二轨外交与亚太合作:作用与问题

摘要：在亚太合作进程中，二轨外交可以提供讨论敏感性、复杂性问题的平台，为主权国家的政府以反各种政府间国际组织、国际会议的决策提供参考性意见和建议，增加相关国家的信任感，强化其合作意识，并确立起有效的互动模式，有助于各国知识精英、政治精英建立跨国社交网络，使外交参与者日益多样化，总体外交的内容更加丰富。此外，二轨与一轨的频繁互动还催生出了新的外交形式和国际机制。但亚太地区的二轨外交也存在行动滞后、各国发展不平衡以及部分国家的一轨与一轨的关系不够恰当等问题。

关键词：二轨；一轨；二轨外交；一轨外交；亚太合作

中图分类号：D80　文献标识码：A　文章编号：1009-3060(2011)04-0064-07

20世纪90年代以来，在推进亚太合作的进程中，第二轨道外交(trackⅡdiplomacy，以下简称“二轨外交”T2)。这一新型外交模式逐渐成型，并在诸多问题领域发挥着越来越重要的作用。因此，该模式日益受到本地区各国政府的重视，学术界也有相关研究成果问世。但以往的研究基本上局限于某一特定领域，比如安全领域、经济领域、气候变化领域；或者个别具体问题，比如香格里拉对话(sLD)、亚太安全合作理事会(csCAP)等二轨外交机制的形成与演化状况，宏观探讨相对较少，特别是没有深入讨论二轨外交中存在的问题。基于此，本文拟结合以往的实践，在已有研究的基础上，对二轨外交在亚太合作中的基本作用进行更为全面的概括，特别是指出其存在的问题，以期对进一步深化亚太合作有所助益。

一、二轨外交在亚太合作中的作用

1.为敏感性、复杂性问题的讨论、对话、沟通提供较为恰当的平台

亚太地区充满着差异性和多样性，这既是该地区充满活力和吸引力的基础，也是该地区矛盾丛生、冲突频发的重要诱因。后一个方面的特点在亚太安全领域中体现得最为明显。在该地区，无论是传统安全问题，还是非传统安全问题，往往都会蕴含一些敏感性、复杂性的因素；某些问题，如台海问题、南中国海问题、钓鱼岛问题、朝核问题，尤为如此，从而导致该地区安全形势中存在诸多不确定性和脆弱性，各国之间长期缺乏有效的机制化的合作。如果通过一轨外交(track I diplomacy)即官方渠道对相关问题进行讨论，不仅制约因素甚多，而且各方转圜余地较小，有时甚至根本无法转圜。之所以如此，与一轨外交的基本特点有关。作为一种正式的政府间的沟通形式，一轨“外交交流更多的是谈判甚至对抗。外交官代表的是政策立场，并且不得不遵循这种政策立场。他们基于一种非得即失的观点，往往不能探讨争端和利益分歧的双赢结局。”。在这种情况下，非官方的二轨外交的必要性、适当性就凸现出来了。通过这一外交形式，可以在一定程度上克服一轨外交的局限，化解其所面临的困难，但又能对相关问题的解决施加正面的、建设性的影响。

对于二轨外交的积极作用，亚太地区各国政府已经越来越认可，并对该机制加以利用。这主要体现在两个方面：一是主动利用二轨平台就某些问题特别是敏感问题的主张和决策意向进行吹风，以试探有关各方的反应，并在对这些反应进行评估的基础上作出适当的政策或立场调整。比如，在香格里拉对话中，美国、日本、新加坡和马来西亚等国防务部门的高级官员都曾利用与会契机，就本国参与亚太多边安全合作的战略构想和基本立场发表演讲，听取各方意见，观察各方反应。二是试图构建新的二轨机制，以应对具有敏感性、复杂性的难题。2007年4月10日，美国外交关系协会在华盛顿发表了题为《美中关系：正面议程及负责任的道路》的报告。该报告由该协会委托一个美中关系独立工作小组完成，担任工作小组主席的是前美军太平洋军区司令丹尼斯·布莱尔(Dannis c.Blair)、前美国贸易代表卡拉·希尔斯(Carla A.Hills)。报告在对当时台海地区的安全形势作出评估后建议，美国政府应采取措施，推动召开美中台三边的二轨会议，建立台湾海峡的信心安全机制，以降低有关各方的误判与误解。虽然这一机制并没有建立起来，估计今后也无法建立，但中美双方对二轨在解决台海问题上的作用已有较为明确、一致的认识，双边的二轨已经建立，并取得了一定的成果。

