中国大学去行政化的哲学思考

摘　要：大学行政化与建设两型社会背道而驰。中国大学行政化无孔不入、事无巨细、压抑学术、严重浪费资源、助长不正之风，贻害无穷、备受诟病。它的出现与中国社会价值取向官本位化、中国大学历史较短自主性弱、大学官办背景浓厚等有很大关系，体制的落后与各界对大学的误解是根本原因。正确认识大学的本质以及政府与大学的关系、正确认识行政权力与学术权力的关系、政府在反思自己职能的基础上理性把握对大学“管”与“不管”的平衡点、取消大学行政级别、重拾大学精神、建立现代大学制度、完善法制、实现教育法治是中国大学去行政化的主要路径。

关键词：中国大学；去行政化；哲学；思考；两性社会

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1671-6124(2010)05—0079-05

在2005年3月12日举行的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记提出要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。党的十七大将“建设资源节约型、环境友好型社会”写入党章。后来“资源节约型和环境友好型社会”简称为“两型社会”。2007年年底，国家确定长株潭城市群与武汉城市圈为全国两型社会建设综合配套改革试验区，这是党中央、国务院开展两型社会建设的具体举措。在这个伟大的时代背景下，政府如何科学管理大学、大学如何去行政化、如何实现科学管理是摆在政府与大学面前的一个重要课题。

一、怎样的行政化

本文中，大学特指中国大陆的大学，并且是公办大学，它与高校、高等学校在同等意义下使用。很难为大学行政化下一个定义。但可以从一些现象去感觉行政化，如大学人员以对行政权力的追求为价值本位，行政广泛凌驾于教育科研等业务之上，学校事务的基本运作以行政权力为主导，大多数事情都被行政干涉，责权利的划分由校内外行政官员说了算，而不是通过学者、教授讨论与决定。要用语言说清中国大学行政化的状态是很难的，就如画虎，画皮画骨难画心。笔者将其特点勉强归纳为以下几个方面。

1.无孔不入的行政化

大学行政化表现在内外两个方面，外部行政化主要是办学自主权被限制的问题，从校长任命、机构设置到教员编制，从课程设置、学位设立到招生名额以及入学条件、学费标准等，全都由政府规定。内部行政化主要在于内部的官本位问题，大学内部也按局、处、科设置相应层级，连系和教研室也搞成了行政机构，表现出浓厚的“官本位”色彩。教育行政部门原来管的招生、统考，现在依然管着。大学连多招一个本科生、硕士生、博士生的权利也没有。还通过所谓“特色专业”、“重点建设专业”、“示范专业”的评选等名目，强化对专业的管理。原来管的教师职务或职称指标，现在依然管着，还兴出了一个“名师”，评选活动，通过每年数百名的“名师”评选搅动全国所有大学。原来不太管的课程，现在也越管越“细”了，还兴出了一个“精品”课程的评选，通过增加各种评选、评审来“加强”管理成为一种基本方式。于是，国家精品课程、省级精品课程、校级精品课程等形式化的东西越来越多。

2.官尊学卑的行政化

一些高校公开招聘处长时，教授、博导纷纷参加竞聘，有时比例达到几十比一，比公务员招考还热闹。张家教授说，权力寻租这种本不该在大学出现的东西大量涌现出来，乃至出现了40位教授争—个处长席位的合乎“国情”的现象。乃至年轻有为的学者也拼命去捞个一官半职，因为那里面包含着超学术的利益。目前中国大学学术委员会、学位委员会等机构成员基本上由“长”字号的人所占据。对学术事务的自决权也受到管理人员的干涉，处于最底层的教师几乎没有发言权。大学行政化使权力寻租更容易滋生蔓延，导致教育资源的不合理配置。导致对学术纯洁与尊严的损害。

学术自由受到的威胁主要来自行政权力的蔓延。中国人民大学顾海兵教授于2008年做了多次采样调查，并用“官味度”概念对行政化的“能量”做了量化分析。他得出如下6个基本结论，即：中国大陆大学行政领导的新闻是海外大学的三倍；大陆大学的领导新闻与学术新闻之比为1：0.5，海外的这一比例则为1：4，有八倍之差；评奖委员会的“官味度”极高；获得项目“官味度”在社科类中的教育学、法学、经济学、哲学、管理学中超过总体平均值，其中尤以教育学“官味度”最高；奖项等级越高“官味度”越高；全国优秀博士论文的导师，2007年比2003年的“官味度”增长24％。

