一流大学建设背景下高等教育竞争的新样态及其反思

刘信阳 苌光锤

摘要：  遍布全球的一流大学建设项目，催生了高等教育竞争的新样态：竞争不再局限于个人和国家间，研究型大学成为主要竞争对象，呈现出“个人-团体-机构-国家-国际”多层次且以质量为中心的竞争样态;竞争采用大数据等评判工具，不再仅凭个人主观判断，愈发体现制度化、规范化;竞争标志着政府由“管理”走向“治理”执政方式的重大转变，按照市场规则配置资源的趋势更加明显;竞争影响范围广，从高等教育结构到机构内部各要素都受其影响。然而，新的竞争样态也导致了诸多问题。因此，应该进一步增强政府及高校内部治理能力，在竞争的同时，增进高等教育机构间合作，从而以“一流大学建设”项目带动高等教育系统的整体提升。

关键词：一流大学建设;高等教育;竞争机制;新样态;质量;治理

中图分类号：G649.1文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2020）01-0022-07

作为国计民生的重要组成，高等教育在奠定强大的人力资本基础和建立有效的国家创新体系方面发挥着至关重要的作用。进入21世纪以来，随着知识经济和创新产业的发展，国家对高等教育寄予了更多的期待。以优质教育培养高素质紧缺人才，推动科技创新成果产出和转化成为提升国家经济实力和国际竞争力的“杀手锏”。基于上述原因，加之高等教育市场化与全球化推进，知识已经成为具有巨大地缘政治意义的商品[1]。世界各地的大学以及政府部门被动员起来相互竞争，以期能够挤入全球1～2%精英大学行列。当下，世界级“一流大学”已成为国家生产力、权力和声望的象征[2]。因此，世界范围内诸多国家相继出台了“卓越计划”，试图通过对少数精英大学的额外拨款，助力其步入世界一流大学行列。据不完全统计，从2005年到2015年间，世界范围内一流大学重点建设项目有37个，主要以欧洲和亚洲国家、地区为主[3]。项目建设带来了竞争在主体、手段等方面的新特征，同时也出现了竞争作为政策工具的滥用等问题。如何实现竞争与合作的交叉与结合，激励和推动高等教育机构及系统实现全面、可持续发展，在当前背景下具有重要意义。

一、释读竞争：一流大学建设与高等   教育竞争的新特征

当下，高等教育的竞争不再仅仅发生在个人和国家之间，随着竞争的日益制度化，竞争体现在从个体到国际多个层次中。大学，尤其是研究型大学成为竞争主体。在内容上，竞争被描述为以质量为核心的较量。在手段上，竞争依赖于客观的评判工具，程序也更加规范。并且，竞争影响范围甚广，已经成为推动高等教育变革的重要引擎。

（一）竞争对象以研究型大学为主，呈现出“个人-团体-机构-国家-国际”多个层次

目前，研究型大学逐渐成为竞争主体，竞争在“个人-团体-机构-国家-国际”多层次间同时展开。其实，早在19世纪，教育就作为国家赢得战争和经济地位的重要手段而存在。当时，高等教育的竞争具有地缘性的政治意义，附属于国家间的较量之中。如法国将1870年普法战争的失败归咎于高等教育和研究质量的劣势，于是战后设立奖学金，派出最好的科学家到德国学习。无独有偶，与我国鸦片战争时期所提出的“师夷长技以制夷”相类似，1856年克里米亚战争的失败，激发了俄罗斯科学家（包括门捷列夫）赴德国学习以振兴俄罗斯民族化学的热情。在美苏冷战背景下，1957年苏联第一颗人造卫星成功发射带来了美国的危机感：美国也将国力的较量归因到教育和科研体制上来，于1958年颁布了《国防教育法》，同时加强了对基础科学研究和研究生教育的支持力度。

机构成为主要竞争对象，源自美国高等教育。不同于欧洲，美国高等教育机构大都由私人倡议并拨款创建，机构声誉在一定程度上决定着其所获资源的多寡。19世纪末，出于对高等教育质量状况的衡量以及为学生、家长、投资者提供决策参考的需要，在教育委员会委托下，美国首次尝试了机构排名[4]。20世纪初，心理学家詹姆斯·卡特尔（James Catell）与《芝加哥论坛报》（The Chicago Tribune）联手再次进行机构排名，其结果于1983年被《美国新闻与世界报道》（US News and World Report）出版。此后，该机构排名每年进行并将结果予以公示[5]。大学排名由此逐步蔓延到欧洲及世界各地。

