包括条例解释的部门和施行的时间。
　　三、立法中需要注意研究解决的几个问题
　　（一）关于农村集体资产的法律定义。通俗地讲，农村集体资产是指乡（镇）、村、村民小组（社）集体经济组织成员在合作化初期，以土地、耕畜、农具入股及以后长期生产经营积累形成的公共资产。这些资产分布在各个乡（镇）、村、组，分别归各个集体经济组织的全体成员集体所有。农村集体资产的法律定义，可参照国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定：“农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产，属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。”根据这一定义，农村中部分农民共同所有的资产，无论是实行劳动联合和资本联合，还是采用股份制、股份合作制等形式，虽然也属于集体经济性质，但不是这部法规的调整对象。
　　（二）关于农村集体经济组织的性质和设置。农村集体资产流失的一个重要原因是农村集体经济组织不健全，特别是乡级集体经济组织严重缺位，因此立法应努力解决好农村集体资产管理主体——农村集体经济组织的问题。
　　多年来，国家法律规定对农村集体经济组织的地位和作用多次作了明确。《宪法》规定：“集体经济组织在遵循有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”《农业法》、《乡镇企业法》、《土地管理法》也相应作了明确。1995年国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》指出：“集体经济组织是集体资产管理的主体”。 1998年中共中央《关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步明确：“农村集体经济组织要管好农村集体资产”。全国14个省（自治区、地辖市）出台的农村集体资产管理条例也都对此作了类似的规定。但是，对农村集体经济组织的性质至今没有比较统一的明确的规范，因此立法中农村集体经济组织的问题最主要的是解决其性质问题。根据农村实际，立法中可以将农村集体经济组织定义为：以乡（镇）、村行政区域为范围，以土地等生产资料集体所有为基础，融管理与经营为一体，实行独立核算的社区性、综合性农村合作经济组织。仍以组（社）为独立所有权单位的，同样适用。
　　提及农村集体经济组织的设立必然会涉及申报登记问题。我国法律法规将组织分为企业、机关、事业单位和社会团体四类。由于集体经济组织既具有经营的职能，又具有管理和服务的职能，它既不同于一般企业法人、又不同于社团法人。目前只有广东和江苏两省政府曾经规定农村集体经济组织的成立必须办理登记，在实践中却执行得不够理想。笔者认为，如果要求农村集体经济组织一律进行工商登记，势必会从工商和税收两方面增加其负担，基层也难以接受。因此立法中是否可以明确，农村集体经济组织的设置，可在上一级农村集体资产指导监督机构的指导下，由本社区农民集体讨论决定。乡一级集体经济组织的登记须经县级指导监督机构初审后报地级指导监督机构核准并发放登记证书；村、组两级集体经济组织由县级指导监督机构负责登记发证。实行政企合一并从事生产经营活动的，在财产和责任等方面符合现有法律法规规定条件的，由工商部门办理注册登记。
　　在条件不成熟的地方，可暂时由乡（镇）政府和村委会分别代行集体经济组织的职能，但今后必须逐步过渡到由集体经济组织来管理农村集体资产，立法中应明确这一方向。
　　（三）关于撤销原乡（镇）、村、组建制时农村集体资产的处置。随着城市规模的扩大和农村城镇化建设的加快，城市近郊特别是城郊结合部农村集体土地被不断征用，撤销原乡（镇）、村、组建制后农村集体资产的处置日益成为突出的现实问题。目前各地处理这一问题普遍依据《土地管理法》来进行，但引发的矛盾比较大。从全国情况看，至今尚未找到一个妥善、规范、有效的解决办法。在各省的立法中，只有北京、吉林两省（直辖市）《农村集体资产管理条例》对此问题有粗略的涉及。其中吉林省由于这类矛盾还不十分突出，暂时还未出台相关的更为详细的政策。北京考虑到条例规范得不具体，市政府办公厅又于1999年12月出台了《撤制村队集体资产处置办法》，其主要规定是，对集体资产数额较大的撤制村、队，要积极创造条件进行改制，发展规范的股份合作经济；对数额较少或没有条件继续发展规范的股份合作经济的，固定资产等交由所属村或乡（镇）合作经济组织管理，待村或乡（镇）撤制时再行处置，公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款、青苗补偿费、村队和种植的树木补偿费以及不属于固定资产的土地等附着物的补偿费，兑现给集体经济组织成员。目前，北京市郊区仍普遍认为该办法规定得不够具体，各区（县）正在加紧拟定各自的实施细则。
　　笔者认为，在处理这个问题时应坚持四个原则:一是必须保持农村社会稳定；二是不能赞成农村集体资产流失或分光吃净；三是要照顾到社区绝大多数农民的切身利益；四是应尽量避免不负责任的搁置问题。根据这些原则，处理办法可以是：农村集体的流动资产留归原农村集体经济组织成员分配；其他集体净资产折股量化到人，组建新的股份合作制企业。但不管采取什么样的处理办法，其实施方案必须经原社区成员（代表）大会讨论同意后，报经当地政府批准。