2.为主权国家的政府以及各种政府间国际组织、国际会议的决策提供参考性意见和建议

在当代，随着外交事务涉及的领域越来越广泛，具体内容上日益技术化、复杂化，外交决策所需要的知识水准、专业能力也越来越高，“即使在特定的领域，政府也并不总是拥有足够的技术知识，还必须依靠专家去探求可能的方案。”换言之，主权国家政府的外交决策也越来越依赖官僚体制之外的机构或者个人。政府间国际组织、国际会议的决策过程也复如是。

关于二轨为亚太地区国家的政府提供外交决策方面的参考性意见和建议，有两个案例可为佐证。一是2005年，由于时任日本首相的小泉纯一郎执意参拜靖国神社，中日关系一度十分紧张，“两国领导人的接触彻底中断”。中日关系的紧张状况“引起美国等许多国家的关注”。美国方面认为，中日关系持续紧张不仅对双方不利，也会损害美国在亚太地区的利益，因此，它主动发起美中日三边二轨对话。参与该对话的三国人员在深入沟通后达成如下共识：“如果东亚地区没有一个稳定的战略性对话机制，那么就可能出现更多的麻烦。”因此，2008年，三国二轨分别向各自的政府提出建议：基于中美日三边关系的重要性，应当发展第一轨道的对话。三国政府均接受了这项建议，并将其付诸实施。二是2005年12月，美国助理国务卿罗伯特·佐利克(Robert B.Zoelick)与中国外交部副部长戴秉国在华盛顿举行第二次“中美战略对话”前，中国国际问题研究所曾组团赴美，与布鲁金斯学会的学者举行会谈。两大智库的学者在会谈中都提到，中美两国应该在全球范围内进一步加强合作，在防止核扩散、反恐和维持现有世界秩序的稳定等方面共同努力。而在双方关注的地区问题上，美方学者强调中国应在朝鲜问题上与其加强合作，而中方学者则呼吁美国应在台湾问题上保持政策的稳定性。后来，两大智库分别把会谈结果向戴秉国和佐利克作了汇报，使得双方领导人对彼此的立场和主张有了更为全面、深刻的了解，从而保证了中美战略对话的成功举行。

关于二轨为亚太地区的国际会议提供智力支持的最典型案例，当属东亚思想库网络(NEAT)与东亚“10+3”领导人会议和相关国家政府的关系。建立东亚共同体，是推进作为亚太地区合作重要组成部分的东亚合作的应有之义，特别是深化东亚合作、实现该地区持久和平与共同繁荣的重要步骤之一。在此过程中，作为二轨外交平台的NEAT已经成为众多东亚思想库中唯一一个向东亚“10+3”领导人会议提供智力支持的机构。其运作方式是，在每次“10+3”领导人会议召开之前，NEAT均召开工作组会议，并完成包括政策性建议在内的若干报告，以供东亚“03-3"领导人会议参考。而东亚“10+3”领导人会议对NEAT的建议也十分重视。比如，在2007年举行的第11次“10+3”领导人会议上通过的《2007—2017年东盟与中日韩合作工作计划》中，关于东亚金融合作的三点计划的前两点，几乎与

NEAT工作组提出的建议完全一致。

3.有助于增加本地区国家间的信任感，强化其合作意识，并确立起有效的互动模式

通过多年的摸索和积累，亚太地区合作进程中的二轨外交已经展示出包容、开放、平等、灵活、渐进等多方面的特征。这些特征体现了合作精神，在一定程度上也是二轨外交参与者彼此信任感不断增加的结果。不仅如此，在这一进程中，一些新的理念被建构出来并通过不同途径进行传播，成为本地区国家新的共有知识。最近若干年来在亚太地区流行的一些语汇和概念，如“建立信任措施”(ConfidenceBuilding Measures，CBMs)、“接触”(engagement)、“透明性”(transparency)等，就是通过上述方式形成的。

