“三治结合”乡村治理体系：模式调试及发挥路径

摘 要：习近平总书记在党的十九大报告中指出：“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”在这一体系中自治发挥核心作用，法治发挥保障作用，德治发挥辅助作用，三者有机结合构成了乡村治理体系的优化升级。在实践中，乡村治理模式供给要与乡村类型需求相匹配，以常态和强化为划分维度，乡村治理模式有四种;以经济发展水平和社会关系状况为划分维度，中国乡村可划分为四种类型，不同类型乡村有不同的治理模式需求。根据不同类型乡村的特点进行治理模式调试，精神层面，培育公共精神，提升村民政治参与积极性;物质层面，凝聚共同利益，化解分歧、平息纠纷;制度层面，强化制度供给，构建乡村治理框架。

关键词：三治结合;农业农村现代化;模式调试;善治

中图分类号：D621   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）09-0047-03

2013年，浙江省桐乡市率先开展自治、法治、德治相结合的乡村治理模式。经过近几年的发展探索，效果显著，其影响很快在全国范围内传开。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[1]2019年，《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称《意见》），指出：要通过建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众参与治理主体作用，开展乡村治理体系建设试点和乡村治理示范村镇创建，以增强乡村治理能力[2]。

一、治理模式与乡村类型的模式调试

（一）“三治结合”治理模式类型

以A代表自治，B代表法治，C代表德治，1代表常态，2代表强化（如表1）。理论上讲，以常态和强化为划分维度可将“三治结合”乡村治理模式划分为八种类型。由于全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要保障，任何治理实践都需要法治作为保障。因此，“三治结合”乡村治理模式在实践中有四种模式，即A1B2C1、A1B2C2、A2B2C1、A2B2C2。

（二）中国乡村类型与特点

以经济发展水平和社会关系状况为划分维度，中国乡村可划分为四种类型。（如表2）

1.经济发达社会关联度高型乡村。这一类型的乡村主要特点是经济发展水平较高，村民生活富裕。此外，通常这类型乡村村民在深厚的宗族观念基础上经济联系又比较紧密，社会关联度高。在某种程度上人与人之间具有保持协调一致的倾向，在人与人日常交往过程中遵循“熟人社会”规则，因此该类型乡村自治水平通常较高。在数量上这种类型的乡村较少;在地域分布上，这种类型的乡村主要分布在东南地区省份。当然，若该类型乡村在发展过程中出现问题，通常都比较严重。

2.经济发达社会关联度低型乡村。这类型乡村的主要特点是经济发达，但人与人之间感情较为简单、理性，血缘宗族观念比较淡薄。在地域分布上，这类型乡村多分布在中国北方经济发达省区。在日常生活中，村民活动主要以家庭为单位，各家各户各行其是，除了与自身利益相关的事务外，家庭之间无太多额外的来往，属于“半熟人社会”。在人际交往处事方式上，以法理为处事原则。因此，在生产生活中经常会出现各种利益纠纷。

3.经济不发达社会关联度高型乡村。造成该类型乡村经济发展落后的原因是多方面的，一方面，该类型乡村所处的位置通常较为偏僻，自然环境不利于经济发展，如：云南、贵州、西藏等省区。另一方面，在地方发展政策方面，长期依靠国家援助、优惠政策，形成依赖性，地方政府并未找到能切实推进本地区经济发展的有效方法。虽然经济落后，但宗族观念在这类乡村中有着深厚的根基，同族人相互帮助，同气连枝，“同宗同族一家亲，打断骨头连着筋”。然而，深厚的宗族意识也是造成一些宗族仰仗族大势重欺负其他小姓宗族的原因，尤其是在民族混居的乡村及一村多姓的乡村，不同民族间、不同宗族间较容易产生纠纷，浓厚的宗族意识甚至会影响到村民自治实践，对乡村稳定和发展具有较大的影响[3]。