　　（四）关于农村集体资产的管理方式。农村集体资产既不同于国有资产，也不同于城镇集体企业的资产。根据它所具有的社区性、广泛性、复杂性等特殊性质，农村集体资产管理必须按照民主、公开的原则，社区全体农民参与监督管理与社区集体经济组织代行管理相结合进行。因此，为防止集体资产的流失，立法中应特别强调建立健全社区农民的四项监督管理制度：一是民主管理制度，即成员（代表）大会制度。凡涉及集体资产运营等与群众利益密切相关的重大事项，都必须按权属关系经成员（代表）大会讨论决定。二是民主决策制度。在社区内部建立主要由农民代表组成的集体资产管理机构，作为社区农民参与资产管理的日常决策机构，也是成员（代表）大会的日常机构。三是民主理财制度。在社区全体农民选出成员代表大会基础上，由成员代表选出若干名成员组成民主理财小组。四是农村集体资产管理公开制度。同时，立法中还应明确农村集体经济组织内部建立健全代行资产管理的各项制度，如固定资产、产品物资保管、专门台账、回收资金管理制度；投资责任及其收益管理、资产流转、财务管理、资产保值增值考核、分类管理制度；产权变动申报与登记制度，等等。
　　（五）关于加强回收资金的管理。近几年来，乡村集体企业改制热情高涨，企业中的大部分集体资产由实物变成了货币。这些货币性资产（以下简称回收资金）继续流失的风险很大，如不加强管理，集体多年积累的资本金将会在一、二年内全部用光，农村将出现无集体资产可管的地步。从各地实际情况看，回收资金主要包括资产转让回收金，企业减免税的留成以及承包企业上交的资产使用费、集体参股企业分红、合作联营企业的分利、出租资产和土地的租金、借出资金的利息等资产收益。回收资金管理反映出的问题主要有：一是回收难度大，有的企业经营状况不佳，难以上缴；有的干脆把企业还给集体，给集体背上大包袱。二是营运方向不明确，有的担心再投资企业风险大，不如不投；有的用来投资公益事业；有的为稳定人心，干脆用来补贴财政，发工资；有的甚至用于建办公楼及其他非生产性开支。因此立法中应将回收资金列为重要内容加以规范。
　　（六）关于农村集体资产管理的指导监督。农村集体资产管理与国有资产管理最大的区别在于：国有资产的管理主体是各级政府国有资产管理部门，这种管理是直接管理；而农村集体资产的管理主体是社区集体经济组织，指导监督机构对农村集体资产管理只是进行业务上的指导监督，是一种外部监督控制方式。
　　近几年，在指导监督机构的设置和职能配置上，各地取得了不少好经验，普遍的做法是：各级依托农村经营管理部门设置农村集体资产管理的指导监督机构，职责包括审计监督、产权管理、财务管理、承包经营、产权纠纷处理等。立法中可参考这些经验，并研究具体的指导监督手段。这里有两点值得重视：一是乡级指导监督机构问题。由于绝大多数乡（镇）集体经济组织不健全，乡（镇）集体资产管理机构暂时具有两重职能：一方面代行乡（镇）集体经济组织职能，管理集体资产；另一方面作为乡（镇）政府的办事机构和县一级指导监督机构的下属业务归口机构，代表当地政府和业务部门，施行指导监督。待集体经济组织建立健全后，乡级管理机构须放弃代行管理，专行指导监督职责。二是有关部门分工协调问题。根据农村集体资产管理的现状和国务院的有关规定，立法中可明确水利、林业、乡镇企业、国土、财政、监督、审计等部门按照职责分工，依法做好农村集体资产管理的指导监督工作。
　　（七）关于农村集体资产评估结果的确认。农村集体资产评估是防止资产流失的重要环节和手段。在原有的农村集体资产评估机构实行脱钩改制后，对立法中农村集体资产评估问题如何作出明确，值得研究。笔者认为，目前除评估范围、原则、程序能够予以明确外，还有一个很重要的问题需要而且能够予以明确，即：农村集体资产评估结果，须按权属关系经农村集体经济组织成员（代表）大会确认。主要原因有：一是国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》中有明确规定；二是农村集体资产评估结果由农民自己来确认，合情合理；三是评估结果由资产所有者确认，符合国内外惯例，比如我国法规就规定国有资产评估结果必须经国有资产管理部门确认。
　　（八）关于农村集体资产审计的对象和范围。强化农村集体资产的审计监督，是防止资产流失、确保其保值增值的重要手段。对此，国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确：“各级农业行政管理部门要会同有关部门切实加强对农村集体经济组织审计工作的指导和监督，妥善解决审计出来的问题。对集体经济组织的经济活动进行全面审计，对占有、使用集体资产的单位进行专项审计。”1999年国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》指出：“县级审计、农业部门要分别组织好乡镇财政、乡村集体经济组织债务的专项审计工作，严格执行乡（镇）村干部任期、离任审计制度。”同年，国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》又强调：“收取的资金要列入农村集体资产管理，资金的使用情况要定期向群众公布，乡镇农村集体经济审计机构要进行专项审计”。以上规定都是针对近几年农村集体资产管理中比较突出的问题提出的，因此，立法中可根据这些规定，将接受审计的情形重点确定为：占用集体资产的企业和单位，集体资本金、资产收益，“四荒”使用权承包、租赁或拍卖资金，乡村集体负债，资产管理公开中群众反映强烈的问题，乡村集体经济组织干部的任期、离任。同时明确，对审计结果应及时向农民群众公开。
　　此外，与农村集体资产管理有关的配套政策，如农村集体土地承包合同、农村集体经济组织、农村集体经济审计、农村集体财务等法律法规也亟待制定。