当前财政国库集中支付制度改革的实践与探索
时间：2021-12-08 15:34:46 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[找文章到☆大☆秘☆书☆网(http://www.zqwdw.com)一站在手，写作无忧!] 为进一步加强财政监督，减少资金周转环节，提高资金使用效益，杜绝不合理支出，防范财政资金流失，人民银行吕梁市中心支行按照财政部及人总行关于财政国库管理制度改革的一系列文件精神，于2004年起，以孝义市为试点，与当地财政部门紧密合作，推行了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库集中支付管理制度。从一年来的实践看，成效显著。同时也存在一定的问题，需要进一步完善。
一、吕梁市财政国库集中支付制度改革的实践
第一，财政部门在人民银行开设国库存款账户，取消预算单位在金融机构开设的各类结算账户，财政部门和预算单位也不在代理银行开设零余额账户，预算内资金的集中支付业务全部由人民银行国库部门办理，即预算单位的预算内收支全部由财政部门通过人民银行的国库存款账户直接到商品劳务供应商。
第二，对于支付业务，首先由预算单位持经市财政支付中心核算柜组审核通过后的支付票据，填制并向其支付柜组报送直接支付申请书，经支付柜组复核后签发直接支付凭证，财政部门审核签章后，将支付凭证及汇总清单送人行国库部门，同时通过人民银行与财政部门建立的联网专线向人行发送支付信息，人行接柜人员将接收的支付信息与直接支付凭证逐一核对，并对凭证的有关内容、要素审核无误后，由清算人员从国库账户中将款项直接划转。
第三，对于现金业务，事先由财政部门在商业银行开立小额现金备用金专户和预算外资金财政专户，由财政部门一次性从其预算外资金账户向小额现金备用金专户转入一定的铺底资金。预算单位需要提取现金时，由财政部门出具现金支票给预算单位，由其持票提取现金。同时财政部门向人民银行出具直接支付凭证，将所提款项等额从国库账户转入其备用金账户，使备用金账户始终保持铺底资金的固定余额。
第四，在业务操作中，体现了“三个到位”。一是各方支持到位。在推行集中支付制度中，始终与当地政府、财政部门积极配合，澄清利害，讲明观点，赢得当地政府对直接支付工作的支持，同时，作为当地国库管理制度改革工作领导组成员单位，积极发挥业务优势，多次对改革工作提出了积极的建议和意见，为稳步推进国库集中支付制度的实施发挥了积极作用。二是工作程序规范到位。接收财政部门所传支付信息与直接支付凭证后，逐一核对，并对凭证的有关内容、要素进行审核，审核无误后，方可进行支付。同时，明确了各柜组人员的岗位职责、工作要求的注意事项等内容，确保了国库集中支付工作的严谨运行。三是监督监控到位。根据省、市有关文件等制度要求，吕梁中心支行逐步建立健全了各负其责、相互制约的内部监督和运行机制，对财政部门送达的支付票据实行了五人联签制，每批业务均由5人经手5人签字，保证财政资金的安全性。
二、吕梁市集中支付改革的实际效果与不足
（一）集中支付改革取得的成效
一是减少了资金支付清算环节。取消了代理银行在单一账户支付体系中的结算主体资格，由人民银行作为支付主体，将财政资金直接支付到商品、劳务的提供者等最终用款单位，财政资金一次拨付到位，减少支付清算环节，缩短资金的在途时间，提高资金使用效率。
二是加强了财政宏观调控能力。在不改革现行财务管理体制基础前提下，将财政部门及各预算单位原来分散存储的资金集中到国库单一账户体系管理，实现了“统一开户，分项核算，集中拨付”的规范化运作，避免大量资金中途沉淀、闲置，增大了财政资金在人民银行国库的增值空间，有利于政府对预算资金的统筹安排和合理调度，从而大大增强了财政的宏观调控能力。
三是提高了资金使用的透明度。财政部门可以通过已建起的财政与人民银行同步的网络系统掌握部门资金使用状况，从预算的审核、计划的审批和拨付等等每一个环节都能使各相关人员一目了然。从而提高了财政资金支付活动的透明度。