3.事无巨细的行政化

政府对于大学的一个管理手段就是无穷无尽地评、赛、比、查，各类各层次的评估多达数十项。大学已被迫为评估、为“优”、为“奖”而办大学了。高等学校几乎一年到头围绕着评估、申报之类的活动在打转转。高等教育成了应评教育。从整体评估，如合格评估、优秀评估、文明单位评估、先进党建评估，等等，到中观的评估，如专业评估、学科评估、种种基地的评估、实验室评估，等等；再到微观的评估，如“名师”评选、“精品课程”评选、百篇优秀博士论文评选、新世纪人才评选……还有名目繁多的基金评审、各种各样的奖项评选。总计，大学面临的评、赛、比、查项目至少在50项左右。学校里许多管理人员一年到头就忙着这一类事务，且大多受制于外界。大学被符号化、被数字化了。除了“211”、“973”“985”外。还有各种“十”、“百”、“千”，“百篇优秀博士论文”、“千门精品课程”、多少多少“新世纪人才”、多少多少“团队”。加上不同层级的类似活动，可以说“被动的活动”达到了—个空前的规模。

4. 贻害无穷的行政化

大学的符号化、数字化，意味着大学的概念化、形式化，同时，也意味着大学的肤浅化、贫乏化，意味着大学的功利化、商业化，意味着学术的矮化。大学行政化的一个直接后果是束缚了大学的活力。有学者说：很多时候大学是“被”要求和“被”规训的……“无处不在的评估最根本的后果在于将大学模式化、标准化……”具有讽刺意味的是，在科技理性的支配下，现在的大学越来越没有了创造性，没有了自己的个性。笔者认为，将句中的“科技理性”换成“行政非理性”更贴切。大学行政化对大学甚至社会其他领域的制度、文化、传统、风气产生了极其深刻的负面影响，不仅形成了大学决策活动中的制度和思维惯性，而且形成了大学教职员工在为人处世中的“路径依赖”。单从学校内部来看，由于级层化广泛渗透于学校，以利益判断为基准的行政权力大大盖过了以学术判断为基准的学术权力。以学术为中心的大学运作体制被行政官僚化取代，故而行政权力明显压抑学术，大大伤害了作为大学命脉的学术自由、学术公正。

5.被广泛关注与诟病的行政化

原中国科技大学校长朱清时院士在受聘到新成立的南方科技大学任校长后提出要在该校管理中“去行政化”的说法，将我国公立大学中严重存在的“行政化”、“官本位”问题赫然

摆在了人们面前，引起社会各方面的思考。2010年2月27日，温家宝总理与网友交流时明确地说：“教育行政化的倾向需要改变，大学最好不要设立行政级别。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》征求意见稿第38条提出“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”的设想。至此，对大学行政化做理性思考的人大量涌现，学校去行政化特别是大学去行政化的讨论铺天盖地。至2010年3月29日，百度搜索“大学行政化”，有文章有124万篇，百度搜索“大学去行政化”，有文章24.7万篇。大多数文章从批判、解构、建设等角度发表了对大学行政化的看法。

二、为什么会行政化

大学行政化的原因是复杂的，有人说：“大学管理行政化，资源配置垄断化，学术活动功利化，教育伦理沦丧化，这是彼此相联的……中国大学的品格问题、质量问题，根子就在明显不合理的体制雷打不动。”细究起来，大学行政化的原因无外乎以下几个方面。

1.国家行政权力一元化、价值取向官本位化的传统感染了大学

中国大学行政化历史与中国历史紧密相联。有学者认为。大学行政化l的实质在于：大学行政化就是采用中国封建社会历史上政府系统在组织上的高度集权制，绝对的下级服从上级，一切以“官本位”为准的行政。学者韩水法也一针见血说：“中国所有正规大学就被整合在一个官僚层级的体系之中，从最高教育行政机关到大学基本教学与学术单位，一元化的行政权力通天贯地。”无疑，中国长期的集权统治是现代大学迟迟诞生或诞生后也严重畸形的重要原因之一。

