当前农业形势

　 新浪长安讲坛第61讲，长安讲坛总第192期，做客专家是论坛成员、中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。他演讲的题目是：当前农业形势与农村政策。

　　今天非常高兴能有机会跟大家交流一下当前的农村形势与农村政策。

　　农业问题和农村农民问题，在中国始终是一个备受关注的重大的问题。这几年的情况看总的来说，从进入新世纪以后，特别是十六大以后，农业农村形势总体上发展是好的。

　　党的农村政策也根据十六大提出统筹城乡发展总体的要求，正在形成一个新的体系。那么当然面临的问题也是很突出的。

　　今天我想讲的题目非常大，当前的农业形势和农村政策，可以讲很多很多方面。限于时间，也限于我自己掌握的情况有限，我想突出四方面的问题或者讲四个字。

　　第一个字就是粮，讲一下当前的粮食形势。第二个字就是讲一下钱，就是农民们的收入问题，第三个讲一下人，就是农民在工业化、城市化过程中何去何从？第四个字讲一下地，就是农业农村农民，国家和民族赖以生存发展的根基土地问题。想讲四个方面的情况。

　　先讲粮食问题，粮食问题在我们国家是历史上就备受重视的，历来讲民以食为天。所以任何政策，不管怎么样掌握了政权首先是要解决粮食和老百姓的温饱的问 题。那么对于我们现在的政权来说更是这样的，所以粮食始终备受观众。那么刚才讲到最近七八年，应该说中国的粮食生活是历史上最好的时期之一，增产的幅度比 较大，而且是连续稳定在增产。

　　应该说我们国家总产量从2004年开始到去年2009年连续七年每一年都增长，而且其中有四年的总产量都超过了一万亿斤，这都是历史上最高的水平。去年粮食总产量达到了10916亿斤，比七年之前的2003年，那年粮食的总产量8614亿斤。

　　那么也就是说在七年的时间中，中国的粮食总产量，从年度产量来看，增加了2302亿斤。这个量是非常惊人的，它要折成工资的话，就是一亿一千五百多 万，差不多相当于全球每年粮食贸易总量的一半，就是我们新增加的粮食产量。所以从这几年的情况来看，大家总的感觉粮食的形势是不错的。

　　但现在的问题，我们应该实事求是的看到，粮食其实对于中国来说，还是面临着非常严峻的前景。第一从总量来看，我们的粮食总产量，实际上尽管连续七年增 产，而且去年是最高的水平，但是总的需求来看，还是存在比较大的缺口。应该说这几年由于国民经济的快速增长，人们生活水平的快速的提高，农产品的消费量集 聚增加之后，粮食产量尽管每年都在增长，但是实际上离我们的需求还是有距离的。

　　从去年的情况看，我们进口的粮食包括植物油在内，数量也是非常惊人的。有一个概念跟大家说一下，就是中国的粮食概念跟国际上是有区别的。国际上包括世界粮食署等等他们用的概念中没有粮食这个概念。

　　谷物就是谷物，谷物就是我们讲的三样东西小麦、大米和玉米。那么还有一部分叫粗粮，比如说高粱、大麦、燕麦做饲料用的，这是粗粮。第三类就是豆类，大 豆还是其他的各种豆。第四类就是薯类，在我们国家把这些都概括在一起，都是把它合在一起称作粮食。所以这个概念跟国际上是有所不同的。

　　如果按中国口径来算，我们的粮食包括五大类，小麦、玉米、大米、大豆和薯类，薯类。刚才讲到的去年10916亿斤，就是这五个东西加起来。正是由于还存在着缺口，所以国内进口量这几年是持续的增长。

　　其中最突出的就是大豆。大豆去年的进口量达到了5480万吨，接近去年全球大豆出口量的60%。那么我们自己能生产大豆多少呢？去年大概是1500多万吨。所以你能看出来，我们大豆的自给率，实际上只有四分之一左右，四分之三以上的大豆要靠国际进口。

