推进基本养老保险制度改革需要厘清的几个问题
时间：2020-11-17 03:51:31 来源：达达文档网 本文已影响 人 
王皓田
我国现代化养老保险制度探索于20世纪80年代中期，初建于20世纪90年代中期，基本框架搭建于21世纪初，经过近40年的建设，特别是随着社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度的确立，我国已经初步建立起了一个覆盖范围广泛、多方主体参与、规模庞大的多层次养老保险体系，对我国社会稳定与经济发展起到保驾护航作用。党的十九大报告明确指出，全面建成多层次社会保障体系，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。当前，针对基本养老保险制度改革存在一些分歧和争论：扩大个人账户是否是基本养老保险改革的方向，强调多缴多得是否有助于养老保险制度的公平性，“精算公平”是否可以代替“再分配公平”，养老金模式国际发展趋势是否从现收现付制的福利基准型（Defined Benefit，DB 型）转向预筹积累的供款基准型（Defined Contribution，DC型）等，这些问题都直指基本养老保险制度的核心，本文将针对上述几个问题进行探讨，以期为基本养老保险制度改革提供政策借鉴。
一、基本养老保险制度的核心是共济性
社会保障是包括社会保险、社会福利和社会救助等在内的综合体系，它包含着几个基本的原则。一是实行选择性原则，通过最低生活保障制度、五保户制度，以及灾害救助制度等，对包括鳏寡孤独及残疾者等弱势群体提供生活保障，这主要表现在社会救助上面;二是普遍性原则，主要是针对公共卫生、社会服务、义务教育等人人享有的那部分保障，这主要表现在社会福利方面;三是统筹互助原则，为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人员，提供医疗、养老、失业、工伤、生育等保障，这主要表现在社会保险上面。不管是社会保障中的哪一种功能，其实都是以正向分配原则为基础。基本养老保险作为社会保障重要的组成部分，要发挥二次分配的公共政策功能，缩小一次收入分配差距，使社会不同地区、各阶层居民在分享经济发展成果方面更加公平和谐，基本养老保险制度的核心是共济性。
基尼系数作为国际上通用的测量收入差距的指标，改革初期我国城乡合计的基尼系数不过0.3。随着我国经济的高速发展，收入差距也开始逐渐扩大，2003年开始我国城乡合计基尼系数就已经超过0.4的警戒线，2008 年升至最高值为0.491，之后虽有回落，但仍一直高位徘徊在0.47左右，2016年的基尼系数为0.465相比于欧盟国家我国社会保障政策使基尼系数下降了12%左右，而欧盟国家则下降了40%左右。我国的养老保险不仅没有缩小收入差距，反而还有所扩大，2018 年我国的基尼系数为0.474，成为现在世界上收入不平等程度最高水平组的国家之一，收入不平等问题长期积累正在威胁公平、共享社会的建设。2018年我国老年人总收入的基尼系数为0.46，不仅高于除墨西哥之外的其它所有OECD国家，也大幅度高于东欧的转轨国家。在这样的背景下，推进我国基本养老保险制度改革，要充分重视其共济性核心功能，发挥二次分配缩小一次分配差距的作用，逐步扭转城乡之间、群体之间逆向转移的趋势，以更平衡的发展满足群众对美好生活的需求。
二、扩大个人账户不是基本养老保险制度改革的方向
随着人口老龄化趋势加快，退休人员不断增多，我国基本养老保险基金支付压力越来越大，未来面临巨大资金缺口，给国家财政带来沉重负担。部分研究观点认为，目前我国养老金预筹积累的占比太小，个人账户透明度不够且有透支，未来需要考虑提高个人账户的占比，有助于调动职工劳动积极性和供款积极性，提高企业生产率。我国目前实施社会统筹与个人账户相结合的基本养老保金制度这种观点的提出有三种实施的方案：一是将社会统筹的部分放入个人账户以提高占比;二是通过提高个人缴费率提高个人账户占比，也就是强调多缴多得;三是改变现收现付制（DB）转向预筹积累制（DC）。第二种方案和第三种方案将在后面的部分重点探讨，本部分主要分析第一种方案是否可行。
