论设区的市地方立法中的公众参与

范海玉 刘婷婷

各设区的市在地方立法过程中，必须充分体现民智和民意，让每一位参与的公众都能够得到回应，并结合时代发展特点，优化公众参与地方立法的传统途径，积极寻找更加行之有效的新渠道。

随着设区的市地方立法稳步推进，立法活动与社会公众的联系日益紧密，公众参与度逐渐成为评价立法水平的重要考量因素。近年来，我国公民的政治参与意识普遍提高，各地立法机关也为公众参与提供了许多途径，公众参与设区的市地方立法已经成为具备法律依据的制度设计。对设区的市地方立法中的公众参与进行检视研究，有助于厘清公众参与地方立法的法理基础，根据新的实践为公众有序、有力地参与地方立法提供方法论指导，解决当下面临的困境。

一、公众参与设区的市地方立法的实践考察

2015年《立法法》修改以前，我国只有省、自治区、直辖市和49个较大的市拥有地方立法权[1]。石家庄市作为河北省省会当然享有地方立法权，唐山市于1984年12月15日成为全国18个经国务院批准的地级市之一，成为河北省第一个拥有地方立法权的地级市。随后，1992年7月25日，邯郸市获得了地方立法权。2015年3月15日，修改后的《立法法》将地方立法权从较大的市扩至所有设区的市。2015年7月 24 日，廊坊市、保定市、邢台市和秦皇岛市获得了地方立法权。2016年3月29日，张家口市、承德市、沧州市、衡水市四个设区的市被赋予地方立法权。至此，河北省11个设区的市全部拥有了地方立法权，开始积极鼓励公众参与立法活动，为实现“开门立法”实行了诸多举措。

（一）公众参与设区的市地方立法的实现途径

1.公开征集立法项目建议。确定立法项目是立法工作的基础环节，也是保障公众在源头上参与立法，体现立法的及时性、针对性和有效性的关键一步。《河北省立法條例》第十一条规定公众可以提出本省的立法项目建议[2]。立法项目征集工作，通常分为五年立法规划项目征集和年度立法项目征集，如石家庄市人大常委会在2017年5月11日公布了《石家庄市第十四届人大常委会五年立法规划（2018—2022年）》，公告中列明了公众参与的主体、范围、内容等具体要求，参与主体可以通过信件、传真或邮件的方式表达自己的建议。河北省人大常委会最近一次年度立法项目征集工作是在2019年9月26日发布的《关于公开征集省十三届人大常委会2020年立法计划项目建议的通知》，向公众公开征集立法计划项目建议。

同时，省市政府也通过政府网站和地方新闻媒体发布征集政府立法项目建议的公告，河北省政府在2007年首次向公众公开征集政府立法项目建议，支持公众就省政府制定规章等相关立法活动表达自己的建议。

2.立法草案向社会公开征求意见。向社会公开立法草案，征求公众意见是当前公众参与最广泛的途径。自党的十八大召开后至2019年10月，河北省共通过了95件地方性法规和法规性决定，批准了94件设区的市地方性法规，在保证立法数量和立法质量的情况下，认真落实了立法草案公开征求意见的工作。唐山市于2015年4月16日公布实施了《唐山市地方性法规草案征求意见工作规程》，表明市人大常委会要对法规草案及其他有关的事项，通过多种方式向社会各方面征求意见。规程第四条明确规定，初步修改稿完成后，应当由法制工作委员会在五个工作日内向公众书面征求意见。查看石家庄人大常委会官网发现，石家庄人大常委会在发布立法草案征求意见的公告时还附有视频讲解，对草案的说明十分清晰易懂，能够使公众真正了解公布的草案，从而提出有效的建议。