4.经济不发达社会关联度低型乡村。该类型乡村经济发展落后，且村民之间关系松散，关联度低。此类型乡村多位于偏远地区，自然资源匮乏，环境恶劣，经济结构以第一产业为主，经济类型以个体经济为主。社会关系方面，不存在类似血缘或宗族的强力纽带将村民整合在一起，村民之间关系浅淡，村民对乡村公共事务关注度低，对乡村自治政治参与态度冷漠，是典型的“陌生人社会”。

（三）乡村类型与治理模式的匹配

1.经济发达社会关联度高型乡村：A1B2C1。完善法治建设，倡导良好的社会秩序。该类型乡村治理思路是在维持当前自治、德治水平的基础上，进一步完善法治建设，加强法律制度供给，重视法治保障对维护乡村秩序稳定、促进人际和谐的作用[4]。首先，要健全和完善法律法规。要及时出台涉及村民农业生产、生活等方面法律法规，提高农民在生产和生活各方面的法治保障水平，以完善的法律法规作为村民维护自身权益的武器。其次，加强农村普法工作。可通过定期在农村开展法律咨询、送法下乡等活动，增进村民对法律法规的了解，提高村民法律知识水平，培养村民知法守法意识，并逐步养成守法的习惯。

2.经济发达社会关联度低型乡村：A1B2C2。法治为要，辅以德治。经济发达型乡村时常面临社会治安、环境污染、安全生产等方面的压力。因此，要健全、完善农村法律法规，提高乡村治理法治化水平[5]。把法律法规切实应用到维护农民权益、规范市场运作、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等现实问题上，引导村民尊法、学法、守法，并构筑起乡村法治的权威。注重德治建设，深入挖掘乡村传统道德典范，发扬创新，教化人心，引导村民互敬互助、与人为善、守信重义。建立道德约束机制，广泛开展好儿女、好媳妇等品德模范评选活动，开展寻找最美乡村教师、乡村医生、村官等活动。深入宣传道德模范、身边好人好事，弘揚社会正能量，将互有间隔的人心联结起来。

3.经济不发达社会关联度高型乡村：A2B2C1。突出自治，辅以法治。首先，盘活经济，增加村民经济收入是该类型乡村治理的当务之急。一方面，政府要积极有为，通过制度、政策输出扶助乡村经济发展。中央和地方要加大对该类型乡村的政策支持力度，实施“以城带乡”。通过资源下乡、项目推送等方式，为乡村发展提供更多的机遇，刺激乡村经济发展。另一方面，提高村民自治水平。推进以村民小组或自然村为基本单元的村民自治探索，以村民自治为手段，探索符合当地实际状况的致富新方法。其次，推进法治建设是实现乡村长远发展的重要保障。支持、鼓励宗族文化在乡村治理实践中发挥作用，但宗族文化作用的发挥要在合理的范围内进行，宗族文化不能成为乡村自治、法治发展的阻碍，更不能成为大姓家族欺负小姓家族的助推剂。

4.经济不发达社会关联度低型乡村：A2B2C2。三治并用，全面发展。该类型乡村发展自治并不是简单地减少地方政府对乡村的干预，而是要通过资金支持、政策照顾等举措为乡村发展奠定基础，在经济发展取得进展的基础上，培育村民自治的主体意识、公民意识、权利意识。推进乡村法治建设，健全、完善乡村法治体系，乡镇政府和村委会要加强乡村法治建设，加强普法工作力度。倡导德治，弘扬乡村传统美德，为乡村振兴提供良好的文化氛围。树立文明新风，将共同的历史传统打造成凝聚人心的纽带。

