高职院校内部质量保证体系诊断与改进政策评析

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摘 要 以两级诊断与改进政策为评价对象，在准确理解文件内涵的基础上，比较分析两级诊断与改进文件内容和诊断项目参考表，研究认为，教学诊改文件的名称和内容应进一步规范，诊断与改进专家委员会名称和结构应进一步优化，政策间的逻辑关系应进一步厘清。同时，在实践层面，应进一步加强高职院校内部机构建设，并对教学诊改的概念、实施等进行深入研究。

关键词 高等职业院校；内部质量保证体系；教学诊断与改进；两级政策

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）31-0014-07

2015年6月23日，教育部办公厅发布了教学诊改文件，对建立教学诊改制度的目的与意义、内涵与任务、工作要求等方面都作了明确规定。在教育部政策的引导下，一些省份积极响应教育部政策，出台了本省内部质量保证体系诊断与改进的文件。通过在各省级教育行政部门（含新疆生产建设兵团）网站查询，截至2016年9月19日，有10个省份正式发文启动高职院校内部质量保证体系诊断与改进工作并附有试行指导方案，其中9个省文件附有诊断项目参考表。如何理解两级教育行政部门文件内涵，它们之间有哪些可供借鉴学习的亮点，如何评价两级教育行政部门的诊断与改进政策，需要以批判性思维的视角进行分析评价。

一、研究对象

作为此次比较研究对象的两级文件包括：一是教育部发布的高职院校教学诊断的相关文件；二是9个省份关于高职院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）（下文均以*省内部质保文件和*省内部质保指导方案指代）。文件基本信息详见表1。

二、教育部教学诊断与改进政策的要点分析

（一）教学诊改是关于“管”“办”角色的制度安排

2015年5月4日，教育部就进一步健全教育管理制度、现代学校制度和教育评价制度，加快推进教育治理体系和治理能力现代化专门发文，深入推进教育管办评分离，在政府、学校、社会之间构建良性互动机制，促进职能转变[1]。建立教学诊改制度是贯彻《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、落实有关文件精神的制度设计，在政府层面精准定位“管”“办”的角色，厘清“管”“办”各自责任范围，明确高职院校是办学质量保证的责任主体，教育行政部门是事中事后监管、履行管理职责的主体。

（二）教学诊改实质上是一个工作过程

教学诊改文件专门解释职业院校教学诊断与改进是指职业院校根据自身办学理念、办学定位、人才培养目标，聚焦人才培养工作要素，查找不足与完善提高的工作过程[2]，并对主要工作要素进行列举：专业设置与条件、教师队伍与建设、课程体系与改革、课堂教学与实践、学校管理与制度、校企合作与创新、质量监控与成效等。这些要素有的成为诊断项目参考表的诊断项目，有的成为诊断要素或诊断点。

（三）十六字方针是教学诊改精髓

教学诊改文件强调要坚持以“需求导向、自我保证，多元诊断、重在改进”为工作方针。“需求导向”说明了教学诊改应坚持的办学方向，即服务社会需求、适应社会发展；“自我保证”明确了学校作为实际办学的质量主体责任，也即是诊改主体；“多元诊断”从参与者的角度界定了诊断是由高职院校、研究机构、行业企业、相关社会组织等多元参与的诊改体系，是建立现代学校制度的重要内容；“重在改进”是希望通过建立一套工作机制，能够保证做到持续诊改，以达到质量不断提升的目的，也就是教学诊改的目的。

（四）内部质量保证制度体系诊改是教学诊改的必然选择

多层面多维度教学工作涉及方方面面、关系复杂，如何推进教学诊改？虽然教学诊改文件对内涵有明确的解释，并列举了工作要素，可是这些要素彼此不是孤立的，而是有着密切的内在逻辑关系，怎样发挥这些要素在诊改工作体系中的标志性作用，需要制定一些制度来协调各个工作要素涉及的多层面多部门关系，以保证工作机制畅通。由于这些制度有内在的关联性，因此遵循内在的、本质的联系而建立的一整套制度体系，就是内部质量保证制度体系，这是遵循教育管理规律的必然选择。