国际关系学习进化理论认为，在日益深化的全球化进程中，各国都以不同的方式学习国际规则、规范和国际制度，自觉或不自觉地进行着社会化的过程；如果忽视或者拒绝学习，主权国家就可能被排斥在国际制度之外，从而丧失维护和扩展国家利益的种种好处。根据这一理论，二轨外交中形成的合作意识、建立的信任感以及建构的新理念，必然会对一轨外交产生间接或直接的积极影响，有助推动相关国家建立彼此均能接受的、有效的互动模式。

实际上，对于二轨外交在增加信任、增强合作等方面的积极作用，涉及亚太合作的国际文件已经予以肯定。《东盟地区论坛：概念文件》就写道：“从长远看，第二轨道的活动，将在参与者之间创造一种共同体意识(a sense of community)。”。一些二轨外交参与者也明确表示愿意通过这样的平台，为加深国家间的理解、信任与合作作出贡献。比如，基辛格在参加首届中美二轨高层对话时就曾做过类似的表态。。在学术界，从自由制度主义和建构主义角度研究二轨外交的学者，其关注的焦点就是观念的建构与传播、国际制度的形成与演化。比如，劳伦斯·伍兹(Lawrence T.Woods)就从功能的角度，探讨过二轨外交在培育合作观念、代理外交功能、促进国际机制建设和影响国家行为体行为等方面的作用。。

4.有助于本地区国家知识精英、政治精英之间建立跨国社交网络

从实践层面看，二轨外交参与者一般是各国大学或智库的学者、政府机构的政策研究人员、前政府官员以及以私人身份参与相关活动的现政府官员。这些人员通常属于知识精英和政治精英的范畴。通过在二轨这一平台上的互动，不同国家的知识精英、政治精英将自然而然地建立起私人关系，并在持续互动中不断深化和扩展这一关系，形成所谓的跨国社交网络。而研究和实践均表明，不同国家精英之间良好的私人关系有助于改善、深化彼此国家间的官方关系。首先，从逻辑上讲，这种私人关系本来就是因“公”(国家)事而生的，自然也会为“公”益服务。其次，二轨外交参与者在展开活动之前往往需要得到本国政府有关部门的指示、首肯或者默许；而在活动结束以后，前者一般也会通过适当渠道、方式将活动情况向本国政府的有关部门进行通报，并提出政策建议。从这一意义上讲，二轨外交是一国总体外交的一部分，服从和服务于一轨外交。再次，在存在“旋转门”现象的国家，一些知识精英会在某一段时间成为政府官员，一些因政府更迭而暂时离开官僚体系的政治精英、知识精英也可能会重新回到该体系中去，从而直接操作外交政策，并对国家间关系的发展施加影响。比如，曾是中美日三边二轨对话主持人的詹姆斯·斯坦伯格(James B.Stein—berg)，曾在克林顿政府时期担任过国务院政策规划司司长和总统国家安全事务副顾问，当时的职务是得克萨斯大学奥斯汀分校林登·约翰逊公共事务学院院长，现在则是奥巴马政府的助理国务卿，他提出的“中美关系战略再保证”(strategic reassurance)这一概念曾引起双方朝野广泛的注意和热烈的讨论。该对话的另外一位重要参与者杰弗里·贝德(Jeffrey A.Bader)曾是克林顿政府的国家安全委员会成员，当时任布鲁金斯学会中国研究中心主任，后任奥巴马政府国家安全会议亚洲事务资深主任。也正是由于类似斯坦伯格、贝德这些人的大力推动，奥巴马就任总统以后迅速决定推进美中日三边官方对话进程。

5.使外交参与者日益多样化，总体外交的内容更加丰富

作为一种传统的外交形式，一轨外交的参与者主要是主权国家的中央政府特别是它的外交机构和职业外交官，但最近几十年来，这种情况在逐渐发生变化，其中一个方面就是新的参与者——包括非政府机构和个人——进入外交领域。二轨外交的出现及其发展强化了这一趋势。

