设区的市法规体例结构的选择与完善

曹瀚予

地方立法体例是指一部法规的表现形式和结构安排，立法体例的选择对体现地方立法特色有独立的价值体现，从立法形式上表现了地方立法的针对性[1]。在地方立法实践中，地方性法规常用的体例，主要有条例、规定、办法等。一些地方性法规对体例的选择作了规定，“属于对国家某项法律的部分内容做具体实施规范，或者在国家没有专项规定的情况下，根据本地实际对某一方面社会关系做比较全面、系统规范的，称条例;属于全面实施国家某项法规的，称实施办法;属于只对某一方面工作做专项规定的，称规定”[2]。地方立法结构是指一个法律文本内部的各个组成要素之间的搭配和排列，主要是指法的章节结构，即章节、条款、项目的划分。按照这个定义，法规的完备体例结构就是指立法主体起草法律时根据内容层次的不同，将一部法规划分为若干章节，节下再设条款等，名称大多为“条例”;简易体例结构则是法规直接罗列条款，不再设章节等复杂结构，名称大多为“规定”“实施办法”。地方性法规选择完备体例还是简易体例属于立法技术问题，其水平高低直接决定着法规质量和水平。尽管已有部分省市对立法体例结构的选择有所规定，但缺乏统一、规范的体例结构选择标准。为了更清晰地发现设区的市法规体例结构中存在的问题，促进立法精细化程度，本文对2015年《立法法》修改以来山东省17个设区的市所立法规的体例结构进行分析，以期对设区的市法规体例结构的选择贡献绵薄之力。

一、山东省设区的市法规体例结构状况考察

法规是由若干部分组成的统一整体，我们常见到的法规，表现形式是多种多样的，结构和体例也是不同的。下面就以山东省为例，对2015年7月以来设区的市地方性法规体例结构现状予以分析。

（一）山东省设区的市法规数量及体例选择的比较

2015年7月24日，山东省十二届人大常委会第十五次会议在考虑各种因素后决定分两批授予威海等14个设区的市人大及其常委会制定地方性法规的权力，2015年12月1日起，包括原本已获立法权的济南市、青岛市、淄博市，山东省内17个设区的市全都可以开展地方立法。自2015年7月1日起，截至2018年12月，17个设区的市人大常委会共制定地方性法规138件[3]，除青岛、济南外均在此期间制定了各自的地方立法条例[4]。其中济南、青岛、淄博三个2015年前便有了立法权的“较大的市”立法数量远超其余城市，约占法规总数的46.3%。在除地方立法条例外的122件地方性法规中，有105件以“条例”命名，占总数的86%，8件以“规定”命名，以及济南市、青岛市、淄博市的9件“办法”。以“规定”“办法”为名的17件法规中只有《莱芜市既有多层住宅增设电梯规定》是由新获立法权的设区的市制定的，其余16件均由1982年后即获立法权的济南、青岛、淄博三个较大的市制定（見表1）。

（二）法规文本结构设置的比较分析

对以上122件设区的市地方性法规的结构设置进行梳理分析，在章数设置方面，最多的是《日照市城市管理条例》和《青岛市审计监督条例》，共设置十一章;另有十章的3件;设置六至九章的法规81件，占总数的66.4%;“不分章”的法规22件，占法规总数的18%，其中15件由济南、青岛、淄博制定，绝大多数的设区的市法规都选择了完备体例结构。在条文数目方面，平均数是50条，条文数目超过70条的有11件法规。其中条文数目最少的是《潍坊市燃放烟花爆竹管理条例》，全文共19条;条文数目最多的是《日照市城市管理条例》，全文共114条。济南、青岛、淄博三个较大的市法规条文总体较其余设区的市简洁。

（三）设区的市法规体例结构存在的问题

通过以上对山东省内除立法条例以外的地方性法规的比较分析可以发现，在2015年《立法法》赋予设区的市地方立法权后，不但所有设区的市都制定出各自的地方性法规，而且法规数量高速增加，充分体现出各设区的市地方立法热情。但仅就法规体例和结构选择方面而言，已经暴露出一些问题。

