试论行政追偿制度中被追偿人的权利保护
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张 炜
【摘 要】2010年4月29日,十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于修改国家赔偿法的决定》。此次修订对国家赔偿制度的完善、国家法制的进步具有重要的促进作用。但笔者认为在关于行政追偿制度上并没有做实质性的调整,还是停留在只是笼统地规定应对造成国家赔偿的责任人员进行追偿,而对于被追偿人的权利保护与救济更是少之又少,本文试图从行政追偿的条件、制度、程序等方面分析被追偿人的权利保护问题。
【关键词】 行政追偿;被追偿人;追偿权
中图分类号:D922 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)07-0233-02
2010年4月29日,十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于修改国家赔偿法的决定》。《国家赔偿法》第16条规定:“ 赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员,有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。”《行政诉讼法》第68条第2款规定“行政机关赔偿损失后,应当责令有故意或重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用”。由于此次修改《国家赔偿法》在该条款上并没有做实质性的调整,还是停留在只是笼统地规定应对造成国家赔偿的责任人员进行追偿,而对具体的追偿程序、标准、期限、法律责任以及救济程序等都没有规定,对被追偿人的权利保护与救济更是少之又少,使得追偿缺乏可操作性,也使这一制度在实践中难以发挥出预期的功效,造成现实中的缺位。本文试图从行政追偿的条件、制度、程序等方面分析被追偿人的权利保护。
1 行政追偿的条件
行政追偿制度就是行政赔偿义务机关在向行政赔偿请求人支付赔偿费用后,依法要求负有责任的组织或个人承担部分或者全部赔偿费用的制度。它是指在行政赔偿中,行政赔偿义务机关在代表国家向行政赔偿请求人支付了赔偿费用以后,依法责令有故意或重大过失的行政公务人员、受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用的一项法律制度。
赔偿义务机关代表国家对行政机关工作人员行使行政追偿权必须具备一定的条件,根据《国家赔偿法》本条的规定,赔偿义务机关进行追偿,应具备如下条件∶
1.1 国家已履行了赔偿责任
行政追偿以国家承担了赔偿责任为前提,这是国家行使行政追偿权必要条件。虽然国家是否履行赔偿责任并不是向工作人员进行追偿的直接原因,但是,在受害人未获得赔偿之前,国家自己的赔偿责任尚未实现,向工作人员追偿会缺乏法律上的正当性,这正是法律将国家履行赔偿责任作为必要条件规定下来的原因所在。
1.2 行政机关工作人员具有故意或重大过失
行政机关工作人员对侵权行为的发生具有故意或重大过失,是国家行使行政追偿权的主观要件。把行政追偿限制在故意或重大过失的范围内,主要原因是鼓励工作人员发挥主观能动性和抑制违法行政的平衡问题。现代行政事务错综复杂专业性强,为了保障行政机关处理与案件有关的具体情况相适应,法律通常为工作人员留下了裁量的空间,不可能要求每个工作人员凡事都能作出准确无误的判断,不出现任何偏差。因此,国家赔偿法允许工作人员在一定的限度内,出现差错而不负责任。一方面,有利于保护行政机关工作人员的积极性和创造性;另一方面,也有利于抑制任意或不负责任行使行政职权的问题。如果不问行政机关工作人员有无过错或过错的程度,一律予以追偿,则势必会损伤行政机关工作人员行使职权的积极性和主动性,最终损害了公共利益。
只要具备了上述两个条件,国家就应当行使追偿权。
2 行政追偿的法律关系主体
行政追偿的主体,是指行政追偿法律关系的当事人,它包括两个方面,即代表国家作为追偿人行使追偿权的赔偿义务机关和作为被追偿人的工作人员。行政追偿主要是通过对被追偿人和追偿人的权利义务来运行的。