2003年，上海交通大学“世界大学学术排行榜”出现，意味着国际层面上的竞争愈发明显，从国家内部竞争中脱颖而出的高等教育机构，也加入到了国际竞争中。为应对来自全球机构的挑战，高等教育机构在教学、科研等诸多方面作了重大调整，其教学不再仅为了培养国民，而是旨在培养“世界公民”;涉及国际问题的研究逐步常态化;经费也不再单纯依赖国家政府，国际学生支付的学费成为重要的办学经费来源。在此时，地理位置和国别对于竞争的影响减少，机构间的竞争也较少为了国家利益，更多的是为了自身目的。

各国出台的一流大学建设“卓越计划”，一方面使得机构间，尤其是研究型大学间的竞争更为激烈;另一方面给竞争抹上了一层“政治色彩”，机构间的较量与国家声望更紧密地联系到了一起。由此，以研究型大学为主要对象，竞争在“个人-团体-机构-国家-国际”各个层面铺展开来。

（二）竞争是一场以质量为核心的较量

不同于市场竞争，一流大学建设背景下高等教育的竞争始终以质量为准绳，不关乎价格和以价格为信号的博弈。价格竞争以价格为核心和动力，价格越低的商品提供者越容易胜出，因此竞争主体要时刻关注其他竞争者给出的价格。依据新古典主义经济学，只有在所有商品几乎质量相同的情况下，价格竞争机制才奏效。一般而言，價格竞争只适用于以教学为基础的机构，包括私人营利性的以“兜售证书”为目的的标准化技术培训项目等，对于一流大学间的竞争，价格竞争很难奏效。

以价格为信号的竞争，利用了价格反映成本的原理。客户在购买商品前不知道商品质量，价格充当了商品质量的等价物。而在高等教育竞争中，价格的信号传递机制难以发挥作用。一方面，因为诸多国家高等教育学费几乎是免费或各高校学费近乎一致的。另一方面，即使在收费的情况下，教学质量和学费水平之间的关系也是松散的。以英国学费为例，当英国政府将学费上限提高到1 000英镑时，所有的大学无论其本科课程质量如何，都将其学费提高到1 000英镑。以至于，学生和他们的父母不可能根据学费来评价各高校教育质量。即使在学费不受监管的情况下（像美国私立学校）也是如此，学费并不能代表声誉和质量，存在诸多排名靠前且收费不贵的高校即是明证。此外，学费似乎不是核心问题，几乎所有家庭都愿意为教育付出代价，甚至不惜承担沉重债务。

因此，一流大学建设背景下的高等教育竞争是质量的較量。何为高等教育质量，这是“仁者见仁”的问题。在最表层上，其与高等教育机构的地位和声誉相联系。在声誉等级中占据最高阶位的往往是那些拥有更多可利用的资金、有声望的教员、高分学生以及有着良好治理结构的院校。反过来，大学拥有大量的资源和良好的治理结构又有助于提升其声誉，进而聚集人力、物力、财力，由此构成循环，声誉、资源和有效的治理相辅相成[6]。

（三）竞争采用大数据等评判工具，愈发体现客观性与规范性

一流大学建设使得高等教育竞争越来越呈现出客观化、规范化和程序化的特点，包括成立了专门的评估机构、形成了可量化的评价指标、制定了规范的评价程序等。由政府部门发起的“卓越计划”大都将遴选、考核等评估工作交由第三方评估机构，建立起了较为专业的评审团队，如德国在“卓越倡议”中的评审工作由“德国科研联合会”和“德国科学和人文委员会”两个机构共同实施，约85%的评审人员来自其他国家[7]。此外，为使竞争更加制度化、日常化和规范化，诸多国家还设立了管理委员会、资助委员会等日常管理机构。