（五）教学诊改应实行分类指导推进的工作策略

所谓分类，是根据不同发展阶段的特点和需要对高职院校进行分类。根据教学诊改文件精神，基本上可以将职业院校分为三类：第一类是保“三基”，就是对于新建或处于发展初期、基础薄弱的高职院校开展以“保证学校的基本办学方向、基本办学条件、基本管理规范”[3]为重点的诊断与改进工作；第二类是履行主体责任，主要指处于内涵提升期的高职院校开展以“保证院校履行办学主体责任，建立和完善学校内部质量保证制度体系”[4]为重点的诊断与改进工作；第三类是提高发展能力，指已经通过省示范、国示范或国骨干验收的处于全国或全省第一方阵的高职院校开展以“集聚优势、凝练方向，提高发展能力”[5]为重点的诊断与改进工作。从高职院校发展阶段分布情况分析，经历两轮评估和专项建设之后，一类和三类是少数，二类是多数。

（六）专业诊改（试行）是行业企业参与职业院校教学工作的新途径

根据文件内容，专业诊改是指由有较大影响力的部分行业牵头、以行业企业用人标准为依据设计诊断项目、学校自愿参与的诊改行为，通过反馈诊断报告反映它们对专业教学质量的认可程度。专业诊改既是从市場需求方倒逼专业改革与建设，也是专业设置与动态调整对接产业发展的新机制，更是行业企业参与院校教学工作的新途径。

（七）诊改文件体系是效力位阶关系

依据教育部两个诊改文件发文目的可判断两文件之间存在上下位关系。教学诊改文件开篇即指出发文目的有三：贯彻《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》；建立常态化的职业院校自主保证人才培养质量机制；完成教育部2015年工作要点任务[6]。内部质保文件开篇表明发文目的有二：落实《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》；推动和指导各地和职业院校分类开展职业院校教学诊断与改进工作[7]。由此可见，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》和《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》构成了三级关系，教学诊改文件是内部质保文件的上位文件。需要说明的是，这里上下位不是指发文单位的上下级关系，而是指文件效力存在上下位关系。因此，内部质保文件是落实教学诊改文件的一种制度设计，但不是全部制度设计。

三、两级教学诊改文件内容比较

（一）适用对象范围比较

教学诊改文件适用对象是全国职业院校，内部质保指导方案（试行）适用对象为办学基础相对稳定、办学时间相对较长的高等职业院校[8]。结合前文分析的三类院校发展情况，内部质保文件的适用对象可以对应第二类，即以“保证院校履行办学主体责任，建立和完善学校内部质量保证制度体系”为诊改重点。各省的质保文件适用范围迎合了教学诊改文件，适用于独立设置或所有高职院校。

内部质保指导方案（试行）适用对象范围明显小于教学诊改文件，仅适用于高职院校，并有条件要求。如果适用于所有独立设置高职院校，那么也就意味着未对高职院校的发展质态进行区分，这不符合内部质保指导方案（试行）对象要求。所以，有的省份区分试点院校和其他院校两阶段的诊改进度，如江苏原则上2018年底前省级示范及以上高等职业院校应完成一次自主诊改，广东选择部分办学水平较高的高职院校试点。

（二）诊改专家比较

1.歧义：遴选条件

教育部两文件对省级诊改专家委员会遴选条件均以“可”的句式提出建议，意味着可以采纳教育部的建议条件，也可以自行拟定遴选条件。如果采纳教育部的条件，就应该与教育部保持一致。然而，经过比较发现教育部两个诊改文件对诊改专家的表述不完全一致。首先，对专家类别表述不一，教学诊改文件中的三类专家包括行业企业专家、中高职教育专家、教育教学专家；内部质保指导方案中的三类专家包括高职院校专家、教育研究专家、行业企业专家。如果严格定义，中高职教育专家、教育教学专家和高职院校专家、教育研究专家应该指不同的群体。比较而言，内部质保文件中三类专家更贴近高职院校实际。其次，两文件对专家遴选条件也有不同建议：内部质保指导方案保留了教学诊改文件中前两个条件，少了公信力一项条件。然而，由于标点符号断句的原因，导致对遴选条件的理解会有歧义，有两种阅读理解结果，见表2。

比较两种解读结果，遴选专家的条件明显有高低之别，如教学诊改文件，第一种解读将“熟悉职业教育、具有管理经验、具有公信力”作为三类专家的共同遴选条件，第二种解读仅将这三个条件作为行业企业专家的限制性条件。又如，内部质保文件，第一种解读将熟悉高职教育、具有管理经验作为三类专家的共同遴选条件，没有了公信力条件；第二种解读将这两个条件仅作为高职院校专家的遴选条件，而教育研究专家、行业企业专家则没有限制条件。