（二）集中支付改革中存在的问题
1、思想观念有待进一步转变和统一。国库集中支付制度改革是对现行国库管理制度的重大变革，是一项庞大而复杂的系统工程，需要各有关部门转变观念，统一认识。有的人认为财政实行了会计集中核算，就不需要过渡到国库集中支付制度改革了；有的人还将会计集中核算和国库集中支付制度对立起来，
2、部门预算改革有待进一步完善和全面推广。吕梁市2004年开始实施部门预算改革试点以来，初步实现了从单一的一般预算到综合预算，从“基数加增长”预算到“零基预算”，从粗化预算到细化预算的转变，有效增强了预算的完整性、实效性、统一性以及预算分配的透明性、公正性和公开性。但部门预算在编制过程中对部门预算单位的底子掌握有待进一步完善，如单位的固定资产情况、人员情况、收费情况、项目支出等，基础资料还不详尽。
3、国库管理信息系统建设有待进一步加强。从改革的内容看，需要建立的国库管理信息系统主要包括财政管理信息系统和国库管理操作系统。目前财政管理信息系统建设方面，财政部门内部的微机网络尚未建成，而作为推进国库集中支付改革的基础条件之一的“财税行库横向联网”工作目前也处于起步阶段。在国库管理操作系统建设方面，地方财政部门要求采用财政部的软件，而财政部新开发的地方版国库集中支付软件目前还处于测试阶段。
4、改革进程遭遇一定的财力制肘。国库集中支付的基本运作程序都是通过计算机网络在预算单位、代理银行、人民银行和财政部门之间实时进行的，因此建立先进的银行支付系统和银行清算系统，以及先进的“财税行库横向联网”系统是实施国库集中支付改革的基础条件之一。从目前的实际效果看，建立这些先进的信息管理系统所需的资金还不能到位，因而也造成部分设施达不到规范要求。
5、业务功能有待进一步完善。一是受2.0核算系统的功能限制，若采用“通讯处理→横向联网→接收直接支付数据”时，则不论每次发生多少笔业务，只能导入一个汇总数据，无法详细反映所发生的每一笔业务，实现与财政部门的逐笔对账。二是直接支付凭证中，收款人为供货商或劳务供应者。收款人为不确定对象时，无法预先在2.0核算系统中进行维护。三是异地汇划业务只能通过国库内部往来由上级国库转发。
三、进一步完善国库集中支付制度的几点思考
（一）推行国库集中支付制度应注意的几个问题
1、必须按照科学、系统、完整的方案和方法逐步推进。财政国库管理制度改革是一项科学严谨、环环相扣、十分复杂的系统工程，我们不仅要确立正确的指导思想和原则，而且要把学习外地先进经验与本地实际情况结合起来，既要保证新制度的先进性、高起点，又要切合本地的实际情况，有较强的可操作性，还要建立健全配套改革措施，使改革与相关制度协调运行，相互促进。要制定出台一系列配套管理制度，为顺利推进国库集中支付制度改革打下坚实基础。
2、必须探索与国库集中支付制度相适应的新的预算外管理方式。在将预算外资金纳入部门综合预算和实行集中支付之后，预算外资金管理部门应调整工作重点，集中精力加强和优化对预算外资金支出结构的管理。除允许预算单位在批准的部门预算额度内自行决定购买何种商品和劳务外，对未纳入部门预算的预算外的超收部分，本着用活、用好、社会效益最大化的要求，帮助和监督预算外收入单位制定出科学合理的预算外资金使用计划，履行好控管职责，为国库集中支付的正常运行提供必要条件。
3、必须建立严格的监督控制体系。完善责任机制，强化执法监督，是有效发挥国库职能的重要保障。为此，一是要在具体运作环节上切实协调好国库集中支付中心、政府采购中心和预算外资金管理部门三者之间的关系，并加强对其工作人员的约束和监督，不断完善和规范各项管理制度；二是要加强对报账员的约束，规定报账时间，明确审查内容，说明审查方法，规范报账程序；三是要搞好与预算单位账务的衔接。预算单位要按照会计管理和整个管理的需要设置相关的辅助账，例如往来账、固定资产账等，并与国库集中支付中心定期对账；四是要进一步强化预算约束，建立收支审核权限等制度，加强对单位收支的控制与管理，并建立财务公开制度，提高财务管理的透明度；五是要在建立健全内部监督机制的同时，还要和审计等外部监督搞好协调。建立健全专业监督、社会监督、舆论监督体系，组成一个科学有效的监督网络。