在竞争的评判上，早先因资料收集不够便利、经济等原因，竞争多依赖于偏主观的“互动中的判断”，即评估者根据评估对象个体、相关部门机构的陈述，人际网络关系及自身对于评估对象的印象对其作出判断。而在一流大学建设背景下，得益于文献计量和大数据等信息技术发展，评估数据变得易于获取。因此，竞争标准越来越多地依赖于客观指标，如发文量、引文数等。

同时，一流大学建设也促成了高等教育竞争环节的程序化。一方面，遴选和评估一般会分多轮进行，包括机构自评、专家评审和政府审议等。在德国“卓越倡议”项目遴选中，专家评审环节无政府人员参与，评审更多考虑了专业性和学术性;随后的政府审核则更多考虑了被遴选机构对经济社会发展做出的贡献。另一方面，为增强规范性及便于审查和比较，研究理事会和评估机构开发了项目申报模板，申请者只需按照板块条目填写相关内容。此外，竞争还强调了动态性和周期性。一个周期结束会根据周期内建设情况进行优胜劣汰的调整。如德国“卓越倡议”计划中2006年和2007年第一轮受资助的高校，在2012年的第二轮评估中有3所大学、5个研究所和6个卓越学科群失去建设资格[8]。与此同时，竞争设有专门的监督环节和公示程序，过程越来越透明。

（四）竞争体现着政府由管理走向治理理念的    转变，按市场规则配置资源趋势加强

通过额外拨款和利用“项目制”模式来增加高等教育机构间的竞争，从而推动一流大学建设，不仅是政府对高等教育资源配置方式的变革，也是政府执政理念的调整。一流大学建设标志着政府由管理向治理执政理念的转变。“治理”一词是对以新自由主义为核心理念的新公共管理运动的回应，其将市场规则确立为经济社会发展的基本原则并引入到政府行政管理之中，以追求效率作为政府行政和政策实施的首要目标[9]。政府退出直接管制、权力下放与分权、以市场机制配置资源，更加注重资源使用效率等皆是政府治理变革的主要特征。

一流大学建设及其竞争既是政府管理方式由重视投入向重视效益和产出转变的体现，也是以分权、竞争、激励为特点的治理理念的实践。政府运用“项目制”的手段，通过选择性和竞争性拨款并对资金的使用情况进行考核和监督，以提升资源的使用效率，具有鲜明的市场化特征。政府通过一流大学建设将高等教育发展的权力、责任以及竞争的压力转移给高校组织，体现着权力下放和高校自主自治地位的回归。第三方机构对于竞争规则的制定和结果的评判起重要作用，项目过程公开透明有益于社会监督，也有利于形成多主体共同参与治理的新局面。

（五）竞争影响范围广，从高等教育体系结构到机构内部各要素都受其影响

由一流大学建设而引发的竞争影响范围很广。首先，竞争不仅局限于入围一流大学建设院校之间，对于没有入围的院校也是一种刺激。入围一流大学被视为提升高校竞争力的最便捷的手段[10]（P21-27），因此，大部分高校都认同了竞争，认可了竞争规则，并为能够进入一流大学建设名单而积极努力着。其次，竞争推动着整个高等教育结构的调整。除哈萨克斯坦、沙特阿拉伯等少数国家是通过建设新的机构以达成建设目的外[11]，大部分国家选择在原有机构基础上进行整合与提升。如早前法国研究机构和人才培养机构分离的传统，阻碍了其高等教育竞争力的提升，其“卓越计划”的实施旨在将研究与教学机构整合起来，培养5～10个具有国际竞争力的高等教育机构和研究集群。计划的实施使其高等教育格局发生了显著变化，法国原有的几百家松散的高等教育和科研机构，目前已经合并为几十家具有竞争力的重要机构[12]。