1.法规体例选择单一，偏好“条例”为名。条例是对某一方面的事项作出较为全面、系统的规定，且属于自创性的[6]。山东省内86%以上设区的市地方性法规选用了“条例”这一体例较为完整的形式，表明大部分设区的市立法普遍存在追求体例完整性的倾向。但是法规所需规范的内容却满足不了“条例”的内容要求，不得不填充一些不宜在地方性法规中出现的内容，如上位法已经规定的或各种原则性规范。

2.内部结构“贪大求全”，条文数目繁多。从目前山东省设区的市的立法实践看，许多设区的市立法为了求得“样子好看”，将许多宣言式、无操作性、内容空泛的条文“塞进”各个部分，逐渐扩充成了一部“包罗万象”、欲解决相关领域一切疑难问题的法规，其中具有实质性内容但寥寥无几的“干货”却被湮没在长篇累牍的繁复条文中。以《日照市物业管理条例》为例，共有八章87条，总则、分则、附则齐备，章、节、条一应俱全，条文数目繁多，甚至还出现了章内再设节这一省级地方性法规都很少使用的结构形式。探其内容，与《山东省物业管理条例》极为相似，有立法重复之嫌。

3.采用简易体例结构的立法主体较为集中。从数据可以发现，以“办法”“规定”为名的法规制定主体基本是2015年之前就拥有立法权的济南、青岛、淄博三个“较大的市”，不分章及条文数目较少的法规亦是如此。这三个地级市获立法权较早，基本具备成熟的立法团队和专业的立法工作人员，立法技术较高，法规数量也较多。

窥山东而知全国，设区的市立法在除了存在内容上重复中央立法的问题，在体例和结构上也存在“通病”，即设区的市在立法过程中某种程度上片面追求体例结构的完整性，在布局和规模上与中央、省级立法看齐，“上下一般粗”“大而全”的立法较多，“少而精”的立法较少。但其“身躯庞大”并不意味着设区的市立法可操作性和实效性的相应提高。相反，这种立法体例、结构的选择，不仅丧失了设区的市立法及时、简洁、灵活的优势，使得守法者和执法者在理解和执行时不得要领，而且某些设区的市法规并没有在权限范围内针对地方性事务的特殊性问题进行有效的立法回应。这既是对立法资源的一种浪费，也是对设区的市立法价值的一种损耗。

二、制度设计与设区的市法规体例现状疏离的症结

基于《立法法》的规定和解读，设区的市地方性法规需要根据上位法的规定并结合当地实际，制定实施性的法规，对上位法加以补充、延伸和具体化，以达到细化上位法条款和解决实际问题的目的，具备相当强的可操作性、必要性，这是设区的市立法的初衷。但从各设区的市制定出的法规的体例和结构选择上看，与原本的制度设计存在一定的疏离，症结可能存在以下几个方面。

（一）陈旧或错误的立法理念影响

任何一项法律的创制都必然会受制于一定的立法理念，立法理念是指导立法制度设计和立法活动的理论基础和主导的价值观[7]。随着我国法制工作不斷发展和推进，受我国传统观念和初期国家立法政策习惯的影响，在地方立法上逐渐形成了一些如今看来较为陈旧或错误的理念，影响较大的有“求大求全”“宜粗不宜细”“数量至上”三种理念以及近年出现的“立法万能”“正式法规”观念。

1.“求大求全”理念、“正式法规”观念。通过调研发现，某些设区的市立法人员在谈到体例结构完整庞大的问题时认为，在设区的市已经制定出的地方性法规数量不多的情况下，应当先制定出几部“形式正式”的法规，当这些“正式法规”达到一定数目后，才会制定条目数少而精的“非正式法规”。这种将体例结构完整庞大的法规视作“正式法规”，将不分章、条目少的法规视为“非正式法规”的错误观念经常存在于某些领导干部和立法工作人员中。是否存在“非正式法规”尚且不论，但并不是“体例结构与国家法律相仿的、形式正规”的法规才是好的地方性法规。某些法规体例结构选择上一味模仿国家法律，过于追求体系和结构的完整而忽视了其操作的简便性。