2.中国大学浓厚的官方背景与短暂的生命史使大学自主意识被严重扭曲

中国的大学出现在19世纪末，1895年出现了天津大学的前身北洋西学堂，次年有了上海交通大学的前身南洋大学堂或南洋公学，皆系盛宜怀奏请设办，前者为呈请北洋大臣王文韶奏准开办，后者由上海电报局、招商局拨款设之。中国最早的这两所大学与意、英、法最初的大学相比，有两点十分不同，一是两所皆为工科大学；二是直接的政府背景。当今中国最有影响的两所大学也皆为清政府所创办，即1898年清政府创办的京师大学堂，即今日之北京大学，1911年清政府利用美国退还的部分庚子赔款举办的清华学堂，即今日的清华大学前身。1949年新中国建立之后新建的大学也有两个特点：一是清一色的政府举办(至1952年，原有的私立大学全部消失)，二是绝大多数为理工科，尤以工科为重(中国人民大学是少数例外，它又纯系文科)。从那以后，中国的大学就开始有了明显的行政级别。

从中国大学与中国历史的纠结情况看，似乎很容易得出大学是政府的产物的结论，也容易得出高等教育是社会政治与经济的产物的结论，更容易得出大学应该服从国家或政党领导的结论，也很容易认可高等教育的宗旨是为政治服务、为经济服务。很多人对这种关系的习惯与误解，决定了大学“重生”与“还原”的艰难。

3.既得利益者乐在其中不能自拔使大学行政化潜滋暗长

大学里有不少学者对大学行政化持否定态度，大学似乎并未麻木。但是，凡属得过大学行政化好处的人很少有不迎合的，自觉抵制行政化的人是稀少的。某著名大学校长一方面赞同大学去行政化，另一方面又说：“在全社会都以行政级别作为评价标准时，取消高校行政级别将贬低教育，导致高校无法与社会对接。”这种说法无疑代表了一些既得利益者惶恐的骑墙的心情、代表了居大学高位者左右为难的姿态。大学里有很多人也是达官贵人“但愿长醉不愿醒”，是大学行政化的坚实土壤。大学行政化尽管与历史、与体制关系很大，但知识分子自身难辞其咎。

4.体制的落后、法治的乏力使行政化长驱直入

有学者指出：“中国高校里同时运行着官、学、商三种目标、结构、功能完全不同的机制，行政化、企业化的办学模式已经成为我国大学的共性特征……计划体制、官本位的弊端仍然顽固存在。”在很多人看来，学校自主权“太少”，并不是因为法律规定的真的少，而是因为在教育行政过程中政府与学校发生关系时，缺乏一个很好的机制，不能使高校的自主权得到保障，对政府的权力没有制约，大学也缺乏自律自为自立自强的机制。我们可以列举很多有法不依、执法不严的事实。

1998年《中华人民共和国高等教育法》第49条规定“高等学校的管理人员，实行教育职员制度”，但1999年就宣布9所大学为“副部级”大学，刚制订的法就被废掉了，这成了对法的一种讽刺，一边立法要实行职员制，一边立即强化官员制。此法至今12年了，仍未依法执行，形同虚设。第47条规定：“高等学校实行教师职务制度。高等学校教师职务根据学校承担的教学、科学研究等任务的需要设置。”而现在许多大学的教授设置指标是由行政部门计划下达的，而非自主设置。第23条规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”然而，高等学校的专业设置权并不属于高等学校，而是掌握在教育行政部门手中。1998年有一个本科专业目录，这个目录并不属于法，但是，即使以此目录为依据一般大学也无设置权。所以，“依法自主设置”这一法律条文并未被依照执行。第11条规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学”。按此法律条文，高等学校的办学自主权所受的仅有的约束条件就是“面向社会”和“依法”。然而，按照这一条文，高等学校只要面向社会了，只要依法了，对于来自外界的任何可能的干预都可予以拒绝，事实上，高等学校对于外界的干预或间接干预，一般都无能为力。这仅仅是高等教育领域存在的有法不依的简单列举。