将社会统筹的部分放入个人账户以提高个人账户的占比，这样的做法不利于缩小高低收入人群间的差距，对于低收入群体而言是不公平的。举例来讲，北京市2019年度全口径城镇单位就业人员平均工资是106168元，按照现有的规定以超过平均工资的300%或少于60%为缴费上下限，甲职工年薪15万元，这在北京市相當普遍，单位将为其个人账户打入2.5万元;乙职工年薪7万元，北京市新生代农民工2019年平均工资基本在这个水平，单位将每年为其个人账户打入11200元，经过30—40年的积累和复利，基本养老保险将进一步扩大初次收入分配的差距，这与提高基本社会保障公平性、共济性的准则相违背。
三、强调多缴多得要以基本养老保险共济性为基础
在我国一次分配制度是以按劳分配为主体，多种分配方式并存，强调多劳多得的原则，充分发挥市场配置劳动力资源的决定性作用。如果在二次分配中，仍然过分强调多缴多得，一次分配的差距不仅不利于缩小，反而有可能会加大，必然会出现了“逆向转移”的问题。基本养老保险是在90年代初期将个人账户引入制度之中，分为个人账户和社会统筹账户两个部分，以工资的一定比例去缴费，在一定年龄后根据缴费情况获得收益，基本体现了多缴多得的原则。个人账户规模比例会影响社会保障项目的共济性，不利于社会公平。因此，从引入个人账户以来，我国养老保险个人账户所占比例经过了三次调整，从90年代初期的16%的个人账户设计，到1997年的11%的个人账户，再到现在8%的个人账户，目的是提高社会统筹所占的比例，以增强公平性。虽然多缴多得的办法对于参加某一险种有一定的激励因素，如果以扩大个人账户规模为举措，这将与社会保障的核心相违背，也不利于大公平，强调多缴多得应建立在基本养老保险共济性的基础之上。
从国际上来看，智利1981年养老金改革以来实行的是预筹积累型养老金个人账户模式，初期对经济发展起到了积极作用，但这一制度对于提高参保人的积极性方面并没有想象中那么高，在本国已经步履维艰。从1981 年至2009 年智利养老保险缴费数据显示，新制度的参保人平均只有41.7% 的劳动年限（18—60 岁）有缴费，并且缴费年限较低的参保者大部分为非正式就业人员。而且，劳动力市场中的性别歧视也延续在养老金待遇上，女性处于劳动力市场的弱势地位，女性的非正式就业无法在个人账户中增加积累，对于非正式就业人员，特别是花费在家务劳动和家庭照顾上时间较多的女性而言，扩大个人账户，没有建立在基本养老保险制度共济性基础上的多缴多得是极为不公平的。
除基本养老保险外，纵观社会保险的多种项目，很多险种很难与多缴多得挂钩，即使硬要挂钩是对公平性極大的破坏。例如，医疗保险是按照工资的一定比例去缴费，得病频率多、得大病则获得的较多。如果按照多缴多得的原则，有些人可能觉得自己不会得病就少缴费，一旦得大病则陷入危机，起不到医疗保险应有的作用，也不利于社会稳定。生育保险也是如此，如果按照多缴多得的原则，只有具备生育可能的女性愿意多缴，而男性和不具备生育意愿、非适龄女性则都不会参加。工伤保险是根据从事的行业风险安全而设计的费率，不能因为多缴就多得，这样更加有失于公平性。失业保险是针对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助以保障其基本生活，并通过专业训练、职业介绍等手段为其再就业创造条件的制度。一般而言机关事业单位的人很少失业，但失业保险也需要他们缴费，如果只是针对存在事业风险的人缴费参加失业保险，失业保险制度就很难持续存在。因此，对于整个社会保险而言，其核心是共济性，强调的是互助共济和社会公平，饱含了政治认同、国家凝聚、社会团结、集体文化及收入再分配的功能。
四、“精算公平”要建立在“再分配公平”基础之上
基本养老制度的核心是共济性，其主要功能是平抑一次分配收入差距，扭转城乡之间、群体之间逆向转移的趋势。“精算公平”固然重要，但它的适用范围和作用十分有限。1994年瑞典实施17%的名义账户制，2008年精算结果是2020年出现负债大于资产的情况，而实际情况是当年的名义账户就出现负债大于资产。即使是商业养老保险也很难实现精算的平衡。如果把精算平衡作为基础，有本末倒置之嫌，发挥不出基本养老保险制度平抑一次分配收入差距的根本功用，“精算公平”要建立在“再分配公平”基础之上，在基本养老保险制度设计中要合理运用精算技术。
