中国封建社会的行政问责机制

打开文本图片集

摘要：中国封建君主专制政体以法律法规形式明确规定了各级政府及所属各部门行政人员的法定职权和责任，对违法失职行为进行监督和责任追究。中国封建社会行政问责主要围绕特定的问责主体和客体展开。问责主要有举、弹劾和告等形式。受质询者在接受质询者的问责后，一般按规定的时间采取验问和推辟等形式，对检举官吏行政违法的问责中提出的问题进行案验，调查事实真相后向上级回复。对构成行政犯罪的官吏移交司法审判机关进行验问，根据责任的大小依法确定不同的处罚形式,主要有行政处分、开除公职、赔偿损失、追究刑事责任等。

关键词：中国封建社会；行政问责；处罚

中图分类号：D69　文献标识码：A　文章编号：1001－8204(2012)01-0095-04

中国封建君主专制政体实行官僚政治，十分注意建章立制，以法律法规形式明确规定了各级政府和所属各部门行政人员的法定职权和责任，对在行政过程中不履行或者未正确履行法定职责、滥用行政权力的行为进行监督和责任追究，依法处罚行政违法失职的官吏，增强行政机关及其工作人员的责任意识，减少违法或不当行政行为的发生，促进行政管理质量和效率的提高。

一、中国封建社会行政问责的主体和客体

中国封建社会行政问责主要是由特定的问责主体和客体展开的。问责主体呈现多元化，分为行政组织内部问责和行政组织外部问责。行政组织内部问责又称等级问责，问责的主体是上级行政机关和领导，问责的内容是组织内部工作任务的正确完成情况。秦汉中央三公丞相、御史大夫和太尉或司马、司徒、司空，唐宋中央尚书省六部及明清六部是全国最高行政执行机关，监督问责中央各部门和地方州郡的行政行为是否遵守法度，而地方州郡追究县及其乡里基层政权违法失职的责任。行政组织内部设有判官、勾检官、监察官专门负责监督检查下级行政部门及其官吏的行政违法和失职行为,为领导问责提供依据。这就是同体问责。行政组织外部的问责又称法律问责，问责的主体是御史台、谏院、监司等独立于行政之外的监察机构。在中央秦汉称御史府(司空府)，监察百官政事得失，对丞相府(司徒府)行政工作进行监督问责；唐宋御史台分台院、殿院、察院三院负责全国的行政监察工作；明清设都察院和六科给事中，“专纠劾百司”，专职对各级行政机关及其工作人员行政违法进行监督问责。在地方设专官分部督察问责，汉代的刺史分十三部监察郡守，唐代的十三道按察使、宋代的十五路按察使、明清的省和路按察使，都是分部进行监督问责地方官吏的。问责的内容主要是行政部门及其人员在行政工作中的违法失职行为。这就是异体问责。行政问责的客体也称行政问责的对象，主要是各级行政机关及其行政人员，既有官，也有吏，既追究领导的责任，也追究下级的责任，领导与下级官吏互相负有连带责任。中国封建社会法律法规对行政问责的主体和客体的权利和责任划分得非常明确。