此外，日益增长的竞争，驱动着高等教育机构内部的变革。其一，高等教育机构变得更加具有独立性和整体性。新的竞争形式冲击了高等教育机构松散联结的特性。高等教育机构不得不以联系更加紧密的整体参与到竞争行列。由此，其管理者加强了对各要素的管制和动员，以期能够集中组织目标，提高向心力，提升一流大学建设的效率。调查发现，不独管理者，教师和学生也同样关注所在机构排名和地位，并表示愿意为提高组织绩效而努力[13]。可以说，争创一流已成为机构组织内部发展的一致目标。其二，领导者对于机构竞争和排名负有更加重大的责任。大多数欧洲国家自20世纪80年代就开始进行增强大学管理者权力的改革。大学领导者的角色在竞争中变得尤为重要，甚至可以将机构之间的竞争等同为管理者领导能力的较量。于是，大学领导者更加注重整体规划和战略目标制定，对高校事务进行强而有力的干预;更乐于效仿一流大学建设的手段，利用激励措施动员与提高教师产出;甚至还会在外部大学排名公布前进行自我预评估，以提早发现并解决问题。总之，竞争已经成为催动变革的手段，使大学由松散的场域逐步演化为具有战略目标、管理更加有力的组织。

二、反思竞争：投机、短视行为屡见不鲜，大学文化备受侵蚀

当下，似乎从教师、学生、管理者个体到国家教育领导者都認可了竞争，并坚信竞争能够解决所有的高等教育问题[14]。然而，在各主体痴迷于将鼓励竞争作为政策工具和治理手段的同时，也衍生出高等教育系统资源配置更加不均衡，“学术漂移”严重等问题。

（一）竞争导致优质资源进一步集中，为高等教育不均衡提供了合法性依据

一流大学建设项目，旨在通过额外拨款助力少数机构率先步入世界一流大学行列，进而提升高等教育国际竞争力。如俄罗斯的“5～100计划”提出到2020年不少于5所大学进入世界权威的大学排行榜前100名;我国“双一流”建设制定了到2020年、2030年和本世纪中叶“三步走”策略，力争推进一批学科和大学进入世界前列。额外拨款加之慕一流大学声誉而来的优质生源、师资和捐款，使得资源进一步向少数高校集中，“强者愈强，弱者更弱”，强弱高校的差距更加明显。世界一流大学建设背景下高等教育竞争的规则旨在强调将资源转移给少部分精英机构是合理且有利的。而事实上，这不仅妨碍了作为整体的高等教育系统的均衡发展，而且有违社会公平和正义。

（二）遵循简化的竞争指标，致使发展单一、片面、趋同

竞争背景下，竞争指标强化了什么是有价值的，什么是不重要的，什么是根本不相关的。竞争将注意力引向与声誉和财务奖励相关联的被认为重要的事物，并将注意力从非重要事物中转移开来。高校若参与竞争便必然要对照指标去努力以谋求胜出，而竞争指标往往是单一、简化、脱离实际背景的，忽略了高等教育的多样性、复杂性和不确定性。由此，缘起于竞争的改革与发展只会更加单一、片面和趋同。与此同时，一流大学建设过程中的竞争指标都是按照那些已经被认为是国际范围内“最好”的机构和系统制定的，即西方国家所塑造的一流大学形象，亚洲等“后发”国家无论在高等教育管理还是在改革与建设内容上都表现出了很强的依附性。一方面，在一流大学建设管理上普遍受西方新公共管理理论及新自由主义意识形态的影响，采用市场化、私有化和公司化的更加重视绩效的手段。另一方面，在建设内容上，也仿照欧美国家的世界一流大学形象，组织高校核心活动，如引入英语作为教学语言;采用英国和美国的课程;积极加强国际交流与合作;重视英文期刊论文发表与引用，甚至在以解决本土问题为目标的人文社科专业也崇尚发表SSCI论文[15]。概言之，一流大学建设，可谓依赖和趋同并存，西方国家的文化“霸权”地位在此过程中得到进一步巩固[16]。

（三）竞争引发“学术漂移”和短期“寻租”现象，造成资源浪费

一流大学建设一方面造成了高等教育机构间的阻隔和分化，一流大学会因获得额外资源及其随之而来的声誉而处于其他非重点建设高校望尘莫及的垄断地位。另一方面，高校挤进一流大学建设榜单，被视为高校增强自身实力的一条捷径。于是，不论以教学为主的本科院校，还是应用性很强的高职高专院校都有效仿研究型大学，将注意力转移到研究工作上的趋向。如此“学术漂移”不仅容易泯灭高等教育机构特色，而且还会造成人才培养结构单一，进而难以满足多样化的人才市场需求，最终导致文凭贬值、大量高学历人员失业等社会现实问题。此外，为实现建设目标，各机构往往会以短期奏效的方式集中优质资源[10]（P21-27）。于是，诸多高校掷重金“挖墙脚”，以美化优质师资、生源指标;大力包装和宣传，大搞“形象工程”或“泡沫工程”，动辄建设“上千亩”特大型校园，打造“地标级”建筑[17];通过“跑”关系增加上位概率，甚至为了粉饰指标，不惜学术造假。凡此指标比拼引发了大量不负责任的“有作为”，其目的无非是维护和发展指标，而非实质性生产活动，造成了资源的巨大浪费。

