新区正在成为振兴东北的突破口

摘 要：
近日调研发现，虽然目前东北经济仍然低迷，但是“東北振兴”的苗头已经在“新区”出现。这个苗头不同于以往那种短暂的“过山车”式的经济起落，而是意味着在相当长时期内，东北地区有可能出现根本性复兴。新区体制机制、新区工作人员展现出前所未有的强大活力，已经成为逆势突破东北困境的生力军。在哈尔滨新区建立深哈产业园，将深圳政策原封不动地移植到产业园内，是东北地区加快推动市场化改革、优化营商环境的一次重要探索，具有很强的“改革试验”意义。建议针对新区和深哈产业园发展中存在的诸多问题，进一步加大政策支持力度，切实解决新区发展中存在的体制机制问题。特别是，建议国家层面高度关注深哈产业园发展情况，在园区内给予等同于深圳的特区政策，助力在东北地区“带土移植”深圳政策的园区发展模式。经过至少两年试验后，如果实践证明这一模式确实管用，可以有效解决东北地区不少体制机制问题，那就可以进一步尝试在整个东北地区推广这一模式。

关键词：
东北振兴 东北新区 营商环境 根本性振兴

2003年我国实施振兴东北战略以来，东北经济进入快速发展时期。但在历经短暂的快速增长之后，东北地区并没有成为继长三角、珠三角后又一个新的经济增长极。伴随我国经济进入新常态，东北经济下行压力持续加大。党中央、国务院高度重视东北发展问题，习近平、李克强等中央领导同志亲赴东北调研指导工作。从2014年至今，先后在大连、哈尔滨、吉林、沈阳设立四个新区，力图以新区发展带动东北地区振兴发展。

2020年疫情前，笔者赴长春新区、哈尔滨新区，就如何发挥新区在“振兴东北”中的引领作用问题开展深入调研。笔者深刻感受到，虽然目前东北经济仍然低迷，但是“东北振兴”的苗头已经在“新区”出现，这个苗头不同于以往那种短暂的“过山车”式的经济起落，而是意味着在相当长时期内，东北地区有可能出现根本性复兴。做出这一判断，并非仅仅依据经济指标，更为核心的是新区体制机制、新区工作人员展现出前所未有的强大活力。此次调研中，一个不同于以往的深切感受是，两个新区的工作人员都在想尽办法为企业服务，以前镌刻在东北人头上的那种“官本位”“大老爷”作风一扫而空。工作作风的转变标志着“东北振兴”的苗头正在形成。虽然新区的发展情况仍然有待在今后一段时期做进一步确认，但是可以肯定的是，新区展现出极强的发展活力，已经成为逆势突破东北困境的生力军。

一、新区经济呈现强劲发展势头

从经济指标看，哈尔滨新区江北一体发展区地区生产总值2018年增长85%，分别高于市、省34、38个百分点;2019年增长10%左右，继续领跑全市、全省。长春新区地区生产总值2018年增长86%，远高于市、省增速;2019年虽然增速预计并不高，但主要是由于“长生药业”出现违规问题，面临退市，大幅拉低了新区增速。排除这些偶然因素，长春新区增速不低于10%。

从投资情况看，“投资不过山海关”正在逐渐转变为“投资争过山海关”。2019年，哈尔滨新区江北一体发展区固定资产投资增长25%以上，签约项目101个，协议引资额2264亿元，其中融创冰雪大世界等7个项目超百亿元。长春新区全年固定资产投资增长15%，分别远高于所在市、省增速，实现项目总投资405亿元，天都国际商务中心、龙翔国际商务中心等重大项目都在加快推进。

从企业情况看，新区内企业发展迅猛，呈现出勃勃生机。哈尔滨新区江北一体发展区近两年新注册的企业数相当于前十年的总和，民营经济占新区地区生产总值比重达到70%以上。2019年，战略性新兴产业和高技术产业增加值分别增长14%和12%以上。营利性服务业连续三年保持两位数增长，2019年营业收入同比增长43%以上。长春新区搭建科技企业孵化器44个，培育高新技术企业256户，科技型“小巨人”企业177户，形成吉林一号卫星、吉弯一号芯片等一批重大科技成果。

二、长春、哈尔滨新区发展的重要启示

在东北经济仍旧低迷的困境下，两个新区之所以能够逆势突破，根本原因在于思想能够“再解放”，改革能够改彻底，放权能够放到位！长春新区、哈尔滨新区的体制机制令人耳目一新，一些主要做法对于推动东北振兴、推动其他新区发展，都很有启发性。