(一)问责客体责任清晰

中国封建社会行政法律法规对各级行政机关内部官吏的责任有明确的划分，领导责任就是各级政府的领导对本级行政机关及组成部门和领导、下级行政机关和领导、行政工作人员所负的管理责任；主管责任就是下级部门和官吏直接处理行政事务所负的责任；连带责任就是不论上级和下级，凡是参与具体行政事务处理的官吏都负有责任。《唐律疏议》卷五《名例》“同职犯公坐”条规定：“诸同职犯公坐者，长官为一等，通判官为一等，判官为一等，主典为一等，各以所由为首；若通判官以上异判有失者，止坐异判以上之官。”即同一级行政机关内部的官吏分为长官、通判官、判官、主典四等，共同处理各类行政事务，若出现工作失误，都要受到处罚，但不同性质的行政失误，各自所负的责任是不同的，即所谓“各以所由为首”。就大理寺判案整体而言，“假如大理寺断事有违，即大卿是长官，少卿及正是通判官，丞是判官，府史是主典，为四等。各以所由为首者，若主典检请有失，即主典为首，丞为第二从，少卿、二正为第三从，大卿为第四从，即主簿、录事亦为第四从；若由丞判断有失，以丞为首，少卿、二正为第二从，大卿为第三从，典为第四从，主簿、录事当同第四从。”“诸部内输课税之物，违期不充者”、“诸部内田畴荒芜者”等行政管理失职行为的责任划分就不同，即使行政领导没有违法行为，也会因辖区内其他工作人员的这些行政过失而承担连带责任，并且负主要责任，如“州、县皆以长官为首，佐职以下节级连坐”。[疏]议曰：“刺史、县令，宣导之首，课税违限，责在长官。‘佐职以下节级连坐’，既以长官为首，通判官为第二从，判官为第三从，主典及检勾之官为第四从。以劝导之首属在长官，故不同判事差等。其里正处百户之内，事在一人，既无节级连坐，唯得部内不充之罪。”说明领导在管辖范围内出现行政失误是要负主要责任的，与处理行政事务的责任划分是不同的。对贪官污吏的责任追究分为“监临主司”和“非监临主司”两种情况，领导和非领导的处罚是不一样的，领导处罚更重。一般官吏“受人财而为请求者”，称“非监临之官”而因事受财，《唐律疏议》卷第二十六《杂律》规定：“诸坐赃致罪者，一尺笞二十，一匹加一等；十匹徒一年，十匹加一等，罪止徒三年。谓非监临主司，而因事受财者。”而对于负有领导、监督之责或主办某项工作的官吏受财请求，称为“监临主司受财枉法”，处罚更为严厉。《唐律疏议》卷十一《职制》规定：“诸监临主司受财而枉法者，一尺杖一百，一匹加一等，十五匹绞。”《宋刑统职制律》规定：“诸受人财而为请求者，坐赃论加二等；监临势要，准枉法论。与财者，坐赃论减三等。”

(二)问责主体权责明确

中国封建社会行政法律法规明确规定了问责主体的权利和责任。一是必须问责，二是依法问责，失职要依法惩处。张家山汉简《二年律令·具律》规定：“劾人不审,为失；其轻罪也而故以重罪劾之，为不直。”“不直”、“不审”都是违法，要处以刑罚。杜佑在《通典》卷24《职官六》中说，西汉“武帝时以中丞督司隶，司隶督丞相，丞相督司直，司直督刺史，刺史督二千石以下墨绶”，而郡守督县令丞以下黄绶。班固在《汉书》卷二十三《刑法志》中载，汉武帝作“见知故纵、监临部主之法”，师古注释说：“见知人犯法不举告为故纵，而所监临部主有罪并连坐也。”说：“其见知而故不举劾，各与同罪，失不举劾，各以渎论。”《唐律疏议》卷二十四《斗讼律》“监临知犯法不举劾”条：“诸监临主司知所部有犯法，不举劾者，减罪人罪三等。纠弹之官，减二等。”[疏]议曰：“‘监临’，谓统摄之官。‘主司’，谓掌领之事及里正、村正、坊正以上。知所部之人，有违犯法、令、格、式之事，不举劾者，‘减罪人罪三等’，假有人犯徒一年，不举劾者，得杖八十之类。‘纠弹之官，唯减二等’，谓职当纠弹者。其金吾当检校之处，知有犯法不举劾者，亦同减罪人罪二等。即同伍保内，在家有犯，知而不纠者，死罪，徒一年；流罪，杖一百；徒罪，杖七十。其家唯有妇女及男年十五以下者，