一是精算平衡需要政府兜底。所谓精算平衡就是要参考社会平均工资的增长水平、投资收益率、期望寿命、人口增长率、老龄化速度，定期调整缴费率、给付率、最低的缴费年限和退休年龄，尽可能达到可持续的代际平衡。然而，这样的测算有一定的适用范围，并随时面临着调整。因此，“精算平衡”更应该强调其原则、方向与作用，必要时需要政府财政兜底。
二是边界设定不同精算中性无法确定。由于社会经济发展的不确定性，设定不同的边界条件，精算的结果就截然不同，精算中性将无法确定。对于社会保险需要合理运用精算技术，要建立一个自身能够精算平衡的制度，这一切都是以共济性为核心的，需要建立在“再分配公平”基础之上。
三是一些社会保险很难运用精算技术去准确测算。以失业保险为例，既要预测经济增长速度又要估算就业弹性，仅经济增长速度这一项，就不是可以精算出来的，其他如医疗保险、生育保险更是难以精算。
五、现收现付制是养老金模式发展的方向
20世纪80年代，世界银行推出公共养老金“系统改革”，即把公共养老金的筹资模式由现收现付制转变为预筹积累制，积累的养老基金由私人的基金公司来运营管理，给付模式由给付确定型变为缴费确定型（即个人账户）。1981年智利率先开始公共养老金“系统改革”，由现收现付制的福利基准型转向预筹积累的供款基准型，实现预筹积累型养老金个人账户，由私人养老基金管理公司运营管理。在2000年前后的大约10年里，有38个发展中国家学习智利模式，然而2008年金融危机之后到现在已有21个国家撤回这一模式。被誉为“系统改革样板”的智利，在2016年7—8月百万人上街游行，抗议当前已运行多年的养老金体系。2018年国际劳工组织出版了《撤回养老金的私有化：重建东欧与拉美的公共养老金制度》全面总结了智利模式的兴衰，称之为是“失败的30年”。
国际劳工组织总结各国改革经历，提出了包括11个步骤在内的撤回程序。
智利作为第一个实施预筹积累型养老金个人账户的国家，对于智利养老金改革失败原因的分析最具有借鉴意义。一是养老金预筹积累型缺少风险分担机制，增加了参保者的贫困风险。智利实施养老金预筹积累模式经过近30年的实践，近50%的退休人员无法得到政府曾承诺的最低养老保障，于是在2008年建立完全由政府出资的非缴费型团结养老金制度（non-contributory solidarity pension），用以弥补预筹积累制的缺陷。二是养老金预筹积累型个人账户的养老金替代率较低。根据智利2007—2014 年统计数据来看，“个人账户的养老金替代率为34%，个人账户加团结养老金的合计养老金替代率为45%”。2016年智利发生大规模游行抗议的主要原因就是因为养老金给付过低，“91%的养老金领取者领到的养老金不及智利最低工资的62%，中产阶层拿到的养老金虽然高于最低工资，但是替代率仅为23%左右”。三是养老金替代率低，一方面是养老金高运营成本，另一方面是运营的风险较大。智利养老金高运营成本主要表现在个人账户的高管理费，预筹积累型养老金需要由私人养老基金管理公司运营管理，虽然2008年智利建立了私人养老基金管理公司竞标机制，管理费有所下降，赋予了个人重新选择养老基金管理公司的权利，但大部分参保人员并没有太多专业知识和投资经验，重新选择养老基金管理公司对他们而言意义并不大，也没有使得通过企业间竞争达到降低管理费的目的。预筹积累型公共养老金必然实行的是强制性缴费，不同于自愿参保，政府要为基金积累增值负责，由于强制缴费基金积累迅速，养老基金供给量缺乏弹性，政府很快就需要面对巨额资金的增值问题，由于发展中国家资本市场的发育程度较低，而且资本市场不确定性较大，一旦遇到2008年金融危机，保成本都是问题，更别说收益了。
我国推进基本养老保险改革要以共济性为核心，要发挥好二次分配的公共政策功能，缩小一次收入分配差距。我国在多年个人账户“做实”试点停滞不前的情况下，现收现付制下的名义账户制将成为一种比较务实的选择，体现“适度”差别，激发参保者的积极性。同时，根据省级统筹推进情况和中央调剂金制度运行情况，尽快开启基本养老保险全国统筹改革，实现费率水平、费率结构、缴费基数核算方式和待遇计算发放办法等的制度结构的统一，基金管理的统收统支的管理一体化，制定并实施全国统一的养老保险经办服务标准流程。要加快推进农民工市民化进程，实现农民工主体、机会、结果三方面平等，这对于扩大缴费人群、夯实缴费基础具有重要的意义。
（作者单位：国家发展改革委体管所）