　　进口这么多大豆干什么？首先是产油，因为我们的植物油不够。大豆不是一个油料作物，但是相对而言，它的油脂含量还是比较高的。国产大豆的油脂含量一般 在18%左右，国际上的一些进口的大豆油脂含量高，蛋白质比较低，油脂可能接近20%。所以进口5千多万吨大豆，可以榨出1千多万吨植物油，剩下的4千多 万吨就是豆饼，豆饼是饲料中最重要的蛋白质添加剂。

　　所以这几年大家能感觉到一个很明显的事实，就是中国市场上的植物油的价格起伏波动比较大。畜禽、蛋、奶类的产品价格波动也比较大。

　　这实际上从侧面上反映了一个大的问题。由于我们大豆产量满足需求的比重明显下降，所以大豆的价格基本上受国际市场控制。我们自己能对它调控余地非常有限。由此国内和大豆相关的其他产品的价格，实际上也被国际市场所控制。

　　国际市场大豆价格涨，国内大豆价格也要涨，大豆价格涨了，豆油价格就涨，豆饼价格涨了，豆饼价格涨了，饲料价格涨及，饲料价格涨了，肉禽、蛋都要涨。那么你能调控的余地非常有限，因为你的自给率不到十分之一，这是一个很突出的大问题。

　　第二方面就是我们植物油也不够。我们现在自己生产的植物油大约能接近一千万吨，但是我们需要消费的植物油，现在超过两千五百万吨。从目前的情况来看， 全国居民人均，当然不完全是你自己家里炒菜，包括同学们吃食堂，吃饭馆还有一些食品中都含有植物油的。人均消费植物油的水平已经比韩国比日本都高了，这和 我们的饮食习惯有关系。

　　所以两千五百万吨以上植物油，自己只能生产不足一千万吨，那么当然就要进口。进口的部分刚才讲了，大豆进口可以补充一部分，将近一千万吨，大概还差六七百万吨，那么还需要再进六七百万吨的植物油，所以植物油我们现在的自给率不足40%。因此油价也是很难控制得住的。

　　从这几个大品种的总量进口来说，我刚才说到，我们去年进口大豆5480万吨，进口了其他的粮食就是大米小麦和玉米，去年进口的712万吨，再加上进口 了二百多万吨的植物油，如果把进口的植物油，都给它折过来，折成大豆，折成菜籽，再加上我们实际进口的大豆和其他粮食作物，那么有关部门折算的结果，去年 我们实际进口粮食和油料作物7172万吨，就是要1400多亿斤，一算就很清楚。现在全国人民平均每个人进口粮食和油类作物110斤。

　　那么从这个角度去看，应该说我们进口粮食的比重已经超过了国内自身消费的10%。那么很多同志可能还记得，我们历来强调要保障粮食的基本自给。基本自给大的概念就是1996年中国在第一次世界粮食首脑会议上。

　　当时李鹏总理提议宣布，基本自给的含义是保持粮食自给率不低于95%。那么现在的状况，口粮部分或者谷物部分，大米、小麦、玉米这个我们满足自己基本 上没有问题。小麦每年自给有余，大米粳米紧张一点，但是早籼稻，中晚籼稻基本上都可以满足供应。玉米应该说满足正常需求没问题，但是现在面临的突出的大的 问题就是由于石油价格的暴涨，所以粮食作物也正被一些企业家看作是能源作物。大量的粮食开始不仅人吃、喂猪而且开始喂汽车。

　　比如说去年美国生产的燃料酒精就消耗掉了1亿3千万吨的玉米。我们国家现在燃料酒精的生产能力也已经达到了3800多万吨，但是生产就生产这么多，去 年实际产能1800多万吨。从国际上的价格比较来看，基本上用现在的燃料酒精的加工技术大概3斤多玉米可以换一斤燃料酒精。那么当国际的石油价格超过60 美元，实际上用玉米加工燃料酒精就开始有利可图。

　　那么现在大家知道国际上油价又突破110美元，所以在这个局面下，可能会有更多的玉米去用来生产酒精。那么从我国的情况来看，玉米在正常的情况下，我 们人的消费以及做饲料本来是可以够的，但是如果大量的被用来生产燃料酒精，后果就不太好估量了。所以从谷物情况看基本上是这样的，它问题突出的就是我刚才 讲的大豆和植物油。