皆勿论。”这里“监临主司”就是指负有领导责任的官吏，对其下属违法失职要依法举劾，不举劾的要追究责任，虽然不是领导，但为纠弹之官，是负责法律监察的官吏，更要追究责任。清顺治十八年(1661)《巡方事宜十款》规定：“巡按于属官内，清廉贤能者不举而反劾，贪酷茸者不劾而反举，被臣衙门及科道访察纠参，革职，从重处分。”

二、中国封建社会行政问责提起的形式

中国封建社会开辟多种行政问责途径，既有自上而下的上级对下级的巡视，又有自下而上的下级向上级报告。采用行书、勾检、平署、考课、审计、封驳等方法检查和审核行政工作，对发现的有关部门和个人举报的行政机关和工作人员的行政违法失职问题，上级向下级提起问责。问责形式主要有质询、举、劾、告等，也有举劾、劾举连用的。保证问责能够真正把行政违法失职的官吏检举揭发出来，追究其行政责任。实际上这是对违法失职的官吏提起告诉，也就是行政问责的第一个程序。

(一)质询：上级和领导在检查审核下级行政工作中对发现的行政失误所采用的问责形式

中国封建社会的行政质询是上级和领导将审核下级工作中发现的行政失误或行政问题，以公文的形式发给下级行政主管部门及领导，要求被问责的行政机关对行政失误或出现的行政问题作出解释。在秦汉简牍文献中上级常用的质询语言是“何解”、“解何”、“问”、“责”、“责问”、“问责”、“验问”、“诘问”等。如简文：“告肩水侯官，侯官所移卒责不与都吏卿所举籍不相应，解何?记到，遣吏抵校及将军未知不将白之。”查《史记》、《汉书》、《后汉书》、《三国志》等传统文献，“解何”只有《汉书》卷八十一《匡衡传》中出现一次：“后赐与属明举计曰：‘案故图，乐安乡南以平陵佰为界，不从故而以闽佰为界，解何?’颜师古曰：‘不足故者，不依故图而满足也。解何者，以分解此时意，犹今言分疏也。’”这是丞相府集曹掾陆赐与属明“举发上计之簿”，即对郡上计簿中乐安乡边界提出的质询，“解何”在这里就是上级丞相府责问下级郡的用语，即对这个问题怎么解释，要求作出答复。“问责”仅出现一例，是对“责”的解释，《史记》卷五七《绛侯周勃世家第二七》有“书既闻上，上下吏。吏簿责条侯”。《集解》如淳曰：“簿问责其情。”“责”就是“问责”。而“问”、“责”、“责问”、“验问”、“诘问”在传统文献中大量出现，都具有“问责”的意思，如：《史记》卷60《三王世家第三十》有“侍御史乃复见王，责之以正法，问”；《宋史》卷94《河渠志四·汴河下》有“臣责问提举汴河堤岸司杨琰”；《清史稿》卷116《河渠志一·黄河》有“遣大学士刘墉、尚书庆桂履勘，并责问奉翰等因循”。行政质询的文书主要是举书，又称举白，重在纠举、检举的意思，传统文献常用“举劾”、“劾举”、“举奏”,秦汉简牍中常见“举书”、“举”、“书”，是上级领导或派人行巡下级行政工作，对检查出来的违纪行为所写的纠举报告书，检举揭发违法失职的官吏，条列其行政失误行为，作为案验和追诉的依据，交给下级行政主管部门追究行政违法的责任。传世文献中大量的“举”表明检举揭发之意。如李焘《续资治通鉴长编》卷七十大中祥符元年(1008年)十二月记载：“复州防御使、附马都尉柴宗庆遇恩，自康州移复州，不告谢，为有司所举，以违制论，当赎铜三十斤，有诏未减罚两月俸。”