第一，振兴东北必须创新体制、环境优先。长春新区创造性地实施“标准地+承诺制”审批制度改革，大大缩短了审批程序中最为“拖时间”的用地审批程序。长春新区特别突出为企服务，设立“企业服务卡”“企业家微信群”，只要企业提出需求，新区立即就会采取行动，企业反响非常好。哈尔滨新区建立深圳（哈尔滨）产业园，结合哈尔滨实际，将深圳的改革试点经验“移植”到哈尔滨。虽然这一模式实施时间不长，但已吸引企业投资大幅增长。实践证明，创造性地推动体制机制创新，优化营商环境，是两个新区能够逆势突破的重要基础，也是东北经济突破目前困境的关键抓手。

第二，振兴东北必须产城融合、吸引人才。调研发现，新区已经打破了以往东北地区“孔雀东南飞”的人才困境。而新区吸引人才的关键和核心要素，并非那些有人才住房、教育、医疗、社保等政策，而是新区的产业发展前景。企业人员普遍反映，正是因为“看好新区的发展前景”，才愿意来到新区发展;新区企业前景好，个人前途就更好，在新区奋斗“很有奔头”。近两年，哈尔滨新区回流反哺家乡的龙江籍优秀人才达2000多人，以两院院士、长江学者领衔，硕士研究生以上学历的骨干人才队伍已达131万人。长春新区成立以来，每年引进各类人才约7000人。新区建设的实践证明，深化产城融合，为人才创造美好的“个人前途”是吸引人才的第一位要素，教育、医疗等服务政策则被放到了第二位，东北地区要吸引人才，必须把产城融合作为核心和关键。

第三，振兴东北必须新区新建、以增带存。此次调研一个深刻体会是，两个新区之所以得以快速发展，很大程度上得益于新区建设起步于“空地”，没有国企改革的历史包袱，充满活力的新体制新机制能够在新区得以顺利建立。调研发现，以新区为突破口，东北经济根本性复兴的路径已经显现：首先在“新区”构建起经济转型发展的“新体制、新机制”;再以新区为中心，推动以增量带存量的改革，逐渐扩大“新体制、新机制”的地域范围;再与新区外的各项改革相融合，直至在东北全境，构建起经济转型发展的“新体制、新机制”。

第四，振兴东北必须依托科技、“分段”发展。调研中有企业反映，不少东北科技企业发展到一定规模之后，就要离开东北，到东南沿海地区发展。出现这一“怪圈”，原因何在？长春希达电子是典型的高科技企业，该公司2001年依托中科院长春光机所成立，其发展历程解释了出现“怪圈”的主要原因。处于初创阶段的科技企业在东北具有得天独厚的科技资源优势，东北地区非常适合企业从初创到成长为“小巨人”企业，但是当企业规模逐渐做大之后，东北市场已经不足以支撑企业发展，企业只能在全国乃至全球的更大范围内寻求新的市场，这一阶段的企业只能“走出去”。实践证明，东北地区要依托科技资源优势，发展高技术产业，必须考虑企业不同发展阶段的不同特点和诉求，东北地区不能要求企业每个发展阶段都必须“死守”在东北，而应强化企业服务和培育，确保企业从初创到成长阶段在东北发展。做出这种选择，并非意味着只是“为他人作嫁衣裳”，这一阶段的企业潜力大、增长快，也将有力推动地方经济发展。

三、新区建设中存在的主要问题

虽然表现出极强的发展活力和发展潜力，但是笔者也深刻认识到，新区建设中仍然存在不少问题，亟待在今后发展中研究破解。

（一）新区体制仍未理顺，新区发展存在隐忧

不仅长春、哈尔滨新区存在这一问题，其他新区也存在这一问题。地方设立的新区大都是在原有各类“产业园区”的基础上合并而成。原有的“产业园区”包括：工信部设立的经济技术开发区、科技部设立的高新技术产业区、发改委设立的产业转型升级示范区等多种类型，享受来自不同部门的优惠政策。新区管理体制分为三种，一是全政府型，二是地方政府+工委+管委会合一型，三是工委+管委会合一型。不管是哪种管理体制，新区与原有的各类“产业园区”管委会之间是什么关系，权责如何分工，都不是特别明确。不同权力主体之间权责交叉、职能重叠，社会事务与经济事务相互渗透，组织整体运行不畅，增加了行政成本，降低了管理效率。

（二）新区特色仍不明显，同质竞争比较突出

从调研情况看，东北几个新区虽然产业方向略有区分，但差别不大。几个新区都在发展人工智能、生物医药以及冰雪旅游等产业，新区间缺乏省级层面、市级层面、新区层面、行业协会层面的多层次产业发展协调机制。从主导产业选择来看，新区及内部园区往往把重点放在吸引投资项目上，还没有能力从区域协调发展的高度，立足本地市场、资源优势来确定产业发展方向，缺乏对产业链的系统研究，从而造成新区间、新区内园区间产业结构趋同，优势和特色难以显现。从新区建设情况看，新区存在城市建设定位过高，对所依托的主城市或传统城市的历史和现实条件、地域文化和区域特色衔接体现不足，容易导致“千城一面”现象。