　　那么国际上的变化情况大概是这样的。美国是最大的利用玉米来生产燃料酒精的国家，去年用了1亿3千万吨，如果今年国际石油价格进一步上，它会用更多的 玉米投入生产酒精。那么用更多的玉米投入生产酒精的话，相对别的作物就会减少。从以往来看最明显减少的是大豆。大豆供应下降，那么国际上大豆价格就会上 涨，国际大豆价格上涨，中国是最大的大豆进口国，在这个过程中，我们会受到比较大的冲击。

　　所以从这个局面去看，应该说粮食对中国来说人无远虑，必有近忧，不能说我们现在已经很好的解决了自己的粮食的问题，面临的问题还是非常严峻的，人口还会增加，耕地还会减少，粮食的供求关系，始终处在一个比较紧的平衡状态，而需要比较多的利用国际市场。

　　所以无论是从粮食的种量看，还是从粮食的品种结构看，我们都存在比较大的问题。尤其是人口进一步增加，消费水平进一步提高，问题还会凸显出来。

　　那么有些专家就提出来，既然大豆和植物油这么紧张，为什么不调整结构，多增加生产大豆和植物油？这个问题问的是对的，但问题是资源只有这么多。

　　按照2009年的统计数字，植物油的耕地是18.26亿亩。18.26亿亩的耕地，有的地方一年种两季种三季，农业上叫复种指数。介绍一下复种指数，我们现在大概可以一年播种农作物23.5亿亩。

　　现在怎么利用的呢？为了生产一万亿斤以上的粮食，那么粮食的播种面积不能低于16.5亿亩。去年大概基本上是这个水平，那么你还剩下7亿亩可以种其他 的作物。这7亿亩现在是怎么用的呢？其中2.7亿亩用来生产蔬菜，2亿亩用来生产植物油，8千万亩用来生产棉花，还有3千万亩用来生产糖料，那么还有其他 很多小品种。比如说烟叶、麻料、中草药，还有很多其他的瓜果、鲜花、等等药材都在内。

　　所以某种程度上可以说，按照现有的生产水平和生产能力来看，几乎没有在土地上调整，做大的结构调整没人提。

　　而我们现在进口的这些产品，如果拿到国内来生产，需要占用多少的地？进口的5400多万吨大豆，按照我们现在的生产水平，每亩230市斤大豆产品，那么大约需要5亿亩播种面积。进口的六七百万吨的植物油，按照我们的生产的水平，如果把它折算成菜籽油来算的话。

　　那么我们现在一亩地的菜籽平均水平可以生产85市斤毛菜籽油。那么也就是说如果不进口这么多菜油，你自己生产的话，大约需要2亿亩地。还有我们每年大 概需要进口二三百万吨的棉花，大概也需要3千万亩地左右。所以这个帐算过来，我们现在大概至少相当于，在境外利用人家的6亿到7亿亩的土地，才保证了我们 现在这样的消费水平。

　　所以我刚才讲到的，如果说讲自给率，如果仅仅讲谷物，我可以说基本上100%可以满足。但是如果来讲粮食，就把大豆算进来，我们的自给率不到90%。

　但是如果讲土地，我们23.5亿的播种面积，在境内如果用了6到7亿亩的话，那可以算，我们土地产能的自己率大约是80%，就是这么一个局面。

　　所以正是从这个意义上讲，我想可以理解，为什么中央政府反复强调要保护18亿亩耕地这个红线，不让突破。为什么反复要强调进一步搞好农田水利基础设施 建设，进一步加强农业耕地进步。就是说实际上我们人口和农业的资源条件相比，我们是全球非常紧的一个国家。我们现在人均耕地面积只有一亩三分八，相当于世 界平均水平的40%。我们人均淡水资源大约就是每年两千立方米多一点，相当于全球的百分之二十六七，但是要养活这么多的人。目前全球一年可以出口的粮食总 量两亿五千万吨，这个用我们的话来说，就是五千亿斤。

　　所以有些专家讲过，没有必要非要死亡18亿耕地，有那么多外汇，为什么不可以去拿来买点粮食，这个话不是没有道理，光算经济帐是算得过来，但是问题在于什么？你有钱，你即使把全球出口的粮食五千亿斤都买回来，不够中国人吃半年。