2.不尽合理：两级诊改专家委员会结构

诊改委员会名称并不统一，福建、广东和山西以“教学工作诊断与改进专家委员会”命名，与教育部职成司同，其他省份则以“内部质量保证体系诊断与与改进专家委员会”命名。职成司发文成立的全国教学工作诊改专委会成员包括中职学校，成员来源范围广泛。由于中职学校受地方教育局管辖，其自主权比高职院校少，因而全国层面称为教学工作诊改专委会是恰当的，省级层面如果仅限于高职院校并作为内部质保文件的附件，用教学诊改专委会就不恰当。

专家委员会成员中有适当数量的来自于行业企业的专家更加符合文件精神。表3展示了有4个省级诊改专委会吸收来自于行业的人员，其中江苏和广东人数居多，占比分别为20.69%和26.32%，即便是国家层面的教学诊改专委会，其成员真正来自行业企业的仅占3.85%。

四、高职院校内部质量保证体系诊断项目比较

内部质量保证体系本质上就是内部质量管理体系。根据质量管理理论，借鉴国际经验，质量改进和质量保证是现代大学适应社会需要、提升社会适应能力的重要前提，是内部质量管理的有效抓手。因此，对高职院校而言，首要的制度设计就是构建内部质量保证体系诊改制度。

（一）参考表总体框架比较

职成司版内部质量保证体系诊断项目参考表（下称“参考表”）总体框架是由诊断项目、诊断要素、诊断点和影响因素提示四部分组成，其中诊断项目5项、诊断要素15个、诊断点37个。大部分省份都遵循了职成司版的框架，没有增删，只有江苏和湖北有变化，其中，江苏微增，在原基础上增加1个诊断项目；湖北增幅较大，增加2个诊断项目、21个诊断要素、54个诊断点。

比较而言，湖北版特色突出，具实操意义。一是参考表影响因素列举详细，并且新增75个关键量化指标，内容涉及体系、办学、专业、课程、师资、学生等几乎所有诊断项目，如诊断点信息采集与管理的关键量化指标为支持度、置信度、达标率[9]。二是关键量化指标的设计，使参考表在外观上体现了定性与定量相结合的合理性要求。三是诊断点区分类别适用，如带有“*”的诊断点对新建高职院校不作为诊断指标，带有“**”的诊断点只对省级以上示范高职院校作为诊断指标[10]。

湖南参考表也颇具特色。一是将影响因素与参考提示分列，并赋予参考提示两类院校以不同内容，从技术上将一般院校与卓越院校的提示要求在表中明示，卓越院校提示要求更高些，如診断点“质量目标与定位”提示内容强调学校发展目标在全国同类院校和全省同层次学校中综合实力处于领先水平[11]。二是虽然影响因素基本遵循职成司版内容，但参考提示内容对影响因素内容进一步细化，湖南参考表内容就在项目、要素、点、影响因素、参考提示5个维度展开，逻辑关系向纵深延伸。

（二）诊断项目参考表分栏比较

1.诊断项目比较

9个省份的诊断项目参考表与职成司的基本一致，其中，江苏增加了“课程质量保证”项目，湖北增加了“办学质量保证”和“课程质量保证”两个项目。“课程质量保证”在职成司参考表中属于“专业质量保证”项目的诊断要素。“办学质量保证”项目则是湖北省在职成司参考表基础上新增的项目，整合了教学诊改文件关于职业院校教学工作诊断与改进定义的相关内容，包含学校事业发展规划、组织领导、校企合作、学校管理、办学诊改四方面诊断要素。不可否认，湖北和江苏的参考表是对职成司参考表的发展与创新。

2.诊断要素比较

诊断要素比较以诊断项目为基本单位。各省的“体系总体框架”“体系运行效果”项目中的诊断要素与职成司版一致。湖北在“专业质量保证”“师资质量保证”“学生全面发展保证”三个项目中较大幅度地增加了诊断要素，并与江苏均将“课程质量保证”提升为诊断项目，相应的诊断要素变化也集中在“课程质量保证”项目中。

湖北在“专业质量保证”项目中增加了专业设置、专业人才培养方案、专业人才培养模式、专业教学团队、专业实践条件、专业创新发展6个要素；在“师资质量保证”项目中增加了专任教师、兼职教师、教师发展3个要素；“学生全面发展保证”诊断项目以“育人规划”要素替代“育人体系”要素，新增立德树人、培养质量、学生全面发展诊改3个要素。

3.诊断点比较

诊断点比较以诊断要素为基本单位。综观37个诊断点，主要变化仍集中于湖北省，因新增项目和新增要素而增加了54个诊断点，其中由于以育人规划要素取代育人体系要素，相应的诊断点调整为规划制定、目标与标准、实施保障。