（四）竞争侵犯了大学自由自治和“形散神聚”的文化传统

一流大学建设背景下的高等教育竞争，是政府赞助的，其目标是通过额外资源投入以增加其机构在“世界级”比拼中脱颖而出的可能性。尽管在建设过程中，政府一再强调退出直接管制，赋予高等教育机构自主权，实则政府并没有减少对高校的约束，只是由以往事无巨细的管理改为绩效目标管理和监督问责。为了获得胜出效益，高校依然不得不沿着政府既定的道路前进，甚至为谋求绩效，高校也效仿“卓越计划”，通过额外激励和加强规划对高校内部教育资源进行管理。如此层层牵制下，大学自主自治的文化传统被破坏和侵犯。此外，对教师而言，竞争使算计思维内化于个人和集体层面[18]，教师个体总是在竞争和评价中比较好坏得失。当不断地面对可能的糟糕表现所带来的损害和威胁时，教师之间会产生一种深深的疏离感[19]。当职业操守和同行评议的信任被业绩指标所取代时，同行关系质量也会随之下降。竞争还将教师和学生置于顺从文化之中，令大学逐步丧失了自主、自治和为公共利益服务的文化传统[20]。顺从竞争提供的导向，学生会将更多的关注点投射到获取资格证书和就业机会而非知识的习得和创造上[21];教职员工为人类或公共事业服务的专业主义情愫也会被严重削弱。昔日以自由、民主、开放、创造、批判和社会关怀为准绳串起教师、学生、管理者等各要素的“形散神聚”的大学组织，在新自由主义理念主导的竞争环境中将演变成为“一盘散沙”。

三、学会竞争：实现高等教育卓越、全面与可持续发展

提升政府及高校内部治理能力，增进机构间合作，盘活人、财、物各类资源，是破解竞争存在的问题，建成真正意义上的一流大学以及一流高等教育系统的关键。

（一）明确竞争目标：以“一流大学”建设为支点撬动“一流高等教育系统”生成

一流大学建设绝不是精英大学的“一枝独秀”，其根本意图是要实现系统的整体提升。因此，要充分发挥一流大学的整体带动作用，让高校在竞争的同时加强彼此合作。其一，加强重点建设高校与非重点建设高校的合作，而不仅仅是挖走后者的优质资源。高校可以考虑采用规避劣势的错位发展方式，如设立“人才引进特别券”：重点建设大学从普通高校“挖”人时需购买“人才引进特别券”，普通高校可凭券兑换重点高校对其“学科专业建设、青年教师培养、学生联合培养、博硕士研究生招生”等方面的等价支持[22]。其二，加强重点高校间合作。竞争虽然以冲突的形式存在，但也增强了社会性。在竞争框架下，高校间可围绕共同准则开展相似的活动，可为合作提供更多机会;识别、观察、了解、模仿竞争对手，其过程也有利于增进友谊和团结。事实证明，“当竞争对手的友谊网络具有凝聚力时，效率更高”[23]。如德国的U15大学联盟、美国常春藤联盟（Ivy League）、澳大利亚八校联盟以及我国的C9联盟等就是重点大学通过结盟，增进了资源共享，巩固了实力和地位。

一流大学建设不应仅停留在个别学科或高校，而应真正基于国家、社会、企业在理论与实践创新、科学难题破解与核心技术攻关层面的重大需求，逐步打破校际、学科间的藩篱与壁垒，系统地思考与组织跨校、跨学科研究。大学有必要通过联盟，协同解决优先发展学科领域问题，以及共同推进用人机制改革，改变某一学科领域学者仅仅归属于某个高校的身份限制，在教师、科研平台等资源间实现跨校、跨学科共享，甚至在学科组织结构与学术制度建设上协商选取最佳模式。

