“国家政权建设”与中国乡村政治变迁

摘要：中国的乡村社会可以划分为传统时期、晚清民国时期、人民公社时期和乡政村治时期四个阶段。运用“国家政权建设”这一理论框架分别对这四个阶段的中国乡村社会进行分析，可以透视不同历史时期中国乡村政治的特点和发展的轨迹，从而为了解中国乡村政治的真实面貌提供一个学理层面的窗口。

关键词：国家政权建设；乡村社会；政治变迁

中图分类号：D6

文献标识码：A

文章编号：1007—905X(2006)02—0007—04

一、“国家政权建设”的内涵

“国家与社会”研究的兴起，是20世纪如年代以来中国社会科学研究中一个引人注目的现象，它很快波及政治学、社会学等许多学科，算得上是一次“国家与社会研究思潮”。在这个思潮的形成与流变之中，各种论题的研究者对它的理解是不同的。从总体上看，中国社会科学研究对“国家与社会”视角的引进和确立，主要是通过两个途径实现的：一个是对市民社会理论的研究，另一个是对“国家政权建设”的研究。“市民社会”研究直接正面地提出了国家与社会关系的研究范式，它使很多人从对宏观制度重新设计的长期而又无结果的沉迷中解脱出来，转而关注社会自治力量的新生和重组，并且也使多数倾向重心下沉的社会政治研究者找到了一个更具有学理深度的学术资源。本文不再对该问题做论述，本文着重运用的是“国家政权建设”这一分析框架。

“国家政权建设”本是欧洲民族国家形成与发展过程中的一个重要阶段和层面。在欧洲历史研究中，“国家政权建设”是对一个客观发生的近代化现象的概括。从这个现象中我们可以看到：分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个以现代民族国家为中心的结构。这种政治结构反映的是一种新的权威和社会的关系，逐渐掌握了强制性手段的君主开始改变力量联盟，他们与普通人民结合，充当后者基本权利的界定和保护者。这的确是权力结构的“集中化”过程，因为这个过程确实摧毁了地方分割性的权威格局，将管辖权强制性地上升到君主手中。如果更深入地观察就会发现，这一过程实际上创造了一种新的社会身份——公民，并赋予其正当的、受到保护的权利。这些权利从前不曾在任何其他政治单位中得到确认。这些政治单位可以是很大的政治实体，权力也可以是相当制度化的，但它们代表的是一些特别的权力，这些政治特权是一个未经区分的混合体，它绝对优先于社会。它的权力结构如同一个松散的封建统合圈，其中充斥着个体当权者，以及它们的追随者组成的社会联合体。受到现代国家保护的公民身份解放了个体权利，在结构“集中化”背后更为实质性的内容是一个新的公共组织——现代政府角色形成，并且以这一角色为中心的、不同以往附属性质的权威和公众的关系逐渐确立。公共组织的权威来自对公民权的保护，普通民众作为一种新的国家成员身份类别，拥有了新的、前所未有的权利，他们有可能在新政治单位的保护下，冲破旧地方贵族权威的压迫。国家的角色已演变成公民利益的促进者和捍卫者，这一点，是国家在竞争中保持强大力量的关键，国家必须根据不同的原则将社会成员组织起来，国家还必须创立新的内聚机制，从而整合更大范围的认同。所以，在欧洲的经验中，国家政权建设不是一个国家自己单方面受益的权力竞争过程。所谓“现代国家政权建设”，就是在新的社会经济基础之上，按照民主和法治的政治原则，建立起新的行政管理体制和政权组织网络，有效地行使其征收赋税、维持治安、兴办教育、多种经营、发展经济、合理配置资源等基本职能。杜赞奇曾指出，成功的现代国家政权建设应该包含两个方面的含义：一是国家权力对社会生活和经济生活各个方面的控制逐渐加强；二是在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张^[1]。由此可见，“国家政权建设”不仅具有近代历史观的意义，即认为伴随着近代社会变迁过程，发生了一个国家权力的向下扩展现象，而且还有分析工具的意义，即认为，它的规范性内涵可以扩展用来观察中国社会的变动，特别是乡村社会。因此，运用“国家政权建设”的分析框架有助于我们梳理出中国乡村政治的变迁的轨迹。

二、中国乡村政治变迁

(一)

