英格兰高质量普惠性早期保育教育的发展及其对我国的启示
时间：2021-02-09 07:52:48 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘 要] 英格兰政府自1997年以来协调使用直接供给、财政投入和规制管理三大政策杠杆，先后针对早期保育教育的可获得性、质量、可承受性进行了大幅改革。首先是引入市场模式，鼓励小规模供给，保障服务的可获得性，与此同时建立质量标准体系，完善注册与督导制度，加强师资结构与薪资待遇，普遍提高保育教育质量水平，然后努力扩大供给侧投入，改革投入方式，提高拨款透明性与公平性，并简化需求侧投入方式，提高补贴力度。我国政府应充分认识市场力量的作用与局限性，切实保障低收入家庭儿童能入园、入好园，并积极运用政策手段激励私立机构提升保教质量，实现学前教育公平与健康发展。
[关键词] 普惠性学前教育；学前教育供给；学前教育投入；学前教育质量
英格兰是大不列颠及北爱尔兰联合王国（United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland，简称联合王国或不列颠，中文通称英国）的最大构成国，英国的其余三个构成国包括苏格兰、威尔士和北爱尔兰。在权力下放体制下，苏格兰、威尔士和北爱尔兰除外交、军事、金融和总体经济政策受英国国会管辖外，在其余事务上拥有自治权及其相应的内部立法与行政机构，教育事务当然也属其自治范围。因此，苏格兰、威尔士和北爱尔兰与英格兰的教育体制各不相同，而本文关注的是英格兰教育中的0～5岁早期保育教育体制。
1997年新工党上台后，英格兰政府第一次将公立性质之外的早期保育教育供给纳入统筹管理，其战略绿皮书《应对儿童保育挑战：全国儿童保育战略》（Meeting the Childcare Challenge： National Childcare Strategy）（以下简称《全国儿童保育战略》）从可获得性（accessibility）、可承受性（affordability）与质量（quality）三个方面部署了早期保育教育政策目标与手段。其中，可获得性指的是早期保育教育的供给量与供给性质，可承受性指的是早期教育对于国家与家庭的可支付性，而质量则指的是服务机构能够有效保护儿童安全、促进儿童身心发展。在随后的20年里，英格兰早期保育教育的可获得性与质量发展取得了卓越成就。根据教育部门的统计数据，英格兰1997年仅56%的3～5岁儿童能在公立部门获得正式幼儿教育发展，到2018年已有92%的3岁儿童、95%的4岁儿童和72%的2岁儿童受益于受政府资助与监管的早期保育教育；并且，2017年教育标准局的数据显示全英格兰已有76%的私立供给者质量达到良好水平，17%达到杰出水平。但与之相对的，2010年到2015年间，私立早期保育教育费用均增长了30%以上，远远超过平均工资的增长率与消费者物价指数。早期保育教育成本高昂成为困扰各方的难题。[1]
英格兰的历史经验很好地诠释了可获得性、可承受性与高质量三个政策目标之间由于资源有限性导致的冲突与张力：在短时间内大量提高可获得性可能要以牺牲一定质量为代价，而质量提高则可能导致成本上升、价格上涨，为政府和家庭支付早期保育教育费用带来压力。维勒（Willer）在1987年便讨论了美国早期保育教育政策中质量与可承受性的冲突。[2]我国普惠性幼儿园建设的基本思路是对优质民办幼儿园进行补贴和限价，以便提高有质量的学前教育的可承受性；教育部三期学前教育行动计划所提出的“到2020年实现全国学前三年入园率85%”的目标则指向可获得性。由于财政资源和优质教育资源有限，加之“全面二孩”政策所带来的巨大教育需求压力，[3]许多地方政府在提高可获得性与可承受性的过程中往往不得不对质量进行一定妥协。如有的地区已经出现学前三年入园率高，但质量水平还有待提高，[4]或者对低质量非普惠性民办幼儿园缺少政策关怀[5]的现象。由此可见，如何根据本国早期保育教育的供给与需求现状，在资源限制下综合平衡不同政策目标之间的矛盾、建设“高质量普惠性”早期保育教育服务，是各国政府都要面临的难题。[6]
本文分析了英格兰政府1997年以来提高可获得性、可承受性与质量的历程及其当前困境，探讨了市场背景下三个政策目标相互之间的冲突与张力，并在反思英格兰历史经验的基础上为我国普惠性学前教育的建设与管理提供经验与借鉴。
一、鼓励市场小规模供给，提高可获得性
（一）引入市场模式，应对供需矛盾
新工党政府上台时正值女性主义和社会投资（social investment）理论盛行。女性主义瓦解了传统的家庭观念，母亲开始追求家庭生活和职业生活的平衡。[7]与之相呼应的，“社会投资”理论也认为传统的福利国家已经过时，政府应该从以往直接提供经济资助的方式转而进行人力投资，鼓励人们用知识武装自己，积极参与劳动力市场。[8]女性开始作为重要的劳动力资源进入国家政策的视野中，工党在1985年便表达了将提高女性就业能力、移除女性就业障碍作为重要政策目标的意图，认为提供学位充足、质量可靠、价格合理的0～5岁早期保育教育是政府的紧迫任务。[9]
然而，根据1998年教育部《英格兰学校中五岁以下学生》（Pupils Under Five Years of Age in Schools in England）所公布的数据，1997年公立小学与幼儿学校仅为56%的3～5岁儿童提供全日制或非全日制幼儿教育，将这一供给扩张到覆盖0～5岁儿童是对政府财政能力的极大挑战。而且学校必须雇佣校长和有教师资格证的合格教师，短时间内填补师资缺口十分困难。此外，由于归属学校系统、遵循学校作息时间，公立幼儿教育往往不能适应工薪家长的作息时间需求。最后，小学附设幼儿班在某种程度上是学校竞争的产物。由于地方政府根据公立学校的注册学生人数和排名情况进行财政拨款，许多学校开设幼儿班以便提前掌握学生资源，并让儿童提前为第一次标准评估测试（Standard Assessment Tests， SATs）做准备。如果要求所有学校必须提供婴幼儿保育教育則势必会对学校的竞争体制造成冲击。综合以上原因，新工党最终选择了采取市场模式、借用社会力量来填补学位空缺。[10]1997年《全国儿童保育战略》强调了以家长选择为中心的原则，认为政府的责任是“支持需求者获得他们想要的服务”而非直接扮演供给者的角色。《2006年儿童保育法案》（Childcare Act 2006）更进一步明确限制国家在儿童保育供给中的角色，规定地方政府只有在社会力量不愿意参与的情况下才能直接提供儿童保育教育服务，即国家供给是“最后的选择”。[11]