2.“宜粗不宜细”“数量至上”理念。改革开放初期，迫于法律匮乏的形势压力，中央和地方立法工作迅速展开，出台了大批法律法规，立法工作者从中总结出“宜粗不宜细”的理念作为立法指导思想，并在立法实践中长期坚持，“数量至上”虽然没有被明确为指导思想，但一直是各级立法主体的默认标准和重心所在。“追赶型立法”构成了“赶超型现代化之路”的基本表现样式[8]。各设区的市在取得立法权后，或许是为了及时行使这一权力，制定出属于自己的地方性法规以展示地方法制建设水平，抑或是为了完成某项立法指标，关注立法效率，重视立法数量，往往导致立法匆忙上马、快速通过，山东省各设区的市初获立法权仅三年，已经公布了138件地方性法规（包括各地制定地方性法规条例），立法效率和速度可见一斑。这种立法理念在当时我国法制尚不健全、急需大量法律法规的情况下是正确的，但是在中国特色社会主义法律体系已经建成且立法权已经扩容的今天，这一立法理念已经变得不合时宜。

3.“立法万能”观念。在建设社会主义法治国家的过程中，无论是国家法律知识普及还是法学教育，都告诉我们凡事均可以通过法律途径解决，凡事都可以通过法律的强制力保障实施[9]。“以法律为准绳”成了普罗大众耳熟能详的准则。这固然是人们法律意识的提升，但随之也出现了这样一种现象：学者们在遇到理论和实务难题时，首先想到的就是诉诸于立法;大众们在出现某种不良社会现象时，就会呼吁国家、地方立法予以整治规范，设区的市也将解决以往未能得到解决的难题寄希望于立法，似乎立法成了可以解决任何问题的“万能钥匙”。

总之，今天的地方立法尤其是设区的市立法带有明显的功利性和赶超性，地方性法规的体例结构选择中存在的诸多不足，大都与“求大求全”“宜粗不宜细”“数量至上”“重数量、轻质量”等陈旧或错误观念有直接关系。

（二）初获立法权的设区的市立法能力欠缺

设区的市获得立法权，并不意味着各设区的市人大及其常委会可以无障碍的开展立法工作，限制其制定出高质量的地方性法规的因素很多，包括立法人员素质、物质条件和财政资源配置等。各设区的市经济发展的差异性、阶段性和不平衡性，决定了立法需求、立法重点以及立法水平有较大差距。从设区的市立法弥补上位法空白的功能讲，在现行的法律体系之下，中央立法、省级立法日益完善，留给设区的市立法的空间并不大，由原本的做“填空题”变成了“论述题、辨析题”[10]。这样一来，设区的市立法机关必须有高超的立法技术才能摆脱结构内容照搬上位法、套路单一的窠臼。但是在2015年以前，除了49个较大的市有过立法经验外，其余设区的市都是初获立法权，大部分没有制定过地方性法规，所从事的具有立法性质的调研和听证活动以及出台规范性文件等工作与真正的立法活动有本质区别[11]。从山东省设区的市制定的地方性法规数量、体例选择和整体结构看，济南、青岛、淄博拥有远超其余城市的法规数量，体例、结构选择更为灵活，条文数目和语言规范总体较其余设区的市简练。以一个持久的难题——城乡规划为例，山东省制定了六章78条的《山东省城乡规划管理条例》的省级地方性法规，还有6个设区的市制定了本市的城乡规划方面的地方性法规，在拥有省级法规的前提下，仅有《淄博市城乡规划管理办法》未以条例为名，未分章且条目数仅38条。其中《日照市城市管理条例》，全文共十一章114条，章节、条文数量达全国之最[12]，对其内容分析发现，存在较多与上位法重复的内容，这未尝不是设区的市立法技术不足的体现。设区的市立法都是一些专业性极强的事项，人大立法人员有时难以把控，会将这些法案的起草委托给具体的政府部门、高校以及科研机构，但是政府部门的工作重心并不在立法，加上这些部门的法制机构人数往往不多，难以达到立法要求。而高校和科研院所立法理论或技术充足，但对立法实际不甚了解，参考上位法和同级法的情况多，真正结合实际制定出一件解决现实问题的地方性法规的情况不多[13]。立法人才、立法经验和立法技术的欠缺，也是设区的市制定出的地方性法规体例结构略显死板的原因之一。

