农村税费配套改革中暴露的问题

    湖北省作为全国农村税费改革的试点省份，农村税费改革已实施了三年，应该说取得了很大的成效，农民负担有了明显的减轻。但农村税费改革背后的隐忧应该引起足够重视，特别是当前正在进行的农村税费配套改革中产生的新矛盾与农村原有的深层次矛盾交织在一起更不能忽视。中国的历史经验昭示，农村问题牵一发而动全身,而涉及到人的问题的配套改革更是一个敏感的问题,若不善处理，不仅会影响农村税费改革的成果，而且会阻碍农村改革的进程。这问题主要表现在以下几个方面。
　　机械的涉农部门改制,阻断了农民增收的潜力。面对大好的农业政策，农民实质性增收无奈。随着农村涉农技术服务部门的转型，乡镇政府服务农业的职能，不仅没有得到及时的强化，而且因机构改革中的混乱而被削弱。因此，即使现在有建国以来国家少有的扶农政策，农民也很难立刻从政策中得到真正实惠。首先，农技部门〈植保站、兽医站、水产站和林业站〉改制，使农民失去了获取新技术、新品种的窗口。因为知识的贫乏和技术的不足，是大多农民与生俱来的短腿。因无法接受新技术，农民的种养植水平和品种的更新换代，仍停留在上世纪八、九十年代，农业效益低下，产量低水平徘徊，即使增产也，难达到增收目的。特别是在农村经济转型的今天，调整农业产业结构，从单一的种植业向水产、畜禽养殖业、林、果、花木转轨，是增加农民收入的潜力所在，这一观念已在农民中形成共识。而这一转轨的关键是靠新技术、新品种的开发来催生，靠农技人员来引导、推广和实施。但“一刀切”式的农业服务机构的撤并，使农技人才大量流失，农业服务功能日渐萎缩。作为农村税费改革的配套措施，撤并乡镇部门，下放县市权利，这无疑减轻农民负担的有效举措之一。但背离农村实际，一刀切的做法我认为有失欠妥。现在人们流行一句口头禅：农民种田不用管，种什么、如何种，人人都会干。实际情况果真如此？其实不然。从3个乡镇，51个中抽查的132户来看，有52户农民不知今年什么品种最走俏？今年流行那些新的增产技术？调查中还发现，有一户农户在芝麻田中使用一种除草剂时，不知道该除草剂对棉花叶有极大的杀伤作用，竟站在邻居棉田上风口施药，致使邻居2亩田的棉花全部枯死而刀棒相见，造成重大的社会治安案件。随着涉农部门(主要是农技、农机、水产、畜牧)被合并，涉农经费被压缩，农业技术人才不是因薪水不高而离乡出走，另谋高就，就是因受排挤而改行。剩下的老、弱、病、残，又因县市权力下放和乡镇无力代管而悬空。现在很少看见到农技员到田入户，指导农时；很少听到乡村干部进村入组，传授农技；很少遇见农资部门走乡串镇，服务农事。于是，因缺乏权威的农业专业部门的支撑与监督“三假”现象横行街头，肆虐乡村。一是“假农资”坑农。近年来，假种子、假农药、假化肥，充斥农村市场。同一品种，几个厂家，农民不知谁真？谁假？在调查中发现，很多农户因棉种不生，稻种不纯，损失上千元。二是“假技术”害农。现在农业技术广告铺天盖地，农民不知所措，尤其是有些科研单位，打着服务三农的旗号坑害农民，更可怕！如去年武汉某科研单位借口送技术下乡，推销所谓的棉花新品种，致使一个乡镇的三个村当年棉花减产在四成以上，农户损失上千元。三是“假信息”骗农。这种例子举不胜举。致使假种子、假农药、假化肥、假技术充斥农村市场，既浪费了农民的有限的资金，又耽误了农时。据调查的乡村发现，每年因“三假”造成农民损失达数十万元之多。其次，是农村水管站等部门的改制，导致农村水利专业人员的流失。使本来就缺乏管护的农田水利设施和乡村道路，更是雪上加霜。近几年，由于国家对农业的投入不足，农村集体经济的衰退，农民筹资的困难，造成农田水利设施和乡村道路建设资金的减少。大部分农田水利设施都是带病运行，乡村道路大多数处于低等级状态，给农业丰收带来不确定的因素。
