成渝地区双城经济圈建设下市域社会治理联动机制构建
时间：2020-12-07 03:52:43 来源：达达文档网 本文已影响 人 
蔡操 吴江
党的十九届四中全会《决定》首次提出完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，强调构建基层社会治理新格局，加快推进市域社会治理现代化。2020年1月3日，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上提出“要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”的重要论断。成渝地区双城经济圈建设作为国家重点区域发展战略，肩负着推动两地基础设施互联互通、构建现代产业体系、提升协同创新发展能力等重要任务，其中社会治理联动是一个重要方面。构建社会治理联动机制是促进社会发展的重要引擎，是提高成渝地区社会治理效能的有力支撑，有助于推动西部地区高质量发展。
一、成渝地区双城经济圈建设下市域社会治理联动机制构建的基础
（一）成渝地区双城经济圈建设下市域社会治理联动的演变
通过对不同时期中央对成渝地区提法的研究，以及对相关政策文本和两地发展情况的考察，发现有效构建市域社会治理联动机制是加快推进成渝地区双城经济圈建设的必经之路。
1.从“成渝经济区”到“成渝城市群”的社会治理联合。2011年，国务院批复实施《成渝经济区区域规划》，旨在使成渝经济区发挥更大作用，成为西部经济中心，带动西部开发，促进民族地区协调发展;2016年，国家发改委、住房和城乡建设部联合印发《成渝城市群发展规划》，目标是到2020年，成渝城市群要基本建成经济活力充沛、具有优质的生活品质和优美的生态环境的国家级城市群。提法的改变，反映了国家对成渝地区的重视，说明了重庆和成都对其地区辐射引导的重要性。在成渝城市群的发展过程中，两地开始了市域下社会治理的探索。在成渝城市群市域下的社会治理中，两地通过联合治理，区域合作有序推进，治理机制不断健全，行政区域内各要素的流动逐渐畅通，区域运输互联互通的机制不断建立。随着城市群的共享机制不断创新，川渝合作和各类城际合作取得了长足的进步。关键跨境领域的整合步伐加快，多元主体和多种治理模式的城市群治理体系建设取得较快进展。
2.从“成渝城市群”到“成渝地区双城经济圈”的社会治理联动。成渝地区双城经济圈的提出就是要求成渝地区各城市协同发展，通过中心城市的辐射带动作用以点及面地促进其他中小城市的共同发展。提法的改变不仅意味着理论意义上、重视程度上的改变，还决定了对成渝地区发展格局的横向更加拓展，纵向更加深化，发展定位的要求更加聚焦，发展地位的高度更加长远（如表1所示）。为了满足两地人民日益增长的对美好生活的需求，成渝地区双城经济圈的提出，无疑是给成渝地区各城市的发展提供了巨大机遇，同时也对市域下的社会治理提出了挑战，如何构建有效的社会治理联动机制就成了打好治理攻坚战的关键。
（二）成渝地区双城经济圈建设下市域社会治理联动的现实需要
在成渝地区人民日益增长的美好生活需求背景下，市域社会治理联动是构建社会治理共同体的必由之路。一是目前城市群发展合力不足，市域下的社会治理联动是实现城市群跨越发展的“关键一步”。在既有成渝两地的竞争愈演愈烈的态势下，推动市域下的社会治理联动成为两地形成合力，合作共赢，扩大两地“辐射圈”形成一体化发展共同体的有效路径。二是目前双城带动中西部崛起的要求提高，市域下的社会治理联动成为提升西部高质量发展增长极的“关键一招”。以京津冀协同发展为例，京津冀城市群由北京、天津、石家庄三城联动以及雄安、通州为双翼，形成了社会治理联动一体化，而成渝城市群仅成都和重庆发展领先，与形成“圈”的要求有较大差距，所以成渝地区应摆脱重心轨迹，不断扩大辐射圈，形成社会治理联动，在城市群中形成综合协调发展态势，不断增加“联动点”，扩大“联动面”，形成“联动圈”。三是生态与资源环境的压力，使社会治理联动成为推动成渝地区经济社会可持续发展的“关键之翼”。由于成渝地区处于长江经济带，生态振兴任务突出，加上之前工业化和城市化的粗放发展，无论是对生态环境的消费还是对资源的依赖都有一定程度的惯性，给双城经济圈的社会承载力带来挑战，使社会治理联动在生态功能的恢复和资源的集约利用中扮演重要角色。在社会治理联动中，在加强经济建设的同时，需兼顾自身在长江经济带的角色定位，注重在经济发展中对环境治理的重视，逐步形成以经济建设为中心，生态保护互联互通的一体化“生态圈”。
二、成渝地区双城经济圈建设下市域社会治理联动机制框架构建