　　所以从这个现实角度，我想农业问题不能放松，耕地保护问题不能放松，加快推进农业现代化的步伐不能停止，我觉得是有道理的。所以十二五规划明确的提出了。

　　第一要建设现代农业，而建设现代农业要把确保粮食放在首位，这是从中国实际的国情出发的。那么要想把粮食安全放在首位，就一定要坚持保护好耕地，加强农田水利基础设施建设，所以今年大家都看到，今年中国中央一号文件就是关于加快水利改革和发展。

　　第三个加快农业科技进步，提高农民进入市场的组织化程度。所以我想对于我们这个国家来说，一方面要有信心，如果这些事情都做好，那我们的产能提高的水 平还是很大的。因为从单位面积的产量来看，都是种地，亩产水平差一半这个现象是很普遍。所以真正能够如果把中国的种地产权改造好，那么我想保障中国的粮食 安全，基本上做到自己，比如说自给率到95%、90%这个是可以持续下去的，但是只要松一松，地一没有，地流失的快了，地流失多了，那要再想补救来不及 了。

　　有两个字大家可能了解。中国进行农业普查之前，耕地面积是按照历史上形成的缴纳农业税的土地面积来算的。所以到1995年我们统计的数字是14.2亿 亩，但我们知道的不止那么多地，很多地方叫黑地。1996年完成了第一次农业用地普查之后公布出来的数字是19亿5千1百万，那么到了1998年1999 年这个数字就降到了18亿2600万。也就是说过去的12年时间中，中国减少了1250万亩耕地，一年差不多要减一千万亩耕地。如果这个势头不能得到有效 遏制，那么我说粮食安全是存在问题的。

　　现在现实的问题就是工业化，城镇化，不用地是不可能的。因此这几年实际上每年，再怎么严守，耕地也是在减少。我们过去一年大概经国务院的批准的建设用地，一年大概在五百万亩左右，其中一半是要占农民地的。

　　那么这几年为了应对国际金融危机的冲击，逐步在提高建设用地的总规模，今年是640万，其中也是一半，三百多万亩是要占用耕地的，所以完全不减是不可 能的。于是就得回过头来讲，我刚才讲到，有些专家提出你不必死守18亿亩。因为作为经济专家，他的眼光更宽。你粮食供应满足了，房子怎么办？房价这么高怎 么办？你严守耕地是把房价弄高了，也有这种议论。

　　但是我在想，我们有960万平方公里的土地，折算成亩就是144亿亩，但是被统计的耕地是18亿亩多多一点，占整个国土面积大约就是八分之一，还有八分之七不是耕地。

　　所以我在讲，有一条是大家常识的认识，能种粮的地，一定可以种房子，但是种房子的地不必都是需要可以种粮食的地。所以能不能有一种思路的调整？通过规 划，通过基础设施的延伸，尽量避开耕地，推进我们的工业化、城镇化。这对中华民族来说是一个关系今后长远发展的大的层面。这是我要讲的第一个问题。

　　第二个问题就是钱，就是刚才讲到的农民的收入。农民的收入应该说在这些年来总体上是增长比较好的一个阶段。

　　这个别的不说，你比如说十一五期间，过去五年，农民的人均纯收入在十五期末，就是十一五开始之前，人均收入是3255元。去年的农民人均收入是 5919元，增幅很明显，扣除税之后，在过去五年中农民人均纯收入，每年平均增长8.3%，也是历史上比较快的一个年份，这当然是自己跟自己比。

　　但是有一个问题也要讲清楚，农民人均纯收入，其实城里也一样，平均数不一定代表大多数，这个事从统计上是可以讲清楚的。实际上在31个省市自治区中， 人均纯收入按省计算，达到平均数，超过平均数的，我们有12个省市，有19个省市区的农民人均纯收入都没有达到这个水平，最低只有3千多块钱，所以农村内 部的差距还是要看清楚的。

　　第二个就是和城镇居民之间的收入，这是一个很敏感的社会问题。应该说这个差距也困扰着很多人，尤其困扰着政策的制定者，困扰着决策者。怎么千方百计让农民的收入增加更快，让城乡收入的差距能够逐步的缩小？