3.召开立法听证会。立法听证会是立法机关对于涉及本省重大问题或者涉及广大人民群众利益的问题直接、公开地听取公众意见的常用方式，《河北省社会信用信息条例（草案）》《河北省国土治理条例（草案）》《河北省大气污染防治条例》等诸多条例的出台均召开过立法听证会，听证过程的视频通过互联网向社会公布。为提高公众参与度，河北省借助互联网拓展了立法听证会的召开方式，借助网上直播使立法听证会更具及时性。河北省人大常委会办公厅于2018年6月26日举行了关于《河北省促进企业技术创新条例（草案）》网上听证会，并于6月8日提前发布公告，向公众告知了听证的十个专题内容。诚如学者所认为的：“听证制度的设置有利于立法机关了解法案利害关系人的意见，也有利于克服立法恣意，消除立法后的诸种隐患，进而促进和维护立法公正。”[3]

4.举行座谈会、论证会。座谈会、论证会已经成为对法规案听取意见的常态化方式，参会人员通常包括有关专家、部门负责人、人大代表和其他利益相关者。座谈会主要是与有关部门之间进行讨论、协商，论证会则多是征求专家、学者对草案的意见和建议。实践中，立法机关在进行立项工作时也会采用论证会的方式，2019年7月31日，保定市人大常委会就在保定市长城保护立项工作召开的论证会中，和受邀的多位部门负责人和高校教授共同深入探讨了相关重点问题，为立法机关作出决策提供了参考。

5.建立基层立法联系点。基层立法联系点是近年来公众参与地方立法的创新途径，在立法工作中发挥着积极作用，担任着表达民意、宣传法治、化解矛盾的重要角色。《河北省立法条例》第三十七条就基层立法联系点作了专门规定[4]。2015年，河北省公布了一批政府立法基层联系点的详细名单，11个设区的市均涵盖在内。2018年10月16日，承德市通过了《承德市人大常委会基层立法联系点制度》，细化了基层立法联系点的定义、设立原则、确立程序、工作职责等规定，要求每一个县（市、区）、自治县最少设立一个基层立法联系点，为公众参与地方立法提供了便利。2019年3月26日，保定市人大常委会基层立法联系点在河北大学举行了揭牌仪式，在高校设立立法联系点，既有助于学校培养专业法律人才，又为地方立法提供了资源和智力支持。

6.重视专家参与。（1）设立立法专家顾问团。专家是地方立法中的重要力量，为充分听取、吸纳专家的意见和建议，河北省人大常委会在2019年发布了《关于建立河北省第十三届人大常委会专家顾问制度的意见》，意见确定了建立专家顾问团的五大原则，即统分结合、规模适度、个人自愿、确保质量和公益为主。各专门委员会和工作委员会在坚持五项原则的基础上对符合条件的人员进行遴选，提出初步名单报常委会分管领导审核，经常委会办公厅汇总平衡、常委会领导原则同意后，提请主任会议研究通过，最终以省人大常委会名义为专家顾问团成员颁发聘任证书。同时，意见对专家顾问团成员的工作方式、职责以及履职邀请程序作了要求，规定不同类别的专家顾问团队由不同的部门负责管理。如此严格的筛选程序和管理机制，充分保障了专家参与地方立法过程的公正性和公平性，能够真正实现专家的有效参与。（2）地方立法工作合作中心。立法是一项专业性、技术性极强的工作，在这个过程中，立法机关与专家学者的探讨交流就尤为重要。2019年6月17日，保定市人大常委会同驻保高校和律师事务所合作，签约成立了保定市地方立法工作合作中心，这是进一步提高立法水平的重要举措，立法机关与法学专业人才能够形成立法合力，构建起稳定长效的合作机制，有助于保定市及河北省的民主法治建设。

7.立法后评估。立法后评估的对象主要是现行有效的地方性法规，评估的内容是分析地方性法规在实际生活中的具体实施情况，评判其是否具备科学性、可操作性以及有效性。河北省于2014年成立了地方立法评估中心，通过理论研究和实际调研开展立法后评估的有关工作。2018年《河北省立法条例》修改后，增加了对立法评估机制的规定，评估的标准和评估的方式也更加科学化。2020年4月29日，《邯郸市人大常委会立法后评估办法（试行）》公布，对评估的主体、内容、程序、评估报告等的规定都十分明確，推动了公众参与制度的发展和完善。