传统中国乡村社会的治理，是由国家政权和社会权威两者结合所组成的，国家政权在乡村社会的治理，由于管理成本的限制，其较为健全和正规的系统设置实际上只达到县一级。国家政权对农村基层社会的控制对于整个社会而言，更多地是象征性的意义。“事实上，老百姓与官府之间的交涉，亦只有纳粮、涉讼两端”^[2]。因此，国家对农村社会的实际控制，在县以下农村基层社会是由地方精英在非制度的层面进行的。这些地方精英控制着地方权威结构，原因是社区发展和精英本身的需要。地方精英总是设法垄断权力，同时社区也需要地方精英加入权威结构，一些社会管治需要利用地方精英的资源——福利、享受、闲暇和影响等等，于是，给予地方精英行政权力帮助社区结构运转，而精英的进入使权威结构得到信誉，同时使地方社会趋向稳定。这些地方精英一般由族长、乡绅和地方名流组成，实际承担着对传统中国乡村社会日常生活的管理职责。因此有学者称这实际上是一种乡绅主导的自治体制。这种传统的治理方式有着许多的优点。

首先，地方精英对农村社会的控制实际上代表着国家政权对农村社会的控制。因为他们一般都和国家政权有千丝万缕的联系，他们的身份使他们在某些时刻可以作为国家政权的代表，在农村社会发号施令。因此，这种治理方式从制度和非制度两个层面保证了国家对农村社会的控制。

其次，在地方事务上，地方精英往往有较大的发言权，在地方民众的利益受到国家政权侵犯的时候，社会权威要代表地方和地方官讨价还价，从而对国家政权起到一定的制约作用并保持地方社会的稳定，

由此可见，地方精英在国家政权和农村社会之间，是一个类似于“中介”的存在，它起着“缓冲”矛盾的特殊“双重制衡”作用。它对王朝统治的稳定和改朝换代时期的社会稳定所起的作用尤其重要，而这也许就是中国历史上王朝不断更迭，而社会发展却保持了比较稳定和连续的状态的根本原因所在。

(二)

中国的现代民族国家的建构始于清末新政，而展开于民国时期，其核心内容是要建立合理化的官僚制度，使国家的行政权力深入基层社会，加强国家对乡村社会的监控和动员能力。这项工作，在民国时期取得一定成效。但是历史条件的客观限制，以及当权者对“国家权力”和“政治现代化”的片面理解，最终使中国早期的国家政权建设误入歧途。这首先表现为当国家政权的某些职能迅速增长的同时，人民的民主权益和经济利益不但没有得到相应的保障，反而不断受到削弱。“国家权力”实际上沦为少数既得利益集团实施专制独裁统治的工具，“强化国家权威”的过程逐渐异化为单纯的对广大社会民众强化控制和敛集社会财富的过程。晚清和民

国早期初步建立起来的国家政权实质上是一种“经纪体制”和“现代官僚体制”的混合物。在此后数十年的发展衍变过程中，国家政权并未实现由混合体制向规范化的现代官僚政治体制的过渡，而是走向全面的“经纪化”。这种国家政权的组织构成极不规范，行政职能部门组织网络中(主要是基层政权组织中)包含着大量的非正式机构和人员。这些非正式的机构和人员与正规化的官僚机构和人员一道，共同担负管理控制社会的职能。但是与正式的机构和人员的不同之处在于，这些非正式的机构和人员的行政办公经费和工资福利并不由国家财政支付，而是由他们凭借国家赋予的各种管理职权，在担负其管理控制社会、征收国家赋税等职能的同时，通过正常赋税以外的各种“创收、摊派、罚款”等途径自行解决。“经纪体制”作为一种暂时的、辅助性的政治体制，存在于“传统精英政治体制”向“现代官僚政治体制”过渡的阶段，具有一定的必然性。新、旧体制的交替需要一个过程，现代政治体制的确立和规范，不仅有待于现代财政制度的建立、社会公众思想观念的转变、新型行政管理人员的培养等，而且有待于社会经济的进一步发展，不可能一蹴而就。就晚清和民国而言，基层政权“经纪体制”普遍存在的主要成因，是初创时期的国家政权面临巨大的财政困难，无力承担所有政权机构和人员正规化、官僚化所必需的巨大的行政办公费用和工资福利开支。如果不能在一定的期限内完成由混合政治体制向现代官僚政治体制的过渡，国家政权的现代化建设就有可能夭折。这首先是因为在“经纪体制”下，国家政权调动“经纪人”积极性的主要手段是“放权让利”。这种做法固然能在短时期内使国家财政收入有所增长，但同时也为“经纪人”贪污大开方便之门。经过“国家政权建设”过程的打击，过去的地方社区精英被逐渐清除，代之以行政分支型的“国家掮客”的兴起(掠夺性经纪人)。这些人成为地方上的新权威。大范围的“经纪体制”的存在，不仅造成财源流失，加大了控制成本，极大地削弱了国家政权动员有限资源实施经济建设的能力，造成经济发展的困顿。国家集聚资源的努力使主要负担落在农民身上，这表现为财政政策与农村经济发展的不适应现象。它导致了农民和地方精英的强烈不满，极大地激化了广大民众与政府之间的对立情绪，直接危及新生的国家政权赖以存在的社会基础。更长期的严重社会经济后果，是农民的破产、资源基础的枯竭、“国家政权内卷化””，。最终结果是，“国家的政权建设”过程破坏了国家自身在基层的权力基础。