追偿人是代表国家行使追偿权的赔偿义务机关。在办理追偿事务工程中,赔偿义务机关有权向被追偿人、有关单位和个人调查收集证据,有权裁量追偿金额的数额,作出追偿决定。赔偿义务机关在办理追偿事务过程中,应当充分考虑追偿的目的及工作人员的主客观过错,合理确定追偿金额。
根据《国家赔偿法》的规定,作为追偿人的赔偿义务机关具体有∶(1)行政机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其它组织的合法权益造成损害引起行政赔偿的,该工作人员所在的行政机关为追偿人;(2)法律法规授权的组织工作人员行使行政职权时发生行政赔偿的,该组织是追偿人;(3)受行政机关委托的组织或个人违法行使委托的行政职权发生行政赔偿的,委托的行政机关是追偿人。行使行政追偿权,对于追偿人来说既是权利又是义务,如果它不行使或怠于行使这种职权,就应该承担相应的法律责任。
被追偿人是指在实施侵权行为过程中具有故意或重大过失的行政机关分工作人员或法律法规授权组织或个人,或者受行政机关委托的组织或个人。具体包括四个方面∶(1)在执行职务中有故意或重大过失的行政人员;(2)行使行政职权时有故意或重大过失的受委托的组织或个人;(3)同一行政机关两个以上的工作人员共同实施侵权行为的,为共同被追偿人,应当承担连带责任,但赔偿义务机关在追偿时应充分考虑其各自的过错的大小确定追偿金额;(4)经过合议的行为发生赔偿责任的,所有投赞成票的工作人员都是被追偿的人,投反对票的工作人员不是被追偿人。为了切实保证被追偿人的合法权益,在程序上被追偿人应该享有较多的程序权利,以与赔偿义务机关优越的行政追偿权相抗衡,被追偿人的义务主要是:履行行政追偿决定,支付部分或全部赔偿费用、遵守有关时效的规定及其他程序性规定。被追偿人的权利主要包括,抗辩的权利,在法定期限内发表自己的意见权利,申请听证的权利,法律救济的权利,以及其他程序上的权利。
3 行政追偿标准
追偿标准是指行政追偿人根据被追偿人过错及其它相关因素,确定被追偿人是否承担相应赔偿责任以及承担多大赔偿责任时应把握的原則与尺度,设立行政追偿标准应该具有确定性、科学性和可行性。公务员执行上级命令而导致行政侵权赔偿责任的,只要能够证明公务员主观上有故意或重大过失,就应对其行使行政追偿权。同时,考虑到公务员与上级之间存在命令服从关系,在确定追偿数额时可适当减轻公务员承担的赔偿费用比例。由于我国公务人员的工资收入各地差距较大,一但进行追偿,特别是较大数额的追偿时,一些地区的公务员有可能出现难以支付的情况,因此应将其实际经济承受能力作为追偿的参考标准,这样既可以避兔因不能偿付而无法实施,导致制度落空。也可以减轻或消除因过重的追偿给公务人员造成难以承受的经济负担和精神压力。所以根据应追偿金额以及公务员的收入状况确立实际追偿金额是科学的且合理的。此外,对于下达违法命令有过错(故意或重大过失)的上级领导人,也应行使追偿权,责令其承担一定的赔偿费用。
按照这种方式处理,既符合我国国家赔偿法的精神,也有利于增强各级公务员的责任心,促进依法行政,防止和减少行政侵权行为的发生。
4 程序
行政追偿权是公权力,其行使应当按照行政程序进行,其具体程序可分为以下几个步骤:第一,调查和收集证据。发生行政赔偿后,行政追偿机关应对违法行使职权的公务人员或受委托的组织和个人行使调查权,调查的主要目的在于查清前述公务人员在违法行使职权时是否存在故意或重大过失。调查应有记录,并附随相关证据,作为是否决定追偿的依据。第一,告知与申辩。赔偿义务机关在调查完毕之后,做出追偿决定之前,应当履行告知义务。告知被追偿人拟对其进行的追偿决定及理由,被追偿人有权进行申辩。对于被追偿人的申辩,追偿机关应当认真听取,并记录在案。第三,决定。根据调查得来的证据,决定是否进行追偿。在决定追偿后,依据一定的追偿标准确定追偿金额。第四,执行。追偿机关在作出追偿决定后,应当责令被追偿人及时履行偿还义务,在被追偿人无合理理由拒不履行偿还义务时,追偿机关应当申请人民法院强制执行.
综上所述,行政赔偿中的追偿本质上是一种具有惩戒性的行政责任。被追偿人的抗辩的权利,在法定期限内发表自己的意见权利,申请听证的权利,法律救济的权利,以及其他程序上的权利都需要通过完善行政追偿制度来保障。
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