（三）设区的市立法审议制度尚存缺陷

“人大主导立法”是近年来立法工作的新命题，其关键在于审议和表决两个环节[14]。地方立法审议制度运行过程中的内部因素很大程度影响了合理的法规体例结构选择。首先，审议主体方面，作为审议主体的代表或委员，其法学或立法方面的理论经验不足掣肘了审议功能的实现。随着社会管理和民众需求的多元化和复杂化，设区的市立法愈发注重专业性、科学性。而长期以来，我国在各级人大代表的组成上强调广泛性，强调从各行各业先进人物中选代表。人大代表某种意义上成了“荣誉称号”，这种“大众化”的角色内涵必定会稀释“立法者”的角色内涵。人大代表作为“政治意义”上的民意代表，往往缺乏专门的法律知识和立法技术。对特定立法范围、立法技术等方面的知识储备与立法需求之间存在差距，再加上对法案进行审议的过程中，多数审议主体对所要审议的内容缺乏系统明确的认识，再加上受到审议时间、审议方式、审议条件（比如提交的立法资料）的限制，很难从立法技术层面对法规草案进行把关。其次，地方立法审议重点不明确[15]，法规体例结构的选择更是未被视为审议的重点。地方人大虽然实行三审和二审并行制，但是很多设区的市人大未对每次立法审议的重点予以规范和详细安排，常委会审议人员对每次重点审议的内容把握不明，法规草案的基本框架、法规体例结构的合理选择也未被视为专门委员会初步审议、法律委员会统一审议以及后续审议的重点。最后，审议民主问题。立法是一项政治性、民主性很强的活动，在各专门委员会初步审议和法律委员会统一审议时都会邀请彼此成员参与，但修改草案的主动权各自掌握，在出现争议难以达成共识时，会弱化两者原本的功能。之后，法规法案提交人大及其常委会进行最终审议时，各行各业的代表或委员提出各自意见，这些意见良莠不齐，立法者进行筛选采纳，但是有时为了达到立法的“民主”效果，无法做到将所有不成熟的意见摒弃。

另外在制定地方性法规方面还有一些特殊规定会影响体例结构的选择，比如在环境保护方面，为了便于执法和守法，国家规定各地在制定地方性法规时即使内容上与上位法重复，也必须将所有情况罗列清楚。

三、设区的市法规合理选择体例结构的现实需求

在法律体系建成、中央和省级立法臻于完善、设区的市获得立法权后，地方性法规的体例结构选择从简还是保持完整，各方较快达成了基本共识，即在有法可依的问题解决后，设区的市无需过于追求体例结构的完整。这在2018年第二十三次全国地方立法座談会上得到了进一步确认，“不必‘穿靴戴帽，更不要繁文缛节，要切实解决问题”[16]，合理选择法规体例结构成为设区的市立法的现实需求。

（一）地方立法精细化的转向要求合理选择体例结构

随着过去大规模立法时代的结束，我国进入了“后立法时代”，地方立法由过去的粗放型立法走向精细化立法，精细化立法要求法规是“深”非“全”。通过以下几个表现反映在设区的市立法体例结构上。一是立法重心的精细化要求设区的市立法机关应把重点放在核心制度、关键条款的设计上，在其调整范围和调整事项上应当尽可能实现精细化、专门化、单一化、特色化。二是立法内容的精细化要求法规在框架设计上相应也应该从“大而全”的完整结构和以条例为主的体例向“有几条制定几条”“成熟几条立几条”的简易体例结构转变。三是立法实施的精细化要求选择简易体例结构。早在数千年前的古希腊，亚里士多德就提出“法治应当包含服从和良法双重含义”[17]。地方性法规的权威除了自身高质量的内容外，还体现在是否被有效实施执行。在法规实施的过程中，司法机关和行政机关固然起着举足轻重的作用，但是立法机关的责任不可忽视，这个责任有一部分就体现在制定法规时对法规“可操作性”和“必要性”的考虑。当设区的市立法者过于追求体例结构的完整性，极有可能会在内容上出现“立法多余”，从而影响执法、司法机关以及公民对法规的掌握与实施。