（三）原有体制存在制约，冲破障碍仍需努力

新区发展涉及多方面体制机制的先行先试，没有成熟的经验可资借鉴，实际操作能否成功，在很大程度上与央地间沟通渠道是否畅通有关。一系列地方政府发起的先行先试创新改革普遍存在中央着急、地方积极、相关部委应急的改革特征。即使是一些“干劲十足、很有想法”的地方政府，也常常陷入“有想法，没办法”的困境中，而一些政策特别是那些与原有政策和规定存在冲突的改革举措，由于没有允许改革失败的容错机制，使得不少改革仍然踌躇不前，一些更大力度的改革难以实施。

四、加快新区建设必须首先理顺体制机制

（一）强化对新区的顶层设计

一方面，向新区释放政府管理、公共服务、社会治理等方面的更多权限。结合新区行政管理体制改革实际，把新区打造成体制机制创新的试验区，为其他国家级新区改革提供经验支持。另一方面，进行改革制度的配套设计。推进大部门制的整体性改革，在纵向上涉及到发改、国土、规划、水利、劳动监察等职能要做到“纵向到底”，在基层直接开设代办窗口，行政审批和执法功能“一竿子到底”，减少中间环节。要考虑进行职级调整，在聘用制基础上拓宽晋升渠道，通过有竞争力的薪资体系吸引人才，提升工作团队主动性。

（二）构建适合自身的管理体制

新区的管理体制并没有一个统一模式，由于各新区发展基础、行政区域构成以及经济社会发展水平等都存在较大差异，因此管理体制构建应该考虑新区自身特殊性、改革渐进性、管理的高效性，特别是各相关利益主体的协调性。1）新区建立初期，宜采用工委+管委会合一型。2）当新区发展到一定阶段，且涉及到大量社會职能时，宜采用政府+工委+管委会合一型。3）当新区发展较为成熟，且功能区之间甚至存在严重竞争时，宜采用全政府型。需要特别指出的是，无论是哪一种模式，几乎都涉及到行政区和功能区、功能区与新区职能部门之间的利益协调，因此新区在建立一级地方政府后，应统筹安排财政和工资待遇，不能无视同岗不同酬的情况存在。

（三）先行先试改革容错机制

一方面，国家层面向新区设立授权机制，建立授权进行改革的机制与法律体系。切实解决好改革的“依法”与“破法”关系问题。特别是建立授权进行改革试验的机制，赋予新区依法开展改革试验的权力，改变探索创新者害怕改革“试错”风险、不敢攻坚、不愿意真改的被动局面。另一方面，研究探索新区改革容错机制，特别是在干部考核机制上，允许改革在一定范围内存在失误。鼓励新区大胆试、大胆闯，避免让先行先试者独自承担“试错”成本，进而加快形成改革举措前后呼应、互相配合、上下互动的良性格局。

（四）积极融入国家发展大战略

新区应该主动发挥自身能动性，积极融入、对接“京津冀协同发展”、“长江经济带”、“一带一路”等国家发展大战略，特别是长春新区、哈尔滨新区等东北地区的新区，还要充分抓住向东北亚开放的战略机遇，在推动新区长远发展的同时，找准新区在国家战略中的自身定位，利用好国家赋予的“先行先试”权利，借助国家战略的政策优势，获得“国家层面+自身层面”双重政策优势叠加，从而实现地方政府、中央政府、相关产业发展共赢的格局，同时也避免了新区间同质化竞争。

五、“带土移植”并非易事，相关机制还需完善

深圳（哈尔滨）产业园区的开发建设，将深哈两市对口合作落到了实处，取得了良好开局。将深圳政策原封不动地移植到东北，是完善东北发展体制机制的一次有益尝试，但是深圳政策是否适合东北当地的实际情况？深圳政策移植到东北之后，是否需要因地制宜做出相应调整？

（一）深圳政策在东北存在一定程度的“水土不服”问题

目前，园区方面正在积极推动将深圳的先进做法“带土移植”到哈尔滨：不仅将深圳的政策移植过来，在园区管理上也是直接使用深圳选派过来的人员。按照集群化发展思路，推进园区产业招商。按照“能复制皆复制”原则，推动一流营商环境建设。例如，对标深圳，推进减税降费措施落地;落实代办制+承诺制，实现园区项目从拿地到开工不超过36个工作日;组建园区产业发展基金，建立面向科技创新领域的风险补偿机制;试行深圳负面清单管理制度，推动新区服务型政府建设，建立政企合作的运营服务平台;推动深圳国际仲裁院在深哈产业园设立庭审服务中心。这些措施都将有力推动园区发展建设。