(二)劾又称弹劾、纠劾，是负责监察的官吏依法检举违法失职官吏罪行，提请审判机关案验断决、处分或追究法律责任的问责形式

弹劾是从中央到地方监察官的特权。汉代的御史中丞“举劾按章”，唐代的察院“纠察官邪，肃正纲纪”，明清的都察院长官左右都御史“专纠劾百司”。汉代的州刺史或州牧“专劾举之权”(《职官十四》)。其他各级官吏也有弹劾的权利和义务，“自今违法事，其左右司官、尚书具事举劾”(卷一百六十一《职官一》)。弹劾的程序是中央机构官吏可直接向朝廷检举揭发不法者，亦可通过御史台、都察院进行弹劾；地方官吏违法者，则由朝廷派遣的监察御史巡按、地方监御史举劾或受理弹劾，一般也是“大事奏裁，小事立断”。弹劾的具体形式“或露章面劾，或封章奏劾”，还有复劾、案劾、重劾、共劾、通劾、覆劾、自劾等。“弹劾必著其罪状”，须得审查、核准事实，“凡不循法守，有罪当劾”，若“举劾失当，并坐之”(志第五十《刑法志》)。劾书的构成，传世文献亦有记载，但记载简略，已无法窥其全貌，幸亏汉代简牍中有完整的保存，称为“劾状”。例如“令史谭劾状”(68：1-12)由两部分组成，劾是“劾章”，状是“状词”。“状词”是由本部门主管监督法律执行情况者或有关主管官吏提出的检举揭发违法者罪状的文书，劾章是由举劾者所在的主管机关呈送审判机关(简中的“居延狱”)的弹劾文书。传世文献中常见举和劾连用，如“益州刺史种嵩举劾永昌太守刘君世以金蛇遗梁冀”；“安石不能正其事，令侍御史洪子舆举劾之”；“时监察御史宋宣远，恃卢怀慎之亲，颇犯法，沔举劾之”。

(三)告又称“告劾”、“告发”、“告状”、“报告”,是向行政司法机关检举、控诉官吏违法失职行为的问责形式

告的主体应该是下级对上级、群众对领导行政违法的检举揭发。《康熙字典》引《广韵》：“报也，告上曰告，发下曰诰。”中国封建社会中“告”是行政问责的重要形式，用得相当广泛。在《二年律令》、《唐律疏议》、《宋刑统》等封建法典中，“告”有严格的程序，形成了严密的制度，“应告不告”、“诬告”、“告不审”、“弗告”、“告人罪称疑”都要负法律责任。张家山汉简《二年律令·告律》规定：“诬告人以死罪，黥为城旦舂；它各反其罪。告不审及有罪先自告，各减其罪一等。”

三、中国封建社会行政问责的处理

中国封建社会法律法规对行政问责的处理规定了严格的程序，有明确的质量和期限要求，形成了一套制度。

(一)案验

就是考实罪行，是行政问责的第二个程序。下级行政机构对本机关管辖范围内主管监察者“劾章”检举的官吏违法案件和上级检举官吏行政违法的文书中提出的问题进行案验，司法审判机关在审判中对官吏违法事实中发现的问题进行验问，有效地揭露了行政违法犯罪事实真相，为上级机关行政问责决定提供可靠的依据。验问包括问当事人、问证人、爰书问证、诘问、复问等形式，核实被举劾官吏违法失职行为的真实性，保证行政问责的准确性。推辟就是下级行政部门调查追究罪状，调查案情事实。传世文献对问责案的处理情况记载简略，如“人有告邓通盗出徼外铸钱。下吏验问，颇有之，遂竟案，尽没人邓通家，尚负责数巨万”；“说初伪许之，及则天召说验问，说确称元忠实无此语。则天乃悟元忠被诬，然以昌宗之故，特贬授端州高要尉”；“诏镇巡官验问，令各归侵地，乃寝”。

(二)回复

中国封建社会行政问责回复的具体要求，一是问责对象必须在规定期间内作出答复，二是对上级问责

的答复可以采取口头或书面两种形式，三是口头答复原则上应由受质询机关的负责人亲自或按规定派特定的人到质询机关作出，四是书面答复也须由受质询机关的负责人签署，上报调查结果。这是行政问责的第三个程序。