（二）设区的市法规属性和特征决定合理选择体例结构

一般来说，由于中央立法在统摄全国事务的同时无法穷尽地方事务的特殊要求，国家法律、行政法规、省级地方性法规的规定通常是比较原则性的，设区的市法规需要根据上位法的规定并结合当地实际，制定实施性的地方性法规，对上位法加以补充、延伸和具体化，以达到细化上位法条款和解决实际问题的目的，因此设区的市制定的地方性法规绝大部分是执行性法规。设区的市立法不同于中央和省级立法的特点决定了设区的市制定执行性法规时，更适合采用简易体例。首先，在我国一元两级多层次的多元主体的立法体制下，法律体系呈现金字塔式的位阶形势，地方性法规的位阶仅高于地方政府规章[18]，设区的市制定的地方性法规在中国整个法律体系中处于最低位阶。其次，设区的市法规所涉及的事项和社会关系十分有限，基本集中在《立法法》规定的“三大事项”，大多是对上位法的补充或具体细则的条目化，尤其不会涉及对刑罚、民事基本制度以及市场经济运行规则等的调整，换句话说，设区的市所立之法涉及的社会关系和权利义务关系相对明确简单，一个条款即可独立表述一项具体制度，几乎不需要通过复杂的结构层次进行梳理。最后，修改后的《立法法》对设区的市在制定地方性法规时出现与上位法重复的情形作了明确规定[19]，要求对内容结构节制简化。设区的市地方性法规的这些特殊属性决定了立法机关在立法时需要合理选择法规体例结构。

（三）诸多“溢出效应”推进合理选择体例结构

除了以上两个原因外，合理选择体例结构会产生四个“溢出效应”。一是有助于消解“政府部门主导”以及“立法官僚化”[20]色彩。出于种种原因，就地方人大与地方政府在立法过程中的关系而言，前者对后者已经形成严重的依赖。除了从立法数量、立法事实地位和现实影响力上出现了某种程度的“错位”外，绝大多数地方性法规都是由地方政府部门负责起草。政府部门掌握了地方立法起草权，是当前发展阶段设区的市的立法现实，也会在未来一段时间继续发挥作用。提倡发挥人大在立法中的主导作用不是要求迅速改变这种状态，而是运用立法技术等手段逐渐消解这种色彩，使之更好地为改革发展服务。政府部门进行法案起草时往往追求完美的法规周延、强调完整的结构、偏好正式的体例，不易辨明关键性条款。选择正确合理的体例结构，尤其是简易体例结构后，关键条款更容易呈现出来，被立法机关集中力量推敲、整合，政府部门立法的痕迹和色彩会大大减少。二是有助于民主立法、科学立法的实现。立法公众参与的重要性毋需多言，随着国家法治化进程的不断推进，越来越多的公民和代表希望有序参与立法。一部法规草案动辄数十上百条，洋洋万言，完整读下来需要大量时间，读完后还需找到其中的关键条款，加上受到专业知识和立法资料的限制，无论是人大代表还是普通群众都很难在有限的时间内对草案提出建设性意见。适时地选择简易体例可以帮助人大代表和群众清晰辨明关键条款，了解关键内容，有的放矢地对核心制度进行针对性、高质量的调研、思考和审议。三是有助于立法评估的组织和开展。地方立法评估制度有其独特的价值和功能，是实现地方立法科学化不可或缺的一环。一部结构简单、条文明确的地方性法规可以显著降低评估主体的评估难度、增加评估结果的准确性。例如上海市人大法制委和人大常委会法工委在2011年末在立法项目论证中增加了针对“关键性条款”的专项评估环节，大大增加了地方立法的需求导向和问题导向[21]。四是有助于缓解立法技术不足的窘境。1982年宪法赋予省级地方立法权后的地方性法规质量问题一直受到各方质疑，“立法抄袭”“立法重复”甚至“立法污染”等现象随着2015年立法权扩容蔓延到了设区的市立法，一个重要原因是地方立法技术的提高未能跟上立法数量的增长。法规的体例和结构作为一部法规最直观的表现形式，直接体现了立法技术水平。在某些立法领域，选择简易体例结构可以避免地方性法规因立法机关在该领域立法条件不成熟和认识程度不足的情况下久拖未决的状态，例如全国人大常委会在讨论先行出台民法典还是将其中的分编内容单独成法出台的决策上，选择了后者，既解决了物权法等社会急需的法律尽快出台的问题，也为民法典的最终出台准备实施的条件。