二、“三治结合”乡村治理体系的现实挑战与应对举措

（一）“三治结合”乡村治理体系面临的现实挑战

由于我国发展历程的影响，农村发展一直滞后于城市发展。在城乡发展差距逐渐加大的背景下，农业农村存在的一些问题阻碍了“三治结合”乡村治理体系效能的发挥。

1.农村空心化，自治能力不足。由于国家支持，城市新型工业化、城镇化和信息化建设得到不断推进，城市发展水平逐渐提高，城市逐渐吸引越来越多的农村人口来到城市谋生，形成农民工群体。曾几何时，“到外面闯一闯，城市才是挣钱的地方”成为村民们寻找增加经济收入的共识。这造成农村人口逐渐流失，农村逐渐空心化。偌大的一个村庄却沒有太多人，尤其是年轻人，留在农村的大多是老人、孩子。学者林善浪、纪晓鹏等曾对9个省份100多个农村的人口流动情况进行研究，发现这些地区的农村人口净流出率高达50%[6]。这一现象严重制约了农村的发展，大量人口外流，造成乡村治理实施难度增加，农村基层自治工作很难得以有序开展，这使得许多农村发展规划只能停留在政策层面。

2.部分乡村道德文化陷入消沉。随着经济的不断发展，人民的物质生活水平不断得到提高，村民对精神文化生活的需求也不断提升，村民日益希望得到丰富多彩的文化生活，以陶冶情操、愉悦身心。当前我国各地乡村文化建设情况参差不齐，一些地区乡村道德文化建设财政支出不能满足村民对文化发展的需求。中国传统文化底蕴深厚，但当前乡村道德文化建设存在挖掘不深、组织建设滞后的困境。首先，对传统文化的重视度不够，面对大量的外来文化，许多优秀的传统道德对于当前社会发展状况竟显得格格不入。传统的乡村文化受到侵蚀，乡村出现一些不良现象，如：打牌赌钱、偷盗等恶劣行为。就组织硬件来看，乡村仅有的公共娱乐设施也规模有限、形式单一，如：农村公共活动健身设备。此外，在农村传统美德挖掘教育方面没有做到常态化，大多流于形式。以乡村爱国电影放映为例，这次播放后，下次播放不知何时。

3.部分村民法律意识薄弱。当前乡村治理工作有待推进，在乡村发展过程中有违法治精神的现象时有发生。村民按照自己的意愿投票选举出村民自治委员会，但在实践过程中时常有贿选行为。再者，某些乡村干部知识水平低，对于法律知识掌握不到位，在乡村事务管理过程中科学决策能力不足。此外，乡村法律监督不到位，对于村干部工作监督缺乏力度。因此，许多乡村在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面有待加强。从村民方面看，部分村民缺乏法治思维，对法律知识掌握不够。村民之间发生矛盾纠纷首先想到的是私了，不善于通过法律途径寻找问题的解决之道。

（二）“三治结合”乡村治理体系功效发挥路径

笔者认为，面对乡村治理难题，构建“三治结合”乡村治理体系实现乡村治理现代化，应从以下三个方面发挥效用，即思想观念上厚植公共精神;物质利益上化解矛盾，凝聚共识;制度建设上强化制度供给。

1.厚植公共精神，提升凝聚力。所谓公共精神是指集体中的个体成员产生的公共理性，个体成员以利他方式关心集体利益的态度及行为，具体表现为独立的个体对“私人领域”的超越和对公共生活的积极参与。乡村村民公共精神面貌决定了村民对公共事务的态度和参与状况，同时影响着村民自治委员会的群众根基。让村民参与自己喜欢及与之利益相关的乡村公共实践活动是培育、厚植村民公共精神的重要途径。村民自治委员会可发挥“领航员”的作用，主动牵头组织乡村公共实践活动，鼓励村民参与，如：“农村广场舞”“农村秧歌队”等。通过参与这些公共实践活动，一方面丰富了村民文化生活。另一方面，通过这些实践活动可以培养村民善于合作的习惯、关心集体的公共精神，增强人与人之间的信任、理解、宽容。同时，公共精神的形成又进一步促进乡村社会的整合，为乡村政治、社会及其他领域工作的开展打下良好的基础，营造有利的条件。