鉴于前文已涉及个人参与二轨外交的情况，这里主要讨论非政府机构在二轨外交中的作用。从实践层面看，众多国际问题研究机构即所谓的智库(Think Tank)是亚太地区二轨外交的主要参与者，它们彼此间的互动已经机制化、经常化，形成了所谓的“国际思想库网络”(International Network ofThink Tanks)，。其中NEAT就是一个最具代表性的例子。目前，中国的不少智库已经和其他国家的智库建立了稳定的对话平台，比如，中共中央党校主管的学术性研究机构“改革开放论坛”与美国兰德公司之间的年会已实现机制化；中共中央党校国际战略研究所和上海社会科学院法学所也已同美国卡内基国际和平基金会建立了长期的学术交流关系。一些智库在二轨外交中非常活跃。比如，自2002年起，被列为中国十大智库之一的上海国际问题研究院，接受中国国务院台湾事务办公室的委托，与海峡两岸研究中心、日本富士施乐公司联合主办“中日关系与台湾问题”学术研讨会，这是一个中日间有关台湾问题的“第二轨道”。在上世纪90年代一度甚为活跃的中美日三国二轨对话中，美国的战略与国际研究中心、布鲁金斯学会、乔治·华盛顿大学，日本外务省所属的日本国际问题研究所、庆应大学，中国外交部所属的中国国际问题研究所、中国社会科学院、北京大学、复旦大学、外交学院，都曾参加其中。

值得注意的是，亚太地区之外的一些智库也主动参与到本地区的二轨外交中，并有重要建树。这方面最典型的例子，就是英国伦敦国际战略研究所(IISS)直接促成了香格里拉对话(sLD)。

二轨外交的产生和发展，使得越来越多的非政府行为体进入到外交过程中，从而使得各国总体外交的内容日益丰富。这也从一个侧面体现和强化了现代外交民主化的趋势。

6.双轨的频繁互动，催生出了新的外交形式和国际机制

近年来，在亚太合作进程中，一轨和二轨的互动越来越频繁，两者之间的界限也因为现任政府官员同时参与其间而日益模糊，并由此催生出了一种新的外交形式，即“一轨半机制”。近年来出现的“东北亚安全合作对话”，亚太安全合作理事会会议、中国与东盟防务与安全对话，就是这类机制的代表。以中国与东盟防务与安全对话为例，该机制的前身是“中国与东盟高级防务学者对话”，由中国军事科学院(受中国国防部委托)发起，2008 2009年连续举行，参与者均为中国与东盟国家权威防务智库的资深学者，主题分别是“军队现代化与地区互信”、“东亚地区安全形势与中国一东盟防务合作”。在深入

探讨与交流的基础上，与会各方达成了很多共识，该对话也成为中国与东盟防务交流中的一个品牌。在前两届对话会的基础上，2010年3月，主办方扩大了参与者的范围，邀请了各国防务官员尤其是政策规划部门的官员与会，对话的官方色彩由此增加，“二轨”变为“一轨半”，名称也由“高级防务学者对话”改为“防务与安全对话”。这一变化增强了对话的针对性，既有利于加快对话成果进入政府决策的进程，又显示出中国与东盟对彼此友好合作关系的高度重视。

一轨半机制的出现有重要的实践价值。一方面，它丰富了外交的形式，使外交层次更加多样化，外交机制更加灵活；另一方面，它又提升了外交的效率，既有助于克服一轨不便于涉及敏感问题的缺陷，又可以避免二轨常常流于清谈而缺乏实效的不足。

二、亚太合作中的二轨外交存在的问题

在充分肯定二轨外交在推进亚太合作进程中的积极作用的同时，也应当对其存在的问题有清醒的认识，并在可能的情况下、在推进合作的进程中对此加以解决。

目前亚太合作中的二轨外交主要存在以下问题。

1.行动滞后

由于二轨具有非官方(non-official)、非政府(non-government)或半官方(semi-official)等特点，因此，它所开展的外交活动并不能像人们所期待的那样，总是走在各国政府的对外决策之前，在某些情况下，它甚至会落在政府的对外行动之后。比如，2005年，面对愈演愈烈的独(竹)岛之争和日本新历史教科书事件，日韩两国的二轨在这方面几乎无所作为，从而使得两国政府为庆祝建交40周年而精心营造的友好气氛一扫而光。又如，2010年上半年，围绕韩国“天安号”潜艇被炸事件而引发的中韩两国之间的摩擦、围绕南中国海问题而引发的中国与美国、东盟有关国家之间的冲突，相关国家的二轨在一段时间内几乎也是无所作为。