四、设区的市立法体例结构选择的完善路径

内容决定形式，形式是内容的载体，内容要借助于形式来表达。设区的市法规体例结构的选择不等同于形式数量上和程序上的简单化，同样涉及立法理念的优化和立法技术的运用，其选择也需要论证，不能单纯地追求条文数目和立法程序的精简，应当有着其独立的内在含义和要求，需要通过一系列做法来完善。

（一）转变错误陈旧的立法理念，确立新型立法理念

在我国法律体系已经建立起来、中央立法与省级地方立法趋于完善的背景下，设区的市只有在上位法已经确定的大框架内，在“必要性”“可行性”以及“地方特色”上下功夫，力求所制定的每部法规都精细明确、针对性强、确有必要、便于执行，促进“宜粗不宜细”“数量至上”等传统陈旧的立法理念向“立法精细化”“一事一法”“注重本地特色”的理念转变，才能真正实现设区的市地方性法规的定位和价值。地方特色是地方立法的灵魂和关键所在，是在本地特色上下功夫，在有效管用上做文章[22]。表现之一便是做细做实“实施性立法”“先行性立法”，设区的市要针对当地经济发展中出现的新情况、新问题，找出上位法的立法空白点，要在国家和省级立法“大而全”的范围内规定“小而精”的事项，补充细化上位法。除此之外，还要扭转“立法万能”“法律工具主义”的观念，改变动辄立法的行为。立法是社会治理的一种有效手段，但并不总是唯一的、最佳的手段，习惯、政策、约定、协调等在特定情形下解决某些冲突会比立法更有效。设区的市在取得地方立法权后，对立法工作报以极大热情，希望通过立法手段解决以往未能解决的难题，但在立法工作开展或法规公布后，远没有达到预期的效果，许多新的问题并没有通过立法得到解决，特别是鉴于《立法法》对地方立法权限的限制，有些内容在没有上位法依据的情况下不能写入其中，或者法规虽然有所规定，但缺乏相应的配套措施，不仅未能解决难题，反而使地方治理陷入被动，相反习惯、民间约定、亲朋协调见证等方式却常常让问题得以解决。总之，过去法律匮乏和现实迫切需求的阶段已经过去，立法也不是解决问题的唯一、最佳的手段。在立法质量远不及立法效率的今天，需要地方立法主体摒弃、更新这些错误、陈旧的立法理念，确立新型立法理念。

（二）根据不同的法规类型，选择适当的体例结构

地方立法按照其立法目的不同可以分为执行性立法、创制性立法，两者在立法目的、立法重点以及是否存在上位法依据等方面存在明显差异。执行性立法是对已经实施的法律、行政法规等上位法进行补充、细化，以便更好地执行上位法[23]，是一个从“粗”到“细”的过程。而创制性立法目的在于填补上位法空白，通常是缺乏上位法依据的，是一个从“无”到“有”的过程。认识到两者的不同后，设区的市立法机关在内容选择、框架结构设计上，必须有所区别，改变以往条例对应法律的单一模式，根据法规类型不同尝试更为灵活多样的体例结构。具体而言，对于执行性法规，推行简易体例结构。（1）在体例选择上，提倡多用“规定”“办法”“决定”等等简易体例，少用慎用“条例”的形式。（2）在结构设计上，提倡不分章节，尝试采用“条款法案”的形式。必要时，还可就上位法的一章、一节甚至个别条款作出符合地方实际的细化规定。无需衔华佩实、四角俱全，把设区的市法规弄成“法律汇编”。从这个意义上说，我国的地方性法规什么时候出现更多的针对某一具体问题作寥寥数语的具体规范的“条款法案”，什么时候才算真正找到了自己的定位[24]。（3）在条文数目上，根据当地的实际需要、相关立法的必要性和可行性决定立法规模，由综合性、系统性向单行性、专项性转变。数目不要动辄几十上百条，少一些原则性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定，二三十条即可。这将会大幅降低立法起草、审议和执行的难度，设区的市的执行性法规才能彰显其“易操作性”的特点，从而产生更大的社会效益和经济效益。对于创制性法规，更偏向于完备的体例结构，在体例选择上偏向于“条例”;在结构设计上，可以根据规范内容的复杂程序设章节，也可以设置条款;条文数目可以较执行性法规多。另外，体例结构的选择应当匹配法规内容和立法目的，而不是倒置，立法机关应把握好先后顺序，根据法规所需制定的法规类型和内容合理选择体例结构。