　　但是应该说一直到现在，这个零界点还没有到。2005年农民人均收入3255，那么那一年，城镇居民的人均可支配收入是10493。所以那一年城乡居民的收入差距是1：3.224。也就是说一个城镇居民的收入相当于3.224个农民的收入，那是2005年的水平。

　　去年2010年农民人均纯收入5919，去年城镇居民的人均可支配收入是19109，这么一个水平。那么城乡居民的收入差距是1：3.228，我为什 么把这个数字算到小数点后面三位。四舍五入你看出来都是1：3.22，后面是1：3.23，就是我想说明一个问题，就是在十一五期末十二五开局的时候，其 实历史给了我们一个机会，你通过十一五这五年城乡居民的收入差距去看，从五年前1：3.224到五年后1：3.228，可以有这么一个结论，就在过去的五 年中，统算下来，城乡居民的收入差距基本没有扩大，从3.224到3.228，就是略微有那么一点点，在千分位上大了那么一点点。

　　那么这个迹象是不是能代表一个趋势，我觉得需要去判断，但我觉得出现这个迹象是一个非常良好的现象。

　　因为实际上中国的城乡居民的收入，从1986年开始，一直到十五期末，2005年，一直是在扩大的。改革开放初期那段城乡居民收入差距是缩小的，改革 之前1978年，那一年农民的人均纯收入是134，城镇居民的人均可支配收入343，所以改革起点的时候，城乡居民收入的差距是1：2.57，比现在还不 小。

　　由于农村改革率先突破率先取得成功，所以农民是先得益的，因为到1985年的时候城乡居民收入差距一度缩小到1：1.86，但是从2006年开始这个差距就不断扩大。

　　进入新世纪(16.71,-0.47,-2.74%)以后，到2002年第一次城乡居民收入差距突破1：3，到2005年到了1：3.224，这个趋势是很清楚的。但是在过去这五年当中，五年统算下来，基本上没有扩大，我想这是一个非常重要的迹象。

　　也就是说明在十一五中，多种因素构成了农民收入的增长状态相对是比较好的，至少它没有使城乡收入差距进一步扩大。其中到底是什么原因，到底有什么经 验，我觉得需要认真的总结。如果把握好，有可能十二五就会成为一个城乡居民收入差距变化的一个拐点，当然把握不好，稍纵即逝，很多机会和条件，又会陷入继 续扩大的状态。所以我觉得认真分析十一五期间我刚才讲的。十一五期间出台了很多重大的政策，这些政策对增加农民收入起了非常重要的作用。

　　最主要的政策四个大的方面。一个大的方面就是中央政府痛下决心，彻底免除了农业税。农业税全部的免除，因为农业税的内容很多，实际上要讲起来，至少涉及到十几项。

　　国家的税收其实并不太多，当初1999年的时候，农民的全部负担，农业税费合在一起大概是1350亿。那么这里包括农业税，农业特产税，牧业税，土产税这四项税。(核实)本来应该由公共财政支付的钱，财政力量不足，乡镇不得不向农民收五项，叫统筹。

　　怎么统筹？就是教育，乡村的教育、计划生育、民兵训练、军烈属优抚对象的补助，以及农村架桥修路的钱，这五项钱。在税收改革之前都是农民的负担，村里 头也要收，村里收三项叫公积金、公益金、共同管理费，你这一算起来就12项了，12项农民还要劳役就是出两工，这样子这些钱加在一起，一年1350 亿，1999年的时候。那么经过五年的税费改革，中央下决心在2006年开始才全部免除了，这样农民受益了1350亿，不用交了。

　　第二从2004年开始对农民进行生产性的直接补贴，种粮补贴，粮种补贴，购买农机具补贴以及后来由于石油价格暴涨，农业生产资料大量增长，所以推出了一个农业生产资料价格综合补贴。那么这四项补贴去年是1260亿。差不多农民从这两项中就得益了2600亿。