(三)

1949年，中华人民共和国建立之后，中国共产党将现代“政党运动”与乡村政权的建设结合起来，开始对乡村社会进行治理。在乡村社会治理的重建方面，中国共产党所具有的优势是其他政党无法比拟的。中国共产党的党员大多数来自农村，使他们和农村有一种天然的联系和“亲和力”。中国共产党作为一个“理想主义”的无产阶级和“穷人”的政党，更容易得到乡村社会的认同。

最初的土地改革以及随后实行的人民公社制度，都是一种“国家政权建设”行为。新的政权建设基本上遵从马克思主义的国家学说，从经济基础的改造人手，推及上层建筑的变革。新政权对乡村社会的整合，首先从农村土地关系的改革开始，进而对乡村社会权力进行重组，将国家政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政治体系之中。

土地改革之初，国家即派出大批土地改革工作队进驻乡村，一方面是组织农民进行土地改革，另一方面将农民组织起来，将一部分积极分子吸收进共产党内，取代传统乡绅和旧的乡村“精英”成为乡村社会的新的领导者。这些以贫下中农积极分子为骨干的新的乡村领导者在政治上和组织上与党和政府保持着紧密的联系，成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管新中国成立之初国家政权只设到区、乡一级，但是这些新崛起的乡村权力精英却把国家的政治权力延伸到村庄之中。

人民公社体制一方面摧毁了乡村社会旧的经纪体制(包括传统的保护型经纪)，国家的政策、方针乃至意识形态都直接通过自上而下的行政管理系统贯彻到乡村社会，乡村社会资源的征用以及赋税的征收也是通过国家政权的基层组织完成的。旧的各种经纪角色及其存在的土壤都被彻底铲除。另一方面，它在一定程度上保证了农村社会的稳定^[3]，确实使农村社会和农民得到了一定程度的“实惠”。广大农民得到了近百年来没有过的安定的生活环境，医疗条件从无到有，教育初步普及。人民公社时期的平均主义虽然不利于调动人的积极主动性，但在中国社会这样一个有着“不患寡而患不均”的传统的农村社会中，其内部的平均还是有助于农村社会稳定的。

当然我们并不否认这种稳定也付出巨大的代价和产生了许多负面的效果。“三级所有、队为基础”的人民公社权力结构，则在制度上进一步巩固了国家对乡村社会的强力整合与控制。它直接导致了工业与农业、城市与乡村发展的不均衡，形成了经济领域和社会领域的二元结构。这种经济社会的二元结构一旦成型、固化之后，其消极功能就日益凸现出来：它不但压抑了农民的积极性，破坏了农村生产力的发展，而且加剧了城市居民对国家的依附性，限制了城市工业化和其自身的发展，以至整个国民经济畸形发展。从而不难看出，人民公社体制完全忽视了现代民主法治对乡村社会的动员。由于这两个方面的原因，人民公社体制必然是暂时的、无法持久的。也就是说，“国家政权建设”在乡村社会的推进，需要探寻出一种新体制，它在经济上能得到农民的认同并能促进农村经济的发展，在政治上完成乡村社会的民主转型从而以现代民主法治来确保国家对乡村社会的动员。公社体制满足不了这些要求，它的解体也是必然的。

(四)

20世纪70年代末，国家开始对人民公社的管理方式进行改革。但改革是要付出代价的，它意味着打破原有的稳定秩序，并建立与之相适应的管理方式。改革开放以后，对乡村社会治理的转变主要从两个层面展开。一是取消人民公社体制代之以建立乡镇政府。二是在农村取消生产队体制实行村民自治，也就是实行“乡政村治”。主要特点有三：一是政社分开，即农民为生产经营主体，乡级政权不直接从事生产管理，而是领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。二是乡以下实行村民自治，乡和村不再是垂直的领导关系。三是首次要求建立乡一级政和相应的预决算制度。这是以往历史上从未有过的。在20世纪80年代，它基本上适应并促进着农村经济社会的发展。特别是由于政社分开，农村的微观体制和社会方面发生了重大的变化，家庭经营体制得以巩固，村民自治制度得以建立并迅速发展。但是，在农村经济与社会发生变化的过程中，国家治理农村的县乡管理体制却没有发生相应的变革，反而与农村经济社会发展和全面建设小康社会的目标发生着尖锐的冲突^[4]。