（三）完善设区的市立法质量评估体系中的技术性评估标准

评价衡量一部地方性法规质量高低以及立法工作成绩优良，需要构建科学的地方立法质量评估体系，这相当于一种倒逼机制，可以有效提高地方立法质量。虽然我国各省市地方立法评估的规范性文件中很少有对评估标准和指标有明确的规定，但学界对这方面已有了深入系统的理论分析和探讨。有学者认为需要评估法规的合法性、针对性、操作性[25];有学者认为需要评估法规的技术性、实践性、实效性、法理性[26];有学者认为立法评估的一般标准包括效率标准、效益标准、效能标准、公平标准、回应性标准[27];还有学者将一级指标分成了七大类，包括立法必要性、法制统一性、合理性、可操作性、地方特色性、实效性和成本分析、技术性[28]。立法实际上是一种运用精确、高超的技巧和方法准确描述社会发展的客观规律并加以规范的科学活动。立法技术对法规的质量、可操作性、可接受性有着直接和重大的影响，在任何一个评估体系中，立法技术的评估都应当占据重要位置。首先对立法技术的评估应当贯穿于整个立法评估活动中，而不是集中在立法后评估，立法前评估、立法过程评估中的技术性评估同样重要;其次，评估设区的市立法的技术性应当不同于对省级地方性法规的评估，不在于立法数量，也不在于这些法規的规模是否庞大、体例是否规范、结构是否完整、内容是否全面，而在于是否做到有的放矢、选择适合的体例结构，切实提高了地方性法规的可操作性。设区的市立法技术评估，应当符合这样一些标准（见表2）。

（四）优化地方立法审议制度，提高审议质量

地方立法审议是地方人大及其常委会行使立法权的关键环节，是加强“人大主导立法”，也是合理选择法规体例结构、提高设区的市立法质量的重要制度。地方立法审议制度尚存亟待完善之处，需要进一步优化。首先，对于常委会组成人员“不专”和“信息掌握不全”的问题，可以通过完善提前介入机制和解读制度拓宽立法信息输入渠道。提前介入机制是指创造条件组织常委会成员参与立法论证、法案起草、相关专门委员会初步审议法案等工作[29];解读机制在一些设区的市制定地方性法规条例中已有体现，对于某些专业性较强的法规可以先由法制委员会、法制工作委员会组织有关人员解读，再进行审议[30]。这两种制度可以使立法者们对法规体例结构的选择、法规草案的形成过程、法规的现实背景等信息在立法审议前便有充分的了解，从而一定程度上破解人大代表和常委会组成人员专业知识和信息掌握不全的难题。其次，明确各审议阶段的审议重点。专门委员会应当在初步审议时发挥专业化的优势，除了对合理性、必要性、可行性进行审议，还应当加大对法规草案的基本框架、体例结构的审议。法律委员会除了对合法性、统一性进行审议外，也要重视对立法技术的审议。最后，加强法律委员会和专门委员会的沟通，在各专门委员会进行论证、调研、起草时就提前向法律委员会通报或邀请参加，让法律委员会提前了解立法进展和立法难点。在后续审议过程中通过联席会议、列席会议及时沟通，出现分歧争议时报主任会议研究。在法规草案提交人大或常委会进行最终审议时，对于立法技术方面的问题应当更加充分地尊重各专门委员会和法律委员会的意见。另外，在地方立法审议过程中可以根据实际情况适当延长会期，在时间上保障审议权的全面行使。

结语

立法体例和结构的选择是立法者立法理念的体现，也是立法技巧、立法规则的运用，既要受制于社会、经济、外部制度的优劣，也要受到立法者自身立法水平的影响。从长远角度来看，它作为地方性法规的形式载体，是立法质量和立法水平的综合、直观体现，应当引起各级立法者的充分关注，并予以充分、慎重的论证、审议、评估。设区的市法规拥有不同于中央法律、省级法规的特征和目的，应当根据类型不同合理选择体例结构，在目前占大多数的执行性法规中，提倡推行简易体例结构;对创制性法规则可以继续采用完备体例结构。但简易体例结构也存在有待完善之处，比如审议时间问题;法规数量问题，或许会出现立法泛滥;立法动力不足问题;法规发展失衡问题，条文数目时多时少、多寡不均;立法程序简化是否会影响立法质量等等，这都需要立法者在实践中予以认真分析、努力克服。