成渝地区双城经济圈下市域社会治理联动机制的建立与所处环境、生态构成、人才发展等客观条件是分不开的，与多元社会治理主体、治理机制构建、治理经验互鉴是紧密相关的。成渝地区需要互相尊重各自治理理念，发挥各自独特优势，梳理各自优势资源，探索并建立社会治理各项资源交换机制，利用各地区各优势载体，合力推动成渝地区党委、政府、社会、市场等治理主体开展跨区域互联、互通、互补。在党委的引领指导下，两地政府通过互联对两地社会和市场发展提供政策和人才指引，两地社会通过互通对政府人才培养和市场发展提供多元路径，两地市场通过互补对政府政策制定和社会联动发展提供方向。“三要素”的内部联动和外部协调配合为当地法治制定、科技需要、民主协商提供精准反馈，其互动机理如图1所示。
（一）以“大党建”为引领，推进联动发展新机制
以党委为主导，由两地党委负责人全程掌握发展动态，抓关键、主谋划、发挥牵头作用。一是以党建责任部门为基本工作单元，发挥管好分内事和相互协调配合作用。以责任分解和全程跟踪为保障，发挥制度导向作用，坚持“横到边”“纵到底”的原则，有效克服部门行为模式，改变传统意義上的只靠组织部门抓党建的传统做法，使党建工作领域得到拓展，工作触角得到延伸。二是改变以往“就党建抓党建”的传统思路，牢固树立“围绕中心抓党建，抓好党建促发展”的理念，坚持一种大视野、大统筹的眼光，积极谋划和推进党建工作。构建党建联动机制是一项系统工程，党建工作必须围绕单位的中心工作，这是加强党的建设的一条成功经验。“围绕中心、服务大局、推动发展、促进和谐”是党中央对基层党组织的基本要求。特别是要积极发挥两地党委总揽全局、协调各方的作用，把两地党建当作一个有机整体置身于成渝地区双城经济圈建设的新形势中，把党建与两地各项事业当作一个紧密联系的系统，积极围绕经济发展、服务社会等重要任务去抓党建创新，抓党建落实，这是成渝地区党建联动机制得以发挥作用的重要前提。
（二）以“干部交叉”为重点，落实联动机制新要求
促进干部之间的交流与合作，实现成渝两地互利共赢，使敢于担当、认真负责的干部在工作中发挥关键作用。一是“干部互派”。聚焦重点部门、难点项目，成渝地区建立互帮互助兄弟县市区，互派具有较强的业务能力和良好心理状态的优秀干部，从政治建设、业务开展等方面进行全方位交流，学习对方先进经验、扬长避短，形成成渝地区社会治理联动的大局观。例如，自贡市荣县与重庆市潼南区实施“双培赋能行动”，每年选派一批在某些领域表现优秀的实干干部，为当地相关工作贡献本地经验。二是“干部互育”。围绕成都和重庆实施经济和社会发展的重大决策安排，尤其是市域下社会治理联动等重要主题，着眼于干部培训的关键环节，建立和共享干部培训师资队伍，打造更加开放、更加鲜明、具有实效的干部培训协作系统。例如，四川省委组织部与重庆市委组织部双方加强两地干部培训合作，该培训将与成渝地区双城经济圈建设相适应，形成紧跟成渝地区联动发展的干部培训协同体系。
（三）以“社会互通”为基础，建设共治共享新格局
建立协调发展的共赢局面，将科研活力和动能创新融入成渝地区社会治理联动的推进中。一是“资源共享”。充分发挥成渝地区高校以及在校学生的聚合优势，共享成渝地区各基地、研究中心等科研场所及其研究成果，促进地区内互相认可相关证明或培训材料。例如2020年7月，成渝地区双城经济圈高校艺术联盟在四川音乐学院成立，这不仅推动两地高校联动发展，且通过联盟内部合作交流，对其他专业的高校成立联盟提供宝贵经验。二是“平台共建”。充分发挥成渝地区专业技术人员的科研实力，共建人才培养载体，健全与市场化有机结合的人才价值转化机制，促进企业科技创新能力明显提升。三是“活动共办”。依托环高校知识经济圈建设，组织“百校千企大走访”等系列活动，精心策划成渝两地“校地企”对接会，联合举办人才培训、交流合作会等联动活动，为成渝地区发展提供精准服务。四是“集成试点”。为探索成渝地区各县市区互联互通、协同联动发展等方面路径和机制，可成立一部分区县联合集成试点，探索成渝地区社会治理联动路径，为下一阶段联动发展提供先进经验。2020年7月3日，《成渝地区双城经济圈建设县域集成改革试点方案》审议通过后，9个县市区作为首批试点，各试点县市区将明确以牵引性改革作为重点，支持相关改革措施，实现重点整合，难点协调，探索促进成渝双城经济圈县域深度融合的路径，为成渝地区双城经济圈建设提供经验和示范。
（四）以“市场互补”为导向，优化市场经济新引擎