　　绝对化的免税减负的改良,引发了新的矛盾冲突。一味追求绝对平均减负额度，造成了一些负面影响。主要表现在,一、新的税负失衡。农业税征收依据不实。因为目前征收农民税费的依据是田亩和亩产量，通过调查3个乡镇51个村的情况来看，只有7个村计税面积和亩产量评估基本真实，不足15%；有35个近60%的村的计税面积，仍是套用上世纪八十年代初期刚分田到户时的承包面积，由于年代久远，加之相互转租和改变耕地用途，计税面积的帐实早已不相符；而绝大部分被调查的村的亩产均是摸脑壳数字，人为地夸大或缩小农业税亩平负担，造成农业税计算基数不实。农户亩平负担不平衡。在调查中发现，绝大部分村在完善农村土地二轮承包经营中都是走过场，耕地面积的人均占有量并没有随人口的自然而变化，人多地少或人少地多的现象比比皆是。人少地多的农户，不仅可以从剩余土地的高价转租中获取高额利润，而且还在土地用途的改变过程中获取高额转让补偿费。而人多地少的农户，不仅要高价承租土地，而且在农村集体土地用途改变时不能享受同等村民待遇。同时，由于人均土地占有不平衡的人为因素，使落实到农户头上农民负担的最终数字与税改政策无法匹配，同一村的亩平负担却不相同！人多地少的农户的人均负担大大高于人少地多的农户。因为他们不仅要负担高额的转租费，而且还要负担按人口和劳力计算的劳务负担。二、减少了村级积累，造成农村共用建设资金日渐减少，甚至枯竭。随着农民负担税额的不断降低，村级积累资金日渐减少，尤其是纯农业村。加之前些年的各种举债达标活动，几乎村村负债。虽有国家转移支付资金，但因数量有限和管理上的漏洞，致使这点微薄的资金用来社会救助都显得力不从心，更不用说是农村共用设施建设。从调查的3个乡镇51个村来看：在村级积累上，有42个村欠债，占82%；有3个基础好一点的村积累略有积累占6%；不欠债的村占8%。欠债村平均欠债21.5万元，最高大89.1万元。从农村公共设施建设上看，因无钱组织村集体的泵涵闸维修、河渠疏洗、道路整修等近些年来一次都未做的村有13个，占23%，致使泵站变看站，河渠成厢沟，道路成驼背，群众怨声载道，干部有苦难言。只是对原有农村公共设施进行小补小修而未添置新的公用设施的村有34个，占67%。农村公共设施建设滞后，严重阻碍了农村经济的发展。三、引发新的冲突。减轻或减免农民税负，虽然缓解了农民因负担过重而与干部矛盾，也缓和农村紧张社会治安，农民因此而得到休养生息，农业因此而得到发展。但新的矛盾也随之显露出来，并有炙热化的趋势。这主要表现在土地的农村人均占有量的不公而带来新的冲突。一方面农民负担的减轻农业效益开始显现，农民种田有盼头；另一方面进城农民工城市就业机会的减少和城乡歧视，迫使一部分进城农民工返回农村，加剧农村土地的抢占风潮。而农村土地的人均占有一直没有随人口、时间、中途流失的变化而变化，而仍处于上世纪八十年代的初始状态人为地造成农村土地的户平不均或人平不均。这是矛盾产生的焦点和根本原因，也是农村新冲突的导火索。因土地之争引发流血冲突在农村已不是新闻。