人治的基本特点就是权大于法。张楚廷教授一针见血地指出：在一个有着人治传统的国家实现法治很不容易，而主要的困难就来自掌权者。大学由于种种缘故，并没有勇气来依法维护自己的权利，乃至安于“权大于法”的现状。

三、怎样去行政化

华中科技大学老校长朱九思曾说：“大学行政管理的作用丝毫不容忽视，但不能因此就用行政权力代替学术权力。大学的健康发展需要行政，但必须去行政化，所需去者是“化”(融化、同化、异化)而非“行政”。教育部部长袁贵仁直言：“改革的背后就是利益重新调整……我们应充分注意到教育改革的艰巨性、复杂性。”去行政化并非是一件简单的事情，它是一场涉及观念、心态、制度、体制、习惯与思维方式的深刻的思想和行为革命，是一项带有整体性、革命性的系统工程。

现在党和政府提出建设两型社会，这是一个紧迫而且具有挑战性的任务，如果真正要实现资源节约、环境友好，还不能只停留在减少自然资源的消耗上，社会资源如人力资源、信息资源、货币资源也是节约的范畴。作为精神文化活动的一种特殊表现的大学，本身就象征着人类精神活动达到了一个更高的阶段，它不是物质生产的副产品，也不是经济的附属物，大学对两型社会建设的理解更应该超越物质层面上的节约，而要从精神与文化层面呼吁人类善待自然、善待自我。大学行

政化严重浪费了人力资源、货币资源，进而浪费了自然资源，严重破坏了大学形象和社会公正，是两型社会建设的重大障碍。为了大学的发展和两型社会建设的顺利进行，各方面有责任支持大学积极有效做好去行政化工作。大学去行政化基本思路在于：转变认识、理顺关系、简政放权、取消大学行政级别、重塑大学精神、建立现代大学制度、民选大学校长、加强民主与法制建设。

1.正确认识大学的本质以及大学与政府的关系

大学最初是思想重镇，为科学而科学，为艺术而艺术，为真理而真理。后来发展到传授知识、研究高深学问、服务社会等功能。我国政府普遍重视大学的科研职能以及为社会服务的职能，而缺少对大学提升人生意义、培养有教养的人这一最本原的职能的认识，因而在观念上总是将大学视为实现社会目的的工具。而历史表明：越是对大学本质认识深刻的社会，越是开明的社会，大学独立生存的状况就越好，而发展得越好的大学对社会的贡献也越大。

德国大学的洪堡认为，大学是“独立于一切国家的组织形式”。200多年过去了，美国至今没有国立大学。可是，作为私立大学的哈佛、耶鲁、斯坦福等，都在代表着美国同时也代表着世界的最高水平。这充分显示大学自身的力量，充分显示对于大学而言决定性的力量就在民间，而美国政府的最大功绩就在于它明智地不干预大学，充其量为其提供辅助性支持和保障它自由发展的环境。美国大学“仍然很不愿意承认高等教育是政府管辖的一个部分，也不愿意把高等教育作为政府的一部分进行研究”。德美两国所代表的两种不同类型的大学治理，相异的是形式，相同的是实质：完全尊重大学的特点，竭力保障大学的学术自由与大学自治。从而保障了大学的繁荣，也保障了社会的繁荣，保障国家获得发展所需的思想、理论、科学、哲学等方面不竭的文化源泉。大学的“清高”与“特立独行”似乎是注定的，对此，面临去行政化重任的中国政府与大学对此要有足够的认识甚至要加倍地呵护。

2.正确认识行政权力与学术权力的关系

大学是靠大学自己去主办的，国家对它行政的权力是从大学那里来的，行政部门的权力只是拿来为大学服务的，它只有以大学为本位时，它才是合法的。追根溯源，大学的行政权力来源于学术。大学的活动中，就人员而言。大学一切起源于求学之学生，学生处在本位；就活动而言，大学以学术为本位，以学术发展为基本目标，享有崇高地位的是学术，学术也成了大学自身的基本尺度。大学里的行政是因应学术发展及人才培养而生的，行政是后生的、辅助的、服务性的，它存在的合理性来源于学术，衡量行政机构运行的有效性的主要尺度自然也就是学术发展的状况。大学学术权力与大学行政权力，从根本上都不是外在赋予的。笔者很认同这样的说法：从更普遍的意义上讲，—个国家或政府的权力，是由这个国家的人所赋予的。只有这样理解，才能正本清源；只有这样，才不致本末倒置。