（二）完善竞争内容：以多样化的质量评价指标体系实现高等教育特色与个性发展

竞争背景下，各国要扎根本土，制定符合自身实际的一流大学建设标准，不能由于融于国际竞争就抹杀本土特色和机构个性。如法国将世界一流大学建设与高等教育结构调整相结合，将大学间合并以及大学与研究机构的整合作为衡量建设成效的重要指标。德国除参照大学排行榜等规范指标外，还将未来发展战略纳入到评价之中。具体来说，竞争指标应该彰显高等教育基本职能，体现其是否能够对学生和教师的发展以及知识的增长、经济社会的进步产生“最大化增值”：既要包含结果层的绩效，又要重视过程层的教育、管理和创新，更要关照基础层的战略、资源、能力与文化[24]。千篇一律的卓越不是一流大学建设的初衷，色彩纷呈才是一流大学应该具有的样态。

（三）健全竞争管理：以政府治理能力的提升建构高等教育市场的良性竞争环境

一流大学建设及其竞争也是对政府治理能力的考验。竞争需要自由公正的环境，但当前诸多国家的高等教育竞争市场依然不健全。甚至可以说，一流大学建设项目本身即是对高校的牵制，政府垄断了高等教育的主要资源，并且通过以项目分配资源的方式引导高校朝着政府既定的“质量”指标发展。以我国为例，高校虽然具有了法人资格，但其并没有真正自主地而是在政府所营造的“市场”中运行[25]。此外，政府对于高等教育机构因“急功近利”所导致的无序和失序，又缺乏有效管制。

为此，要建设一流大学，政府需要增强治理能力，对大学实施审慎干预。高等教育竞争机制的引入，不是排斥管理，而是要转变管理方式[26]。一方面，政府要建立完善的高等教育市场竞争体系，将权力切实下放到高校层面。另一方面，政府要对市场进行监管和约束，以防止市场失灵和竞争无序。“竞争并不会自动地形成好的大学，除非这些力量强大有力到足以促动改革，同时竞争必须受到应有的引导或限制以防止损害。所有有效运行的市场都会受到某种程度的规范和引导。”[27]政府应该以立法、规划、信息服务、政策指导等手段防范竞争中的欺诈、失序等行为，维护高等教育的公共性和自由自治的核心价值，避免导致因为只注重追求科研而忽视教学，为抢夺优质生源而置弱势群体于不顾的恶性循环。

（四）规避竞争不良影响：复归大学文化，坚守大学人的精神家园

一流大学建设不仅意味着物质的充裕，更应彰显精神的丰盈，“建设一流大学要有一流的大学文化”[28]。文化是大学之所以为大学的核心和根本。建设一流大学必须要强基固本：其一，文化是个体个性和气质的凝结。因此，重振大学文化，需要从个体、从坚守学术信仰抓起。坚守学术信仰，必然要以学术为志业，潜心静气，不为经费、资源、论文、奖项、排名所牵涉的功名利禄所左右。其二，加强文化建设，离不开良好制度的匡扶。一方面，要遴选一批有学术追求、潜心学术和创造的人才;另一方面，要给予学者相对稳定的生活保障和精神激励。除此之外，要给予学者以充分信任和发展空间，减少短期和频繁的“计划学术”“量化学术”，唤醒大学学者的自主性[29]。

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Abstract：
Building first-class universities have started new patterns of higher education competition， which is not limited to individual universities and countries. Research universities have become the main objects of this competition that shows multi-level and quality centered competition pattern of “individual–group–institution-nation-internation”. Using big data and other evaluation tools increasingly reflects this competition， and it is no longer relying on personal subjective judgment. This competition is considered as major shift from management to governance， and it has made trend for allocating funds according to market rules. It has influenced the whole structure of higher education as well as the internal elements of most institutions. However， the new competition patterns also leads to many problems. Therefore， it is necessary to further strengthen the internal governance competency of the government and universities， enhance the cooperation among higher education institutions during competition， so as to promote the overall improvement of the higher education system with the "first-class university construction" project.

Key words：
first-class university construction; higher education; competition mechanism; new pattern; quality; governance

（責任编辑  黄建新）