　　盲目的国有主渠道的转体,增大了农业风险成本。一是粮食、棉花部门通过走向市场的方式转体，使农村大宗农产品的销售缺乏正确的质价信息和规范的购销渠道。粮食、棉花等部门虽是计划经济时代的产物，但它能为农户及时准确地提供畅销的农作物品种、农产品价格信息和稳定的农产品购销渠道，保证大多受农民的基本利益不受到侵害。而在农村改革中，由于没能及时在农村建立起面向市场经济体制下的农产品销售渠道,乡镇政府又退出大包大揽的服务功能，现在好多农民都不知道种什么？怎么种？什么时候种才赚钱？对农产品什么时候卖？卖到什么地方才能获取最大利润？农民在失去政府包揽后一下子很难适应。只得由过去过分依赖政府，变为盲目模仿四邻。导致产业结构重复雷同，产品质量劣质低效。导致的结果：首先是信息渠道不畅。大多数农民无法在第一时间了解到增收信息，获得高效品种，掌握增产技术。第二是销售渠道不畅。由于农村改革尚未建立规范、长效的农产品收购、销售渠道，不知道卖到哪里，产品效益才能获得最大值？同时由于单个农户总量有限，靠一家一户销售成本过大，即使知道最佳销售信息，也无法成行。二是农村信用合作社撤迁,加大了农民生产融资成本。一是农民自身储蓄有限，无力进一步扩大生产规模，改良生产环境，增收潜力天生不足。而农村信贷体系不健全，即便已展开的农村小额支农贷款，也大多流于形式，或为少数有背景的人所独吞,更何况农村信用社在农村设置的机构总数在逐年减少，投放资金的规模在逐年紧缩。农民生产所需资金要么节约其他方面的支出，如教育投入，居住环境改善投入等；要么在民间高息借贷，造成农村新的冲突。由于缺乏国有销售主渠道，致使农民在销售自己的农产品缺乏利益保障，时常因信息不准，而遭到农产品收购中间商的盘剥，使农民的既得利益受到损失。由于得不到国家农业信贷支持，农民对农业的投入一是不投入，二是高息举债借款投入，既减少农民的收入，又加大了农民的负担，增加农业成本和农业风险.
　　简单化的乡镇公务员改革,动摇了社会稳定的根基。这是当前改革中所独有的现象。主要表现在“干部无事可做”。随着农村税费改革的深入，乡村干部原有的运行机制和工作方式发生了很大变化，习惯于传统思维的人们一时难以适应。会管的农民已不需要，农民需要的很多人却力不从心。“干部无人在做”。随着乡镇人事改革在即，传言四起的改革方案弄得人心惶惶，干部无心做事。不是跑关系，走后门，为谋官铺路，就是喝酒，赌钱，乱发牢骚，弄得一盘散沙。据调查，目前真正上班不到20%，上班非上班也仅45%左右，还有35%左右的人干脆不上班。“干部无人真做”。这主要是用人机制不合理所造成。竞争上岗，民主推荐，这本无可非议，但由于操作不当，使一些真做事、做真事的干部感到畏惧和寒心。因为秉公办事就要损害一部分人的利益，推荐票就少，淘汰票就多。精简整编本是农村改革的必然之举，随着农村税费的不断深入，精减之风日盛，而方案不明朗，措施不实际，弄得乡村干部人心惶惶。在乡镇表现为“三官现象”即一是为上升贿官。血缘、亲朋和金钱是仕途通畅的捷径，有亲投亲，无亲靠友，无友贿赂蔚然成风，买官卖官已是官场不争的事实。二是为保位骗官。面对日趋复杂的人事变化，人们首先考虑的不是是非分明，无愧于天地，而是唯上说违心话；唯下做无原则交易。为的是为了争取更多的选票，在竞争中立不败之地；为的是对上骗取组织信任，对下企求百姓吹捧，中间躲避同行嫉妒。当然，这也不能全怪他们，现实如此！按原则办事，凭良心做人，不跑不送者不是原地不动，就是竞争下岗，还讥笑他们迂腐、而不识时务！三是为养家混官。这主要是指那些年龄不大不小，工龄不长不短，资力不高不浅，官场无背景，提拔无希望。岗是不下，事是不干，流言是不停，工资是不少。做一天和尚，撞一天钟。干部是越减越多，财政支出越减越大,责任意识淡化。