大学的学术权力来源于学术权利，大学的行政权力来源于学生权利和学术权利。当学术权力茁壮时，行政权力才有资格说是强有力的；否则，行政权力就是专制的或虚弱的。为了学术权力的茁壮成长，中国大学必须弱化行政权力。

3.政府理性把握对大学“管”与“不管”的平衡点

大学是所在国家的大学，国家不可能不对大学加以监管或治理，这是国家教育权的基本要求。大学搞无政府主义是行不通的，找到政府对高校的外部行政管理与大学自主办学的“平衡点”，即政府对自己的行政权力加以制约，对大学的自主权予以认可，大学不完全脱离国家的行政管理，这是消解大学外部行政化与大学完全自由化的有效途径。

日本的《经济学人》(2007年3月27日)在探讨美国大学强大的原因时认为：“美国高等教育的优势之一在于，它没有一个正式的全国规划。”相比之下，“在亚洲和拉美大多数国家，过去是由中央官僚机构主管大学，现在还经常如此。”美国《新闻周刊》(2007年8月27日)还特别指出：“光有钱还不足以建设一个高质量的大学。”这两篇文章归纳了美国大学强大的3大原因：优良的管理机制；一流学者；着力于培养“自己的观点”。同时做到这3点的国家并不多，中国根本没有做到。

世界上大学办得最好的国家，正是政府少管或不管大学的国家，也是十分善于少管或不管大学的国家。从根本上说，大学的最早诞生并不是政府之所为，大学的辉煌不是被管出来的。大学，尤其是一个国家最好的大学，汇集了一个民族最智慧的头脑，最有学识的精英，只要大学自由与独立，就会带来科学的富有，学术的先进。外界所需要做的一件最重要的事情就是保障大学的自由与独立，这是历史的结论。高水平的大学决不是外界“管”出来的，中国对大学的行政必须彻底打破“官本位”思想，积极树立管理就是服务的行政理念，而落实这一思想关键在于摆正行政权力与学术权力的位置。

中国政府如何治理大学，有如下4个“区分”值得特别注意：区分法制手段与行政手段，政府宜于主要依靠法律手段，不宜以行政审批代替法定程序。区分举办者与办学者身份，政府主要是举办者身份，对于私立学校，政府连举办者也不是。也就是说，政府是“‘办教育’而不要去‘办学校’”。区分机制管理与行为管理，政府的主要职责是通过法律和政策的完善来优化机制，而不宜直接对高等学校的行为进行管理，从而避免随机管理、随意管理。区分管理者与服务者，政府优先的是服务者角色，人民政府不是管理人民的政府而是为人民办事的政府。

4.取消大学行政级别

取消大学行政级别是大学去行政化的重要表现和直接结果。大学行政化的表现似乎在大学内部，其根源则在外部赋予它的官级制。大学与政府的性质、职能有根本性的差别，大学不应被赋予部级、厅局级之类的级别。也许有人会说，行政级别对应的是话语权，决定了你的话有没有分量从世界大学发展史看，现代大学的地位、投入、话语权，本就与行政级别毫无干系，政府作为举办者的基本职责是依法保障对学校的投入，学校获得地位的途径是提高办学质量、为社会培养人才、打造教育品牌。

中国政府尽快停止任命大学校长、副校长，尽快取消赋予校长、副校长的官级，认真清理那些使大学行政化的法律法规。这是让大学成为大学的第一步。只要这一步迈开了，大学内部的科级制才会很快改变，机构庞杂、人员臃肿的根子才能铲除，大学里的非学术性影响因素才能大大减少，大学才能还原为大学的原貌。