4、必须逐步实现由“国库集中支付”向“国库集中收付”的过渡。国库集中支付制度，只是对财政支出管理的改革，要进一步深化国库管理制度改革，必须以国库集中支付和会计集中核算为平台，建立起涵盖一切财政收支活动的国库集中收付制度，做到“收入一个笼子，支出一个口子，核算一把尺子，监督一个平台，运行一步到位”。收入一个笼子，就是将所有财政性收入全部进入国库这个笼子，解决预算内外“两张皮”、多头开户和缴款不及时等问题；支出一个口子，就是将所有财政性支出全部通过国库单一账户拨付，解决资金管理分散、拨付环节多的问题；核算一把尺子，就是统一规范全市的财务会计管理，由收付中心统一记录、核算纳入单位的账务；监督一个平台，就是转变财政管理职能，集中力量监督检查收付中心预算执行情况、单位资金使用情况、收入缴存情况以及其它违纪问题；运行一步到位，就是减少中间环节，在第一时间内实现资金收付，建立收入直达国库、工资直达个人账户、其他费用直达商品劳务供应商的财政资金管理机制。
5、国库集中支付要与政府采购制度相互配合
国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此填补了预算资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高财政资金使用效益的同时，消除了腐败行为滋生蔓延的土壤。
（三）完善国库集中支付制度的几点构想
1、改革现行机构设置和管理体制
实行国库集中支付制度，首先要改革财政部门现行的机构设置和现行的财政核算体系，建立国库支付中心、会计核算中心、政府采购部门有机结合的支付体系，确立预算审核、资金支付、监督管理为一体的预算机构设置和管理体制。
(1)进行机构分设，实现预算编制和预算执行相分离。预算编制部门只负责编制预算和追加，不管执行；国库集中支付中心作为预算执行部门则按照预算计划具体执行，两者各司其职，保证预算执行的严肃性、公开性，提高预算执行的透明度。
(2)财政部门国库资金管理机构负责财政资金整体调度，审核预算单位的资金使用安排，并下达资金支付指令，对资金拨付、使用的全过程进行监督和调控。人民银行国库部门负责财政资金的结算业务和国库单一账户管理，并对国库资金的运行情况进行监督。
(3)资金支付中心是财政部门国库资金管理机构的直属部门，负责为各预算单位建立支出总账和分类账，根据国库资金管理机构的支付指令通知银行付款，并提供相应的财务信息。代理支付业务的商业银行接受人民银行委托，根据支付中心的指令具体承办财政资金的支付和结算业务。
2、改进资金管理方式
根据国库集中支付制度的基本内容，应当建立单一账户和分类账户相结合的账户体系，实现集中资金、集中核算、集中支付。我国目前应在坚持资金使用权和审批权不变的前提下，取消各预算单位原来的一切账户，由财政国库部门在人民银行开设“国库单一账户”，将所有财政预算内外资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付。在此之前，资金应该始终存放于国库单一账户中。与此对应的是建立国库分类账册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总账和分类账，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，并审批预算单位提出的用款申请，委托支付中心办理具体的支付手续。
3、建立先进的信息管理系统。从改革的内容看，需要建立的管理信息系统主要包括财政管理信息系统和国库管理操作系统。具体有：预算编制和预算执行系统、收入管理系统、国库管理系统等。同时，还要建立和完善先进的银行支付系统和银行清算系统，尽快实现“财税行库联网”。“财税行库联网”主要作用是方便财政部门和政府领导协调和组织收入，同时横向联网也是推进国库集中支付改革的前提条件。要不断开发和升级支付管理系统程序，提核算效率。
