党内规范性文件的概念、属性、定位
时间：2020-04-17 07:52:21 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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[摘 要]党内规范性文件的概念成为区分其与党内法规、党内不成文规定的一个基本指标，但制定主体不充分、表现形式不科学、制定目的不明确的缺陷难以达到作为区分指标的基本要求，不能满足党内规范性文件自身理论发展的客观需要，无法适应并指导党内规范性文件的工作实践，亟待对现有概念进行科学化的重构。政策性、法律性、道德性是党内规范性文件的三个基本属性，三属性彼此独立又相互联系。准确定位党内规范性文件需要借助党内规范性文件与党内法规的关系、党内规范性文件与国家法律的关系、党内规范性文件自身价值追求三个维度进行分析考量，方能体现党内规范性文件在中国特色社会主义法治体系中的应有价值。
[关键词]党内规范性文件;概念;属性;定位;价值
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）05-0010-10
一、 党内规范性文件的概念
《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）第2条对党内规范性文件的概念①作了权威界定，明确了规范性文件的制定主体、表现形式和范围内容，体现了规范性文件的基本特征，一定时期内方便和满足了人们对党内规范性文件的认知和了解，提高了党内外对党内规范性文件的接受度与认同感。但文本化的概念总是滞后于不断发展变化的社会实践，正如西方法谚所说：“法律一经制定就是一部千疮百孔的法律。”法律一经制定出来，就已经过时，对于“定型”的概念同样面临实践的检验，需要通过不断的修正才能做到与时代发展同步，而事实证明带有“时代”烙印的概念才是科学的和有价值的。根据人们对于科学概念的一般理解，普遍认为“科学的概念要求反映出一个事物得以区别于其他事物的本质特征”[1]（P17）。因此，较为科学的党内规范性文件概念应突出反映规范性文件的特质与特性，而这种特质与特性因通过概念中的具体内容予以体现。反观《备案规定》第2条规定的规范性文件的概念，与科学概念的要求进行“对表”，发现此概念与科学概念之间仍有较大差距。
（一）党内规范性文件的制定主体涵盖不全、不明确
实践中，省级以下党委出于工作的需要，制定了大量的重要文件，如中共安徽宁国市委印发的《党内规范性文件清理工作实施方案的通知》、中共石家庄市委制定的《关于全市开展党的群众路线教育实践活动的实施方案》，依据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）判断上述文件不屬于党内法规，而除了制定主体，以上两个文件均符合作为党内规范性文件的一般要求根据《备案规定》第2条规定，党内规范性文件的制定主体不包括省级以下党委，但以上两文件的制定内容和制定形式均符合概念中规定的作为党内规范性文件的两个重要条件，其中方案的表现形式可以纳入“意见、通知等重要文件”中“等”的范畴。。如果将上述两个文件作为党内规范性文件对待，既填补了党内规范性理论发展上的空白，实现理论与实践的统一，也可避免大量的重要文件游离于《备案规定》的监督之外。除此之外，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，“探索赋予副省级城市和省会市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”，深圳已经开始试点，并制定了五部党内法规分别是《中国共产党深圳市街道工作委员会工作规则（试行）》《中国共产党深圳市社区委员会工作规则（试行）》《深圳市社会组织党的建设工作规定（试行）》《党支部书记履行党建工作职责考核办法（试行）》《建立健全纠正“四风”长效机制规定（试行）》。
为了更好地贯彻落实党内法规，充分调动这些地方党委党建工作的积极性和主动性，可以探讨是否需要制定党内规范性文件进行配套，赋予以上主体规范性文件的制定权。
另外，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》）规定，组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等党中央决策议事协调机构和决策议事协调机构的常设办事机构，如中央全面依法治国委员会的常设办事机构设在司法部。又依据《中国共产党工作机关条例（试行）》（以下简称《机关条例》）第14条规定：“党委办事机构是协助党委办理某一方面重要事务的机构，一般是指党委为加强跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调而设立的议事协调机构的常设办事机构，承担议事协调机构的综合性服务工作，可以根据有关规定履行特定管理职责。”那么党委办事机构在工作中是否享有党内规范性文件的制定权？作为设立党委办事机构的中央决策议事协调机构能否制定党内规范性文件？第一个问题需结合《机关条例》第13条和第14条的规定做出回答，根据“常设办事机构可以根据有关规定履行特定管理职责”判断，常设机构在有关规定授权的情况下即享有一定的管理职责，被赋予相对独立的管理职能，行使一定的决策权，而决策往往是以制发党内重要文件的形式作为载体，此时常设机构应享有党内规范性文件的制定权;但办事机构在没有履行特定管理职责时不能作为党内规范性文件的制定主体，不享有党内规范性文件的制定权。第二个问题是《改革方案》出台之前，中央全面深化改革领导小组作为中央全面深化改革委员会的前身，在一定时期一定领域制定公布了一批重要的党内规范性文件，如中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。《改革方案》通过后中央全面深化改革委员会仍是党内议事协调机构且承担了更加重要且重大的决策工作，基于工作的需要以及为降低因机构变动带来的规范性文件权威性受损、稳定性下降的现实风险，应将改革后决策议事协调机构的党内规范性文件制定权予以保留并延续。
除议事协调机构及常设办事机构以外，党委根据工作的需要，派出对某一特定领域、行业、系统进行领导的工作机关，担任受派出单位（领域）的领导机构，一般指党的工作委员会，简称“党工委”。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第35条规定，中央和省级的党和国家机关必须设置机关党工委，市级单位可以根据需要设置机关党工委。《机关条例》第11条规定，党的工作机关应当履行的职责包括五项，其中第（二）项规定，研究部署职责范围内的工作，按照规定制发党内法规和规范性文件，抓好组织实施和督促落实。也就是说，依据《机关条例》授权，党工委具备党内规范性文件的制定权。