一是“产业互补”。把两地市场优势融合发展，在市域社会治理中发挥突出作用，作为追赶世界先进经济圈的突破口。例如两江新区将与天府新区加强平台优势互补，以两江新区数字经济产业园、成都科学城建设为主要载体，加强数字经济、人工智能、5G产业、智能制造等领域合作，共同推进国家数字经济创新发展试验区建设。二是“经济开放”。冲刺世界城市，参与国际竞争，在全国率先成立新经济发展委员会，实施场景供给计划、发布城市机会清单，依靠战略性优势产业支撑，过去受区位、交通、物流等影响，产业发展、要素配置一直以区域市场为目标，当前随着“哑铃式”发展的逐渐扩散，成渝地区双城经济圈产业优势互补，传统劣势逐步被改变，加之区域市场供需逐渐平衡饱和，迫切要求突破区域市场。在成渝地区市场联动下，用好成渝两个市场多种资源，着力构建现代化开放型产业体系，加快多种产业要素融入成渝双城市场产业链。
三、成渝双城经济圈建设下市域社会治理联动机制构建的主要保障
通过围绕社会主要矛盾和治理薄弱集合点开展民主协商和交流讨论，对重大风险问题进行联合研究，形成一批协同治理的政策法规，共同编制和发布在社会治理联动中突破的经验与治理创新成果，形成在市域下社会治理联动的良好示范效应。在党委的引领指导下，为“三要素”提供服务保障，为深化社会治理联动提供条件，形成党委统一领导、基层政府负责、社会各方协同、市场与公众广泛参与、纵横联动、齐抓共管、“智”治法治自治结合的新型社会治理联动格局。
（一）以信息技术为支撑，创造市域“智”治新活力
一是完善成渝地区政府、企业和社会数据整合共享制度，健全公共数据资源运营机制，加强运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行智慧城市建设。例如坐落于重庆两江云计算产业园的中国移动数据中心，服务了上千家企业，百万余人次，今后也将助力成渝地区双城经济圈社会治理联动的发展。二是运用大数据、云计算、物联网等新技术，健全改进政府公共服务、市场监管、社会管理机制，推进一体化政务服务平台建设，为成渝地区社会治理的联动效率提供坚强保障。例如重庆市北碚区民营经济发展服务局，持续深化“放管服”改革，建立高效便捷的电子政务服务体系，加快实施“互联网+政务服务”，推进“容缺受理”机制，实现“审批不见面”和“只找这一家”的模式，为成渝地区政府部门提高行政审批效率提供了宝贵经验。
（二）以法治建设为保障，筑起双城联动“防火墙”
随着成渝地区社会发展的不断转型升级，在一定程度上促进了成渝地区社会治理联动走向法治化。一是提高成渝地区社会治理主体法治意识。通过针对不同社会治理主体对相關法律知识的培训，使其了解各自的义务和责任，避免在基层社会治理联动过程中职能交叉的现象，使市域下多元治理主体通过法治意识和法治手段解决在联动治理中的问题。二是构建成渝地区社会治理联动中的监督和评价机制。监督和评价机制是社会治理联动实施效果的有力保障，建立健全市域下社会治理的多方监督、绩效考核与多元评价体系，有利于成渝地区社会治理主体保持廉洁性、主动性和高效性。三是修改与完善相关法律法规。进一步完善成渝地区社会治理中有关多元主体互联互通互助的法治体系，根据新时代成渝地区社会治理联动的需求，不断完善已颁布的法律法规，使“联动”法治得以延续正确的轨道，为成渝地区双城经济圈市域社会治理格局下的“多元联动”提供法治保障。
（三）以民主协商为路径，丰富协商共治“动力源”
习近平总书记指出，社会治理必须要落实到城乡社区。把居民自己有能力办成办好的事情交给居民共同体，把居民需要政府引导、需要社会协助的事情交给居民代表。走出社区共识短缺、协商无力的治理困境，让成渝地区基层社区治理协商体系成为社会治理联动发展的“试金石”。一是丰富成渝地区各社区的协商自治制度，把基层协商自治融入成渝地区发展的各个方面，由点及面，形成协商共治与和谐发展的联动反馈局面。二是增加民主协商路径。习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社會意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”政府可将各项调研计划下落基层，了解基层群众及组织的各项需求，利用好“互联网+政务服务”，线上线下结合了解民情，利用大数据，获得一手数据资料，科学拟定政策方案，使每项决定落到实处且能最大效能提高人民获得感。
基金项目：国家民委民族研究项目“新时代西南民族地区居民社会治理获得感评价与提升路径研究”（项目编号：2019-GMG-028）阶段性研究成果。
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作 者：吴 江，西南大学国家治理学院党委书记、教授、博士生导师
蔡 操，西南大学政治与公共管理学院研究生
责任编辑：钟学丽