(三)中国封建社会行政问责的决定

中国封建社会行政问责制依法根据责任的大小，确定不同的处罚形式，主要的处罚形式有行政处分、开除公职、赔偿损失、追究刑事责任等。行政处罚一般经上级主管部门批准，下级部门即可执行。但刑事处罚就要按照审判程序逐级上报、层层把关，形成了严格的行政审判制度，确保处罚决定的准确无误。这是行政问责的第四个程序。

质询案根据被质询机关回复的结果依法追究责任,进行处理。汉简中有“甲渠言，永以县官事行敬檄，牢驹内中，驹死。永不当负驹”(22：186)。根据这个结果，“永”可以不负“驹死”的责任；有“侯长傅育等，当负趣收责”，“使收则育等皆毕……诣府”，就是根据侯官的报告结果，已经“收责”了侯傅育等人(6.58-6.62)。

举劾案根据监察人员的劾章提出处理意见，由司法审判机关验问，根据法律规定和相关证据对案件作出判决。有些案情复杂的案件，判决后须按规定的程序逐级呈报上级批准，始得生效。《汉书》卷二十三《刑法志》载，高祖七年制诏御史：“狱之疑者，吏或不敢决，有罪者久而不论，无罪者久系不决。自今以来，县、道官狱疑者，各谳所属二千石。二千石官以其罪名当报之。所不能决者，皆移廷尉，廷尉亦当报之。廷尉所不能决，谨具为奏，傅所当比律令以闻。”当事人对判决不服的，可以申请复审。秦简《法律答问》：“乞鞫者，狱已断乃听。”中央对重大举劾案还成立联合审判机构，称“三司会审”，汉代以廷尉、御史中丞和司隶校尉三个司法机关会审，称为“三法司”。《新唐书·百官志一》：“凡鞠大狱，以尚书侍郎与御史中丞、大理卿尉三司使。”重大案件皆由刑部、御史台、大理寺三个机关共同审理。明清两代以刑部、都察院、大理寺为三司，遇有重大案件，由三法司会审。《汉书》卷78《萧望之传》载：“乃下侍中建章、卫尉金安上、光禄勋杨恽、御史中丞王忠，并诘问望之。”《清史稿》卷238《王永吉传》载：“永吉在兵部，鞫德州诸生吕煌匿逃人行贿，谳未当，下王大臣诘问。”对于徒、流犯应送配所，稽留一日笞三十，三日加一等。死刑须复奏皇帝，经过五复审而后执行。不待复奏下达而行刑者，流二千里。孕妇产后一百日执行。唐朝继承以往“秋冬行刑”的传统，死刑执行时间应在所谓肃杀之气的秋分之后，违者徒一年。

综上所述，中国封建社会行政问责主体多元化、问责程序法律化和制度化，具有一定的科学性和有效性。其主要有两个显著的特点。一是行政问责有法可依。汉简牍文献所见有关问责制的律令条文有《秦律十八种》、《力吏之道》、《置吏律》、《除弟子律》、《效律》、《行书律》、《上计律》、《津关令》、《功令》、《禄秩令》、《捕律》、《囚律》、《田律》、《金布律》、《兴律》、《厩律》、《户律》等；唐代出现了中国历史上第一部行政法典《唐六典》和第一部成文法典《唐律疏议》；宋代有《宋刑统》、《庆元条法事类》等；明清两代行政法律法规有《大明律》、《大清律》、《明大诰》、《明会典》、《大清律例》等。这些法律法规对行政问责的内容、所负责任等都有明确规定，为行政问责制提供了法律保障。二是行政问责有制可遵。与行政问责有关的制度主要有行政决策过程中的集议、审议、封驳制度，执行过程中的申报制度、公文办事签署制度、行书制度、关津制度、审批制度、诉讼制度、审判制度等，监督过程中的告劾制度、监察制度、巡视制度、考核制度、上计制度、会计制度、审计制度等，都为行政问责工作的正常有序进行提供了制度保障，促进了官吏遵纪守法，提高了行政质量和效率。