农村级基层组织瘫软村干部表现为“三越干部”一是素质越来越低。由于农业比较效益低，很多有文化、有见识的农村青年，随着进城打工大潮，离开了农村，剩下的大多是老、幼、病、妇，因而村干部素质可想而知。从3乡镇的51个村的村干部结构调查情况来看，50岁以上占51.9%，初小文化程度占61.3%，不会写算的占6.79%。二是干群对立情绪越来越大。由于农村财政运转体制的不健全，机构设置的不配套，上面不给钱但分配的任务要完成，否则上面要撤职；村里不能收钱，公益事业要办，否则百姓要骂娘。三是村干部中党员比例越来越少。在调查的51个村中，有15个村党支部不健全，12村没有党支部书记，3个村村干部队伍中没有正式党员。如此结构的农村基层干部，如何贯彻党的方针？完成国家任务？维护地方稳定？这不仅仅是人的问题，更是一个社会问题。这决非危言耸听！因为城市工人歇岗，乡村农民失地，高校学生待业，再与乡镇干部分流交织在一起，若处理不当，将是什么结果？切不可等闲视之！
　　虽然这些矛盾不是农村税费改革的必然结果，但伴随改革而产生，特别是目前乡镇机构改革面临困境之时，更是不容漠视。
　　首先，是要妥善处理好涉农部门改制与稳步推进农村科技进步的关系。随着农村改革的深入，农业现代化是中国农业发展的必经之路。而农业的现代化，首先是农业技术的科学化。农村新品种的引进，新技术的推广，必须依靠农村科技人员来引导和组织实施。因此，在撤并涉农部门时应做到因地制宜。人口在三万人以上，农田面积在五万亩以上的乡镇，在精简人员的基础上，应保留农技站、水管站，合并畜牧、水产站。农田面积在五万亩以下的乡镇，应从涉农五站中选拔优秀人员组成农业服务管理所，承担起原涉农五站的职能。确保农村涉农五站的专业人员总数占到农村种田农民总数的千分之一。使农村科技水平不因农村税费改革而降低；农村科技进步不因农村改革滞缓。
　　其次，是要妥善处理好尚未健全农村市场体系前的国有主渠道的转体。现在我虽然进入了社会主义市场经济阶段，但农村的市场经济体系还未建立，农村经济还处在由计划经济向市场经济过渡阶段。如何科学地实施农村国有购销主渠道和农村信贷机构的转制，是保证农村经济稳步发展，农民收入稳步增加的关键措施。重点是通过调整粮食、棉花、农资供销合作社的运行机制，由计划经济时代的国家财政包底改为市场经济条件下的国家财政提供担保，国家商业银行提供信贷支持，实行自主经营，自负盈亏的法人企业。采取订单的形式，负责农产品的收购和农资产品的销售，化解农业风险。通过改革农村信用合作社的合作方式，根据农民的信用等级，将农业补贴与农村信贷支持挂钩。按照农业补贴数额的多少作担保，提供一定的信贷支持，达到减轻农业成本的目的。
　　其三，妥善处理好精简乡镇财政供给人员与确保社会稳定的关系。减人、减资、减事是农村税费改革的目的和要求。但庞大的财政供给队伍是历史形成的，雍积繁杂的事务是旧有体制的产物，对这些阻碍农村进步的因素进行改革，无疑是正确的。但必须有一个缓冲得过程，需要制定一个积极稳妥的改制方案。稳定人心。机构调整，人员精减虽说是大势所趋，但也不可操之过急。历史的包袱并非某一地经验所能完全卸掉。据本了解某一地经验也有三大弱点：一是分流到期人员即将回归，有约定的回归人员的重新安置，是否会产生新一轮人员膨胀和对继续改革的“某地”带来冲击？改革是否最终成功，是最大的考验。二是领导班子职数交叉减少，与党政一把手一肩挑，使权利过分集中，这对权利监督是一种挑战，是否会出现新一轮权利滥用和权利腐败值得商榷。