吉登斯在《民族一国家与暴力》一书中就曾强调：“现

代民族一国家的产生，其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会，它的形成基础是国家对社区的全面监控。”^[5]中国乡村社会的“国家政权建设”在国家对乡村社会的动员、监控或者说国家的集权方面与西方国家是大致相同的，而且，由于后发国家急于迅速实现现代化的愿望和压力，中国乡村社会的国家政权建设的集权特征由于其人为的、“计划”的痕迹而更为明显。也正因为如此，人们一谈到乡村社会的“国家政权建设”似乎以为这就是一个集权过程。但是根据中国乡村社会的特点以及历史上过度集权的教训，我们充分认识到在国家集权的基础上，还应该强调国家与社会的适当分权，我们应既以分权促进基层民主的发展和现代公民精神在农村的成长，又以分权监督、制约国家代理人。只有这样，才能使国家权威及其合法性深入乡村社会、深入基层民众，才能建立起有效的合理化的政权体系并由此而推动和实现乡村社会的现代化。因此，从这种意义上来看，村民自治不失为一种有效的“国家政权建设”形式。首先，从法律上讲，《村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我管理的自治组织。同时，该法还赋予村民委员会许多正式的国家职权，例如：协助乡镇政府开展工作，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，等等。实际上，村民委员会并不是纯粹的自治组织，它具有“准政权”的性质。其次，从实践上看，实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。有许多研究都表明，村民自治不但没有削弱国家对乡村社会的治理能力，相反地却改善了农民与国家的关系，提升了国家在广大乡村民众中的权威以及国家对乡村社会有效整合的能力。

但是，作为乡村基层组织系统的核心的乡(镇)权力机构也存在着一些问题。1983年以后，我国农村基层撤社建乡以后，乡(镇)政府普遍建立了乡镇一级财政。随着乡镇财政的成立，由于乡(镇)政府掌握了一定的财权，在财政收入的实际操作过程中，一些乡(镇)政府往往想方设法帮助纳税人减免中央与地方分成的税种，并通过收取企业利润、管理费、集资、摊派、赞助等，将税源转化为自筹资金收入，甚至自主地增设一些机构、自聘工作人员或临时“帮办”，由这些非正式的国家机构和人员代行政府的某些职能。由于这些机构和人员属于非编制性质，国家不承担他们的工资负担，他们只能依靠收费度日。1994年实行的“分税制”改革，又进一步强化了地方财政，使一些乡(镇)最终完成了国家型经纪角色的转换。一些乡(镇)政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向，不仅成为加重农民负担的根本原因，而且阻断了中央或上级政府的政令，降低了国家支持农民的政策效益。

温家宝总理在2004年的《政府工作报告》中宣布：“逐步降低农业税税率，每年降低—个百分点。5年内取消农业税。”此后，全国减免农业税步伐加快，2006年全国都取消了农业税。为此，乡镇体制改革将进入实质性阶段，中国的乡村政治将迎来新的变革，中国乡村社会的“国家政权建设”将增添新的内容。

三、余论

本文所运用的理论分析框架——“国家政权建设”是一个源于西方的概念，用这一理论框架来分析中国乡村社会的现代“国家政权建设”过程时，必须结合中国的实际。中国乡村社会的“国家政权建设”成功与否，是一个可以讨论的开放性的问题，笔者认为，中国乡村社会的“国家政权建设”应当是一个动态的过程，不同的历史时期有着不同的内容，不应当用结论式的成功与否之类的评判标准加以评价。研究者的任务是分析不同历史时期的中国乡村社会的“国家政权建设”的特点和发展的规律，从而为中国的政治学的发展作出一定的理论贡献。

(致谢：本文在写作过程中得到徐勇教授的指导，在此特表感谢，当然，文责自负。)

责任编辑 吕学文

参考文献：

[1][美]杜赞奇．文化、权力与国家[M]南京：江苏人民出版社，2004．

[2]梁漱溟．梁漱溟全集(第3卷)[M]．济南：山东人民出版社，1990．

[3]高默波．书写历史：高家村[J]．读书，2001，(1)：21--22．

[4]徐勇．精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革[J]．江西社会科学,2004,(1)：24—29．

[5][美]吉登斯．民族—国家与暴力[M]．上海：三联书店，1998．