　　第三项大的政策，公共财政开始进入农村，公共服务开始向农村覆盖，首先实行了农村义务教育的免费制度，和城市相比，农村义务教育的孩子还可以享受免费 的教科书。那么在农村中，建立了基本上全覆盖的新型合作医疗社，那么在农村中建立了基本上，也是全覆盖的最低生活保障制度。那么从去年开始又在推进新型农 村社会养老保险制度，现在大概覆盖了40%。那么这一块东西，实际上也大大减轻了农民的负担，但是它的标准比城里还低，但是制度建立了慢慢可以提高。

　　第四项就是对农民进城务工。特别是从2005年开始中央制定了保障农民工权益的一系列政策措施。这四个大的方面的政策，应该说在十六大以后，按照统筹 城乡发展的要求理念，逐步逐步建立起来。当然基础也是建立在国家经济不断的发展，国家财力不断的增强，不是说以前不重视，现在才开始重视。

　　实际上我一比较，你比如说2000年，我们GDP总量不到十亿，九万九千多亿，但是我们去年GDP总量三十九万八千，十年期间如果不算物价指数翻了两番以上。2000年的财政总收入13400亿，去年我们的财政总收入八万三千一百亿，增长的速度是非常快的。

　　所以正是整个经济的发展，使得国力的增强才使国家可以去做那些，过去想做做不了的事。所以在这个过程中，对于增加农民收入应该说了起了非常至关重要的作用。那么其中当然有财力的问题，更重要的还是理念的问题。

　　过去确实很多的同学大概都了解农村，我想我到农民去，一直到现在到一些比较偏僻的地方，我还能看到那样的表演。农村道路农民修，学校墙上刷的，农村学校农民建。就是本来应当由政府承当的农村的公共事业，社会服务，当初国家没有条件所以都是农民自己来的。

　　那么现在慢慢转过来了，国家开始对农村考虑到公共财政，公共服务问题。那么我们在2003年的时候，大概整个国家对三农的开支大概就是2400多，今 年中中央财政2003年的时候是2400多亿元对三农的开支。那么今年这个数字增加到了9884亿5千万。大家都知道抗旱，一个抗旱中央就增加了129 亿，实际上今年中央财政对农业的开支突破一万亿。如果你没有这样的实力，这个事是做不到的。但是问题是，你有了钱往哪里花，这涉及到执政理念问题。

　　所以我想应该认真的总结十一五乃至进入新世纪以来，中国农村政策到底有哪些成功的地方，正是政策保持了十一五期间农民收入有较快的增长，十一五期间城乡居民的收入没有能够继续扩大。所以总结好了，我想对农民的增收在十二五十三五会起到更大的促进作用。

　　现在在农民收入当中，也可以讲它的结构。

　5919元平均下来的结构，就是农民自己的家庭经营，就是种养业，一些手工业，这个收入大概占他的全部收入的50%。

　　他的工资性收入，就是外出打工在当地乡镇企业打工大概占70%。第三块就是农民转移性收入，这个最重要的一块就是政府对农民各种各样的补贴。我刚才讲了四项补贴是1260，其实还有其他的方面的补贴。

　　所以我大概算下来，去年平均每个农民享受到的政府的补贴大概是214块钱，再加上亲戚朋友之间的转移支付。那么他的转移性收入大概占他全部总收入的 6.5%。还有一块就是农民财产性收入，他的房子出租，农机具出租等等大约占3.5%。所以从总体上来看，实际上最重要就是前两个。那么前一块收入，农民 的种养业收入，说实在话，量的增长必须是有限的。

　　比如说刚才讲粮食大数不到1100亿斤，今年还能增加多少？我心里是打问号的？所以有的人说，你们这几年农业工作做的不错，粮食连续七年丰收。一听这 话我就紧张，你别盼着八年九年就老这么丰收下去，所以我有时候开玩笑说，丰收的时间越长，就意味这你离减产的拐点就越近了，因为市场变化，气候变化，不确 定因素太多了。

　　如果在量的增长有限的情况下，要靠种养业增加收入，就要靠价格了。现在的农价，坦率来说，对农民来说是不公平的，利非常低，往往就是一亩如果种粮食的话，纯收入有三四百元钱就不错了。纯收入就是包括他的工资和利润都在里头