三是干部身份置换所需财政经费的巨大缺口，与乡镇大合并引发的债权、债务纠纷和行政管理功能弱化，是悬在新任班子头上的两把双刃剑，随时威胁到社会的安定和经济的发展。若不妥善解决好上述三个问题，盲目推广“经验”将会引发人心的惶恐和社会的动荡。目前的监利改革就是一个典型例证。一波接一波的上访，在不断的纠合和谋划中，上访人员在不断增加，上访单位的层级在不断升高，暗涛汹涌事态发展难以估摸。在国际形势、台海形势、城市下岗、大学生就业和农村剩余劳动力转移的多重绞杀中，防止动荡，稳定人心，应湖北经济发展之首选。稳妥预案。乡镇机构配套改革，是农村税费改革必经阶段，也是农村改革成果能否持续稳定的关键，这不可动摇。重要的是要制定积极稳妥的乡镇机构配套改革预案。具体建议是“核定编制，分类管理，控制总额，严进宽出。”核定编制。是在认真清理核实现有乡镇工作人员性质、数量的基础上，按照辖区人口、财政收入状况编制干部职数。特别是在撤销乡镇七站八所时要适当保留部分农技、水利等专业人才的职数，组建乡村经济建设发展所，负责本辖区的农技指导、农资甄别、水系、道路规划。这不仅是农村经济发展的需要，也是农民致富的期盼。宁可少几个行政干部，决不可减这几类专业人员。分类管理。就是对乡镇一把手与乡镇其他干部实行分类管理。县市不仅要管好乡镇一把手任免考核，还要让由县市统一发放其工资福利，而其他干部的管理按现有办法施行。但乡镇一把手有人事任免的建议权，适度的资金处置权。让他有更多的精力去抓经济发展，有更大的空间去缓解干群关系，有更好的手段去调控财政支出。这调动了乡镇一把手积极性，又通过责权挂钩，强化一把手的责任。控制总额。资金运行实行“分项核定，年初预算，中途审计，县市决算。”乡镇改革后资金周转主要在三块，即人头经费含（工资、福利、行管支出）。按改革后核定的编制人数，按政策规定的经费支出标准支出。大型公益事业支出。主要是跨村水利、道路、电力等关乎百姓生计的改、扩、建项目支出，采取项目申报，资金统筹，三方（乡镇以上、乡镇和受益村民）自愿的基础上，按先急后缓的原则，对资金按提前预拨、中途预审、验收决算的方式，严格支出。社会发展支出。包括社会救助（含扶贫、救灾），计生服务，社会治安，实行实报实销。预算一经确定，必须做到“严肃财经纪律，严禁违规收费，严格财务审计。”乡镇不设帐号，统一由县市财政部门监管，杜绝小金库。严进宽出。严格控制进入乡镇工作人员，放宽离岗人员条件，责任在县市组织、人事部门。消化已有超编干部工作在乡镇。主要有三个途径：一是压缩现有工资标准，让一部分认为价值不符的人自动离职。二是加大违纪、违规人员的查处力度。严格按照公务员管理条例，确立无功便是过的理念，对那些保持终日，无所用心的人，要坚决清理出公务员队伍，三是搭建创业平台。要为那些观望者、下岗者，提供创业条件。包括资金、资讯和资源的帮助。使他们的创业放心，安心，充满信心。对乡镇领导职数超编问题，也不要把竞争上岗，末位淘汰绝对化。按三个一点的办法，有情分流，毕竟他们为所在单位付出过更多的心血。对年纪不是很大，有丰富的乡镇领导工作经验者，作调研员，协助乡镇党委工作。对年纪轻，农村经验不足，但有发展前途者，可采取保留职数、或挂职方式，离岗锻炼。对年纪偏大，身体欠佳者，发基本工资，解决养老保险、医疗保险前提下离岗。稳步推进。按照先乡直部门，再乡镇机关；先分流超编领导干部，再超编中层人员。毕竟乡镇机关可以作为矛盾的缓冲层，减缓上面的压力。注重建设。加强农村基层政权建设，增强党在农村的凝聚力，树立农村基层党组织的威信，遏制地方黑恶势力的发展刻不容缓 ！