5.重拾大学精神，建立现代大学制度

世界上的大学最早出现于西欧，是因为相关文化环境的形成以及相关思想文化的传播从那里最先开始的。从大学的起源看，大学是人的文化的、思想的、精神的产物。人们有时称博洛尼亚大学为“学生的大学”，巴黎大学为“教师的大学”，它们的共同特征却是“为自由而诞生”、“为自治而斗争”、“以学术为业”。“真正的大学精神，也就是纯粹为了研究对象而研究的精神”。布鲁贝克在其所著的《高等教育哲学》中阐明了大学的四个主要内容：“心智的培养；以事实和逻辑证据

为基础的客观性；说理的法则而不是权力的法则；广阔的个人自由幅度。”我国有学者认为大学精神的共性价值目标体现在三个方面：独立人格、崇真求善、理性批判。以上都是对大学精神形而上的表达，没有理由不成为中国大学的精神特质。

现代大学制度起源于1809年创办的柏林大学，开办者是国家，但学校保持高度自治，几乎所有事情都由学校内部成立的教授会决定。现代大学制度的基本内涵反映了大学的活动规律，融汇了大学先进思想，其核心是自主办学与学术自由，崇实求是，以人为本，民主管理等，所有这一切，都是为了传承大学的精神。现代大学制度之所以能够在世界范围内通行，是因为大学是一种普世性事业，所有国家的大学在本质上都是一样的，不以国别、地区、民族的差异为转移。而大学的这种性质，则表明大学制度也同样具有普世的性质，世界上其他国家的大学制度，也同样可以被引进作为我国的大学制度。事实上，我国早期大学的成功，就是得益于张百熙、蔡元培、张伯苓等教育家对世界其他国家大学制度的移植和引进。

“人类的智慧至今尚未设计出任何可与大学相比的机构”，大学具有独特的自组织力，而自组织力之独特亦源于它生性之独特。恩格斯说要“坚持从世界本身来说明世界”，大学自己选校长是大学从世界本身来说明世界的表现，是建立现代大学制度的关键一步。世界著名大学的历史，在很大程度上就是著名大学校长的历史。中国目前的大学校长选拔机制，还是一种典型的行政领导干部的选拔方式。大学去行政化一项最重要的工作是摒弃目前由“上级”委派校长的方式。由教授委员会公开选举或由教授委员会公开聘任大学校长，选拔出具有教育家素养和情怀的校长，这样的校长不以追求政绩为己任，而以准确把握教育本质、孜孜追求大学的品格和精神为宗旨。

6.完善法制。落实教育法治

中国教育改革的有效保障是走向法治。如果社会运行主要依靠法制，依靠机制，教育行政管理机构与人员可以大大裁减和缩小，教育也必定会更加繁荣。崇尚法制而不是崇尚行政，崇尚机制而不是祟尚权力，实际上是崇尚大学自主而不是他主、崇尚大学内主而不是外主。目前，包括高等教育法在内的中国教育法不只是认真执行的问题，还有继续完善和修订的问题。前已述及，《中华人民共和国高等教育法》确定的大学很多方面的自主权根本没有落实。有些表述如“自主制定教学计划”，“自主开展科学研究”，“自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作”，“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”，“依法自主管理和使用财产”等，这些大多都是学术自主性质的内容，可还在反复强调“自主”，这些重复哕唆的表述似乎是对大学的全面关怀，其实可想见大学原来是多么的“不自主”。中国大学办学自主权的落实期待立法境界的提升、相关法律的制订以及切实执行。

大学行政化的现实一定程度上表明了国人理性精神的不足、思维缺乏直达真理的穿透力、民主意识淡薄。华中科技大学校长李墙根院士曾说：“改变行政化倾向是复杂的社会系统工程。欲改变行政化倾向，就要改变政府部门中的风气……高校的二元治理结构也是—个必须面对的问题……高校治理结构改革。涉及到今后的政治体制改革，仅靠高校自身也难以有所作为。”这些话语表明：大学能否去行政化考验着决策者与执政党的智慧和勇气。为了大学应有的格调，为了社会的风清气正，为了国人的幸福与国力的提升，笔者期待尽快去大学行政化、教育去行政化工作也应尽快启动。

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