4.影响因素參考提示比较

职成司版的提示总体采用判断语句，“是否”为鲜明标志。经过比较，9省份以职成司版的提示内容为基本内容，其中福建、湖南、湖北版在职成司版基础上有较大变化。

福建版提示内容具有如下特点：一是充分体现自身区位优势，如将中国（福建）自由贸易试验区、21世纪海上丝绸之路核心区建设、生态文明先行示范区建设等国家和省重大战略需求及区域经济社会发展需要[12]等项目建设作为“质量目标与定位”的背景因素重点提示。二是不以“是否”的方式提示，而是以可操作、可理解的具体项目提示，方便院校执行实施，如“质量保证规划”诊断点提示“要根据《福建省高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进工作实施方案（试行）》，结合学校实际，制定学校教学诊断与改进工作实施细则”[13]。三是以可量化的数据予以提示，如“质量保证队伍”诊断点提示要“加强平台数据采集和管理队伍、校本诊断专家队伍、教学管理队伍等3支队伍建设”[14]；“专业条件保障”诊断点明确提示要有2份报告，即《专业人才需求分析和预测调研报告》和《专业设置的必要性和可行性分析报告》[15]；“师资队伍诊改实施效果”诊断点提示要以教师参与教育教学改革的项目数和参与人数逐年增加来证明教师质量意识得到明显提升，教学改革主动性不断加强[16]。

湖南版保留职成司版“是否”的提示方式，但其他方面也颇具特色：一是提示内容非常详实，在9个省份中最多。二是提示内容分级，根据高职院校所处的发展阶段，将其分为一般院校和卓越院校两种，提示内容按此两个级别分别提示，卓越院校提示均以在全国或全省同类同层次院校中“示范、领先、范例、前茅、前列、为同类院校提供借鉴、全省推广”等为标准。三是以比湖北版更加详细的可量化、可操作、可理解的具体项目与数量予以提示。如诊断点专业规划制定与实施，提示一般院校“是否按照高职高专专业目录，逐步减少学校的跨类专业数量”[17]（上标），卓越院校在一般院校提示内容基础上增加一条，即“专业群是否涵盖了学校所有专业；是否集中力量办好2～3个重点特色专业群，形成办学特色，体现办学水平”[18]。特别是诊断点“育人规划”中关于“三创”教育的提示“是否有三创教育工作方案，是否体现了‘进课堂、进主题教育、进基地’，是否开设了职业指导、创业指导等必修课程，是否建有校内外三创基地，是否有支持学生创新创业的相应制度”[19]等内容，更具可操作性，亦可量化。湖北版提示内容变化主要集中于新增加的诊断项目，由于新增54个诊断点，相应提示内容大幅度增加。

五、建议与思考

（一）建议

1.文件名称、内容应进一步规范

文件名称反映了语言使用是否规范。职成司版是“诊断与改进指导方案”，各省有用“诊断与改进实施方案”，也有用“诊断与改进工作实施方案”和“诊断与改进工作方案”。推测可能是用语习惯所致。虽然汉语词性可以根据句子内容有不同的变化，但是从官方发文权威性角度讲，最好不要有词性上的演变，上级单位应要求下级单位规范文件命名方式，以体现官方发文的严肃性和严谨性。

2.诊改专家委员会名称和结构应进一步优化

比较诊改专委会名称，与全国“职业院校教学工作诊断与改进专家委员会”一致的是福建、广东和山西三省。由于名称上的差异，会造成贯彻者和具体执行人员对概念的误解，即教学诊改就是内部质保，教学诊改专委会就是内部质保诊改专委会，这样的判断明显偏离两个诊改文件的精神实质。为避免这种误解，应进一步斟酌两类委员会的区别，以及各自的职能和职责。由于教学诊改是上位文件，内部质保是下位文件，所以不同的诊改专家委员会名称应尽量与各自对应的文件名称保持一致，用“内部质量保证体系诊改专委会”比较恰当，或者以文件内容给定的名称命名。

诊改专委会是诊改工作能否按计划、有效推进的基本队伍保障，代表了省级诊改水平，决定了省域内诊改工作效果，所以省级诊改专委会应在来源结构、知识结构、院校发展阶段等方面有所体现。就完善专家委员会结构而言，可从来自行业企业专家的遴选条件着手，考虑三个要点：一是来自的行业对企业有较大影响力，二是来自有明确用人标准的行业企业，三是本人熟悉高职教育、具有管理经验。