从以往的实践看，二轨外交能否发挥作用和发挥多大的作用，与二轨外交参与者在本国是否具有较高的政治和社会地位、是否具有良好的政治和社会信誉、是否具有丰富的外交经验和较强的外交能力、与政府机构特别是外交决策层的关系如何等因素有非常大的关系。其中最后一个方面尤为重要。如果二轨外交参与者与本国政府特别是外交决策层关系密切，与外交对象国的外交决策层有稳定的联系甚至关系密切，那么，他们不仅可以在事前获得本国政府乃至决策层足够的授权、掌握足够的信息，在事后也可以迅速地将活动情况反馈给本国政府有关部门甚至是外交决策层。在这种情况下，二轨外交的作用将是十分有效、非常显著的。反之，二轨外交的绩效肯定不高。比如，中美二轨外交之所以具有较高的绩效，获得双方朝野的高度认可，与参与者中不乏重量级人物和机构有着直接的关系。又如，东亚思想库网络成功的关键，也在于其“将一些具有地区影响力的人聚合起来形成一个核心小组来领导NEAT进程”。

2.各国二轨外交的发展不平衡

亚太地区各国在政治体制、社会发展水平和外交传统等方面差异甚大。这种状况势必造成各国对二轨外交的态度、需求存在很大的不同。在有些国家，比如朝鲜，囿于体制因素，真正意义上的智库数量很少，非官方智库根本就不可能存在，二轨外交自然也就很不活跃。反之，在有些国家，如美国，智库不仅数量众多，而且能量巨大，官方对其也高度重视，因此，二轨外交自然十分活跃，“在具体实践中，更是发展出庞大的二轨产业，建立了行之有效的一二轨协调配合机制，二轨外交在战略谋划、布局和决策方面都发挥着举足轻重的作用。”如果上述两类差异甚大的国家希望通过二轨外交解决彼此间的某些敏感性、复杂性的问题，其困难和绩效就可想而知了。

3.部分国家的二轨与一轨的关系不够恰当

二轨与一轨互动是十分必要的。因为，没有任何官方色彩的二轨外交，其作用将极为有限，甚至这种外交活动能否发生都是问题。但目前存在的问题是，一些二轨外交的官方色彩过于浓厚，政府对二轨外交的介入过于明显、高调，从而增加了二轨外交参与者的心理压力，限制了相关机构和人员思想和行动的自由，损害了二轨外交特有的轻松氛围并在很大程度上削弱了它的正面作用。更进一步看，部分国家的二轨外交参与者根本谈不上什么非官方色彩，因为这些机构和人员本身隶属于政府，自然难以标榜和显示独立性。少数国家虽有纯粹的民间智库，但数量很少，能量较低，与政府关系也较为疏远，甚至在行动上还受到政府的刻意限制，因此几乎没有办法介入二轨外交，发挥作用当然也无从谈起了。

实际上，为了更有效地开展二轨外交，主权国家的政府应当在厘定自己外交行为边界的基础上，发挥“看不见的手”的作用。它可以设定外交议题，确立外交目标，选择本国二轨外交参与者并为其提供必要的信息，特别是与后者建立常态化的沟通机制。

总之，如何协调好一轨和二轨的关系，充分发挥二轨外交之长，是一个值得认真思索并在实践中加以很好处理的问题。

三、结语

20世纪90年代以来，二轨外交在推进亚太合作方面已经发挥了公认的、多方面的积极作用，诸如为解决具有敏感性、复杂性的国际问题提供对话平台，建构和传播新的观念，催生知识精英、政治精英的跨国社交网络，服务于主权国家和相关国际组织、国际会议，创设新的外交形式和国际机制，等等。但是，由于存在行动滞后、各国二轨外交的发展不平衡、部分国家的二轨与一轨的关系不够恰当等问题，目前不宜对二轨外交的作用估计过高，期望太大。从本质上看，外交是一种政治活动，事关主权国家的利益；外交权是国家权力的重要组成部分。因此，真正对国家间关系中的相关问题有发言权特别是最后决定权的，还是各主权国家的政府，特别是其最高决策层。如果没有一轨的指示、支持甚至是默认，二轨就不可能很好地运作，也难以有效地发挥作用。一旦国家之间在一轨合作中出现严重的摩擦和激烈的冲突，相应的二轨外交难免受到消极影响。