2.凝聚共同利益，化解利益冲突。处理好村民的利益是乡村治理实践的重要环节。从某种程度上讲，利益决定人的动机和行为。马克斯·韦伯曾指出：“一切行为的背后总有个人的这种利益。”[7]如果抛开利益因素来分析人的行为，很多分析结论是不准确的。利益是政治产生的基础，所有政治活动的展开、政治现象的产生，其核心都是利益，而乡村治理实践的本质是一种政治行为。村民之间的利益分歧尤其是经济利益分歧是当前推进乡村治理深入发展的重大阻碍。只有利益相协调时，村民才会关心乡村公共事务，才会有意愿参与乡村自治实践。凝聚共同利益、消解利益分歧的主要路径是经济发展和法治建设。发展和壮大乡村经济，拓宽村民收入渠道，尤其是发展乡村集体经济，实现经济发展中村民经济利益的协调、融合。

3.强化制度供给。在“三治结合”乡村治理体系中自治、法治属于正式制度，德治属于非正式制度。乡村治理制度供给的强化应以制度建设推进和制度配合提升为途径，以满足乡村发展的制度需求。制度建设方面，提升乡村自治水平，尽量减少对村民生产生活的不必要干预，尽可能将村民生产生活的管理权下放给村民委员会，让村民按照自己的意愿和需求安排自己的事情;推进法治，强化乡村治理法律法规的建设和普及，将乡村治理法律法规的完善与乡村生产发展相协调，加快新问题领域的立法工作;加强德治，弘扬道德精神，建立道德约束机制，提升乡村德治水平。制度配合方面，自治水平的发展需要法治的保障，自治水平的提升减轻乡村治理对法治的压力;乡村法治为乡村德治的发展提供制度保障，乡村德治作为一种软性约束能够弥补法治功能的不足之处。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：33.

[2]新闻办举行发布会解读《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》[EB/OL]. 中国网，（2019-02-20）[2019-11-27].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/20/content_5367186.htm#1.

[3]张新文，张国磊.社会主要矛盾转化、乡村治理转型与乡村振兴[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2018，18（3）.

[4]易承志，李涵钰.健全“三治合一”的乡村治理体系[N].中国社会科学报，2018-02-16.

[5]范和生，刘凯强.德法共治：基层社会善治的实践创新[J].浙江学刊，2018（6）.

[6]林善浪，纪晓鹏，姜冲.农村人口空心化对农地规模经营的影响[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2018（4）.

[7]马克斯·韦伯.经济与社会[M].林荣远，译.北京：商务印书馆，1997：223.

“The Combination of Governance from Three Aspects” Rural Governance System：
Mode Debugging and Development Path

SUN Chongqing

（Heilongjiang Provincial Academy of Social Sciences（Peoples Government of Heilongjiang Province）， Harbin 150028， China）

Abstract：
General Secretary Xi pointed out in the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China：
"it is necessary to improve the rural governance system combining autonomy， rule of law and rule of virtue." In this system， autonomy plays a core role， the rule of law plays a supporting role， and the rule of virtue plays an auxiliary role. The organic combination of the three constitutes the optimization and upgrading of rural governance system. In practice， the supply of rural governance models should match the needs of rural types， there are four types of rural governance models based on the dimensions of normality and reinforcement; China"s rural areas can be divided into four types according to the level of economic development and social relations， and different types of villages have different demands for governance models. According to the characteristics of different types of rural governance mode debugging， spiritual level， cultivate public spirit， enhance the enthusiasm of villagers" political participation; material level， condense common interests to resolve differences and settle disputes; system level， strengthen system supply， and build rural governance framework.

Key words：
The Combination of Governance from Three Aspects， Agricultural and Rural Modernization， Mode Debugging， Good Governance

收稿日期：2019-12-04

作者簡介：孙崇庆（1993-），男，山东临沂人，硕士研究生，从事行政学研究。