3.政策间的逻辑关系应厘清

作为一线的教学、管理人员，有相当数量的人员至今不清楚两个诊改文件的关系，影响诊改工作的贯彻及实施效果。结合上文分析，建议从以下三点理解政策关系：一是核心指向，教学诊改文件是建立一种制度，内部质保是一项具体的行动方案。二是内容，教学诊改文件内容包括“目的与意义、内涵与任务、实施工作要求”三方面内容；内部质保文件由启动通知和指导方案（试行）两部分组成，其实就是一份具体行动时间表和路线图。三是发文目的，内部质保文件开篇就指出是为落实教学诊改文而研制，显然，对于教学工作诊断与改进这种制度安排，必须要有能够推动和指导这项制度落实到位的下位制度，或者说是具体举措，因而需要设计若干支撑教学诊改的制度体系，高职院校的内部质保体系诊改就是配套制度设计。

（二）思考

1.對高职院校内部机构建设的思考

内部质保体系建设对高职院校治理体系和治理能力提出新要求。以诊断要素“内部质保体系组织架构”为例，对质量保证机构设置及岗位设置、分工与职责权限等从质量管理学意义提出系统管理要求。显然，一个部门的工作不足以形成管理系统。建立什么样质量管理系统，这个问题是由院校自身的管理理念和管理制度决定的。如果院校是垂直管理体系为主，那么质量管理系统也随之垂直设置；如果院校是扁平管理体系为主，例如以专业为基本教学单位，那么质量管理系统也是扁平化的，各部门彼此是合作与协作关系。对于已设置类似质量控制部门或质量控制与评估部门的一些高职院校则面临机构优化问题，就是质量控制与评估归口为一个部门是否科学合理。国家层面积极进行“管办评”分离的制度设计，在高职院校内部是否也应该考虑“管办评”分离的制度设计，就是重新定义内部机构角色与职能，将教学运行、质量管理、质量评价作为管理体系的基本结构，评估或评价部门与质控部门分开设置。

2.对职业教育研究的思考

两个诊改文件向职教研究提出了诸多新课题。一是对诊断与改进理论基础进行研究，不仅要知其然，还要知其所以然；二是对关键概念进行研究，对把握文件精神、正确理解诊断项目参考表的内涵有重要意义。这些概念可以按相关性进行分组：第一组，学院发展目标、质量目标、人才培养目标、质量保证目标各自内涵及其彼此关系，其中质量目标究竟怎样描述仍是难点；第二组，质量意识与质量文化，质量文化的内涵，校园里树立质量文化的途径与方法，质量文化与校园文化的关系，质量文化在校园形成情况的测量，教师及其他工作人员在质量文化体系中的角色等；第三组：质量事故，在基础理论方面，涉及质量事故的定义、分类标准、等级划分标准等；在实操层面，涉及质量事故认定程序、认定等级，处罚种类的设定，处罚权的分配、申诉机构设置、申诉复议程序、处罚执行等。

参 考 文 献

[1]教育部办公厅.教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见[Z].教政法[2015]5号.

[2][3][4][5][6]教育部办公厅.教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知[Z].教职成厅[2015]2号.

[7][8]教育部职业教育与成人教育司.关于印发《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》启动相关工作的通知[Z].教职成司函[2015]168号.

[9][10]湖北省教育厅.关于印发《湖北省高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进工作实施方案（试行）》的通知[Z]. 鄂教职成[2016]6号.

[11][17][18][19]湖南省教育厅.关于印发《湖南省高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进工作实施方案》的通知[Z].湘教通[2016]290号.

[12][13][14][15][16]福建省教育厅.福建省教育厅关于印发《福建省高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进工作实施方案（试行）》的通知[Z].闽教职成[2016]24号.

Analysis and Evaluation of the Policies of Diagnosis and Improvement of Internal Quality Assurance System in Higher Vocational Colleges

Rong Li

Abstract Taking two levels of diagnosis and improvement policy as evaluation objects， on the basis of understanding the connotation of the document， comparative analysis on the contents and diagnostic items reference table of the two levels diagnosis and improvement documents was carried out， and the results show that： the name and contents of the policy document should be standardized； the name and structure of the Expert Committee on diagnosis and improvement should be optimized； the logical relationship between policies should be clarified. At the same time， in practice level， the internal organization construction of higher vocational colleges should be strengthened， and the concepts and implementation of teaching diagnosis and improvement should be researched deeply.

Key words higher vocational colleges； internal quality assurance； teaching diagnosis and improvement； two levels policy

Author Rong Li， associate professor and director of Institute of Higher Vocational Education of Taizhou polytechnic（Taizhou 225300）