注释：

[1]参见黄龙云：《广东立法实践与探索》，广东人民出版社2015年版，第282页。

[2]如《湖南省地方立法条例》第五十条对此就有详细规定，另还有《陕西省地方立法条例》第五十九条做了简单规定。

[3]除去16件关于废除、修改法规的决定、通知。

[4]济南市和青岛市在2015年《立法法》赋予设区的市立法权之前已制定立法条例。

[5]统计时间为2015年7月1日至2018年12月1日，基于北大法宝地方法规数据库，除去15件设区的市制定的地方立法条例，16件关于废除、修改法规的决定、通知，青岛市1件修正前的法规，以及济南市的1件《关于济南新旧动能转换先行区行政管理事项的决定》。

[6]参见阮荣祥：《地方立法的理论与实践》，社会科学文献出版社2011年版，第270页。

[7]参见高其才：《现代立法理念论》，载《南京社会科学》2006年第1期。

[8]封丽霞：《人大主导立法的可能及限度》，载《法学评论》2017年第5期。

[9]参见顾爱平：《节制是立法者的美德——兼论立法理念的错位与变革》，载《江苏社会科学》2010年第5期。

[10]参见刘振刚：《地方立法理念与方法的若干思考》，载《行政法学研究》2013年第4期。

[11]参见谢桂山、白利寅：《设区的市地方立法权的制度逻辑、现实困境与法治完善路径》，载《法学论坛》2017年第3期。

[12]参见闫然、毛雨：《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，载《地方立法研究》2018年第3期。

[13]参见王春业：《论立法权扩容背景下地方立法的节制》，载《法学论坛》2018年第1期。

[14]参见刘松山：《人大主导立法的几个重要问题》，载《政治与法律》2018年第2期。

[15]参见丁国峰、代桂明：《论地方立法审议程序制度的构建和完善——以设区的市的立法审议为视角》，载《学术探索》2017年第4期。

[16]参见沈春耀：《适应全面依法治国新形势 进一步加强和改进立法工作》，中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm，最后访问时间为2018年12月25日。

[17]【古希腊】亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。

[18]此处的位阶，所指范围是同一地域内，如省级地方性法规高于省级政府规章，设区的市地方性法规高于设区的市政府规章。

[19]《立法法》第七十三条第二款规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

[20]王理万：《立法官僚化的兴起与封闭——以1979年—2010年全国人大立法为中心的考察》，载《文化纵横》2011年第3期。

[21]参见郭树勇：《民主与法治片论——人大工作的理性思考》，上海人民出版社2015年版，第99页。

[22]参见张德江：《发挥人大立法主导作用，加快形成完备的法律规范体系》，中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2015-09/08/content_1946248.htm，2018年11月30日访问。

[23]参见周伟：《论执行性地方立法良法标准》，载《河南财经政法大学学报》2015年第2期。

[24]参见游劝荣：《法制成本分析》，法律出版社2005年版，第60页。

[25]参见丁贤、张明君：《立法后评估理论与实践初论》，载《政治与法律》2008年第1期。

[26]参见马发明、赵遵国：《开展立法后评估的几个问题》，载《人大研究》2009年第1期。

[27]参见汪全胜：《立法后评估的标准探讨》，载《杭州师范大学学报（社会科学版）》2008年第3期。

[28]参见俞荣根：《地方立法后评估指标体系研究》，载《中国政法大学学报》2014年第1期。

[29]《上海市制定地方性法規条例》第二十二条规定：常务委员会组成人员应当对法规案进行研究，参加有关的调查研究活动和法规草案解读，准备审议意见。

[30]《珠海市制定法规条例》第二十三条规定：对专业性较强的法规，主任会议可以决定由有关专门委员会或者工作委员会组织起草单位向常务委员会组成人员介绍专业知识、解读法规草案。

（作者系山东大学法学院博士研究生。本文系国家社科基金项目“地方立法的精细化研究”〔项目编号：17BFX162〕的阶段性成果）