但是，必须引起注意的是，深圳毕竟是市场完善、开放程度高、经济发达的东南沿海城市，同时也是政策条件特殊的经济特区。很多深圳政策在东北地区难以落地：

例如，虽然深哈产业园政府高层给予高度支持，但是很多政策落地实施对具体工作人员的市场观念、业务素质都有很高的要求，政策移植到东北地区后，当地工作人员的业务素质能否跟上政策实施的要求，是个很大的问题。

再如，深圳已经跻身一线城市行列，人才和劳动力是处于净流入状态，人员问题不是影响政策落地的主要问题，但是东北地区在吸引人才和劳动力方面，显然难以与深圳相比。如何吸引高素质人员进入深哈产业园区，仍然是制约深哈产业园发展的重要问题。

再如，深圳政策涉及多个领域，在深圳本地实施时，需要多个部门协调配合。但是，政策移植到东北后，虽然在深哈产业园中，政策是深圳的政策，但是产业园外，仍然是哈尔滨当地的政策。因此，当产业园政策实施在需要产业园外各部门配合时，就会产生政策难以对接的情况。

诸如此类问题都给深哈产业园“带土移植”政策带来“水土不服”问题。面对东北地区的实际情况，深哈产业园在发展建设中迫切需要加快解决政策落地难问题。

（二）切实采取措施推动深圳政策在东北“落地生根”

深哈对口合作的深入推进，还需准确把握两地的各自优势，直面问题和挑战，在完善合作机制方面精准发力，将深哈产业园区建设成为哈尔滨高质量发展高地和引领东北振兴发展的重要极点。

第一，建议国家和省级层面给予高度关注。深哈产业园的建立完善是东北地区加快推动市场化改革、优化营商环境的一次重要探索，具有很强的“改革试验”意义。如果深哈产业园能够“试验”成功，必将对东北地区的改革发展产生重要推动作用。因此，不仅是省级层面，而且在国家层面也要给予足够重视，及时跟踪园区发展的进展情况，及时给予政策支持，解决园区发展中出现的问题。经过至少两年试验后，如果实践证明这一模式确实管用，可以有效解决东北地区不少体制机制问题，那就应该在整个东北地区推广这一模式。

第二，建议加强深圳与哈尔滨的人才合作。深圳政策固然很好，但是要让深圳政策在深哈产业园落地，最终还是要依靠人。因此，在深哈产业园的一些主要管理岗位上，一定要使用具有丰富园区管理经验的深圳人员。其他岗位的工作人员必须要在深圳实地工作一年以上，充分理解、深刻感受深圳高度市场化的工作方式，并将这种市场化的工作方式、服务理念深刻融入到自己的工作行为中。深哈产业园的发展建设，不能贪功求快，而是必须稳扎稳打，做好充足的前期准备工作，特别是人员上的准备。

第三，建议在深哈产业园给予深圳特区政策。要让深圳政策在哈尔滨落地生根，必须给予深哈产业园足够优越的政策环境，这是深圳政策能扎根东北的肥沃土壤。深圳政策是在“深圳是经济特区”这个大背景下制定实施的，一系列政策是与特區优惠的金融、产业、税收等相关政策相配合的。这些政策拿到“不是特区”的东北，可能就会难以落地实施。因此，为了成功推动这个非常有意义的深圳政策“带土移植”改革试验，可否在深哈产业园这个非常狭小的范围内给予等同于深圳的特区政策。一旦这个改革试验在产业园内得到成功，将对整个东北地区的体制机制改革产生重要推动作用。

第四，建议深哈双方以深哈产业园为平台，深化多方面、多层次合作。一是在科技创新方面，建立双方科技部门常态化的对接合作机制，双方共同梳理哈尔滨所需、深圳所能。一方面，将深圳市在科技创新领域成功的政策体系“移植”到哈尔滨;另一方面，将深圳市的高新技术企业与哈尔滨大学大所的科研资源进行紧密对接，促成哈尔滨科技成果产业化。二是在产业互补方面，建立双方工信部门产业资源共享对接机制。一方面，哈尔滨市将自身的优势资源积极向深圳市进行推介，深圳市组织相关企业精准对接;另一方面，深圳市引导有向东北地区及东北亚地区扩张需求的深圳企业与哈尔滨进行对接，将深圳（哈尔滨）产业园打造成为深圳企业在东北布局的延伸基地，实现两地资源的优势互补。三是在自贸区建设方面，建立双方自贸片区的合作交流机制。推动哈尔滨自贸片区加入由前海蛇口自贸片区倡议成立的全国自贸片区创新联盟，积极引导前海蛇口自贸片区先进理念、政策和改革创新经验复制推广到哈尔滨。

（王琛伟，国家发改委经济体制与管理研究所）