（二）公众参与设区的市地方立法的实践成效

1.保障了公民的知情权、参与权、表达权、监督权。保障公民的基本权利是我国社会主义政治建设的重点。各设区的市在立法前向社会公布立法信息，使公众可以及时获悉立法动态，在立法过程中为公众提供的诸多参与途径，为公众表达自身想法创造了条件，使得立法成果更符合公众期待。

2.提高了地方立法的质量。当公众能够有效地参与到地方立法中时，其所提供的信息、意见和建议可以使立法者的立法角度更加全面，立法内容更加贴合实际生活，特别在是各领域专家们的协助下，不仅保证了立法的依法性、科学性、民主性，更增强了立法特色。

3.推动了法治政府的建设，促进了社会和谐。法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民[5]。当前，利益多元化是社会发展过程中呈现的主要特征，公权力主体与私权利主体之间因为利益不同也不可避免的会产生矛盾冲突，很容易出现个别公权力主体为追求部门利益而影响立法的情况。立法权作为国家最核心的权力，必须要在阳光下行使，公众参与地方立法可以防止立法权的滥用，建设法治政府，减少社会矛盾。

二、公众参与设区的市地方立法存在的主要问题及致成因素

（一）主要问题

1.公众参与权利不明确。目前，我国没有专门针对公众参与地方立法问题的法律规范，导致各地在缺乏指导的情况下对公众参与的规定进展不一。现有的地方立法文件对公众参与的规定大多是原则性的，例如《河北省立法条例》在第三章第一节“立法规划和年度立法计划”与第二节“法规案的起草”以及第四章“立法程序”中均有公众参与的规定，但这些规定存在 “可以”和“应当”的差异，公众提出立法项目建议和参与起草是“可以”而不是“应当”，使得公众在地方立法中仍然处于被动地位。

2.公众参与热情不高。公众缺乏主动性是设区的市在地方立法中存在的普遍问题，多数公众觉得立法是国家的事情，自己的意见无关紧要，因而对地方立法呈现出一种漠不关心的态度。2019年12月28日至2020年1月26日期间，中国人大网公布了6件法律草案，向公众公开征求意见，除民法典草案公开征求意见有较多网民参与外，其他5件法律草案仅有几十位网民提出了意见[6]。全国性法律草案的参与人数甚至不到百人，各设区的市地方立法中公众的参与情况更是可想而知。

3.公众参与效果不明显。虽然公众参与地方立法的范围明显扩大，但公众参与并未成为法定程序，其积极作用仍不能得到有力体现。首先，就参与方式来说，虽然早在2005年重庆就举行了全国首次网上立法听证会，但大部分设区的市未能普遍应用网上直播方式。以河北省为例，网上立法听证会一般是由省人大法制委员会举行，各设区的市与互联网新兴互动平台的联系并不密切。其次，就参与结果来说，起草单位公开向社会征求意见结束后一般未向公众公布征求情况，也没有对未采纳的建议单独说明理由，审议通过后出台的法律文本里也没有显示出公众参与的痕迹。以《河北省促进企业技术创新条例（草案）》网上听证会为例，听证会共有167位网民参与，收到网民建议211条，但是听证结束后相关工作人员并没有对这些建议进行汇总公示，降低了公众参与的总体效果。

4.公众参与制度保障体系不健全。综合来看，我国法律法规中对公众参与地方立法的规定比较零散，涉及公众参与的制度不成体系，立法信息公开公告、立法听证以及公众参与立法后评估等现有制度的详细程度仍需要进一步加强。就立法信息公开制度而言，地方立法机关在公布法规草案时，一般不公开草案的立法背景、立法依据以及相关会议记录等相关内容，立法信息公开的范围比较狭窄。除此之外，监督救济制度的不完备和沟通机制的缺失也影响了公众参与地方立法的总体效果。

（二）致成因素

1.政府利益本位倾向。英国思想家洛克曾说：如果同一群人有权同时制定和执行法律，那么就会诱惑他们去获得权力，这样他们就可以不遵守他们制定的法律，并且在制定和实施法律时，使法律尽可能地适合自己的私人利益[7]。在地方立法过程中出现的利益博弈现象是很正常的，在公平公正的前提下有助于法治进步。但实践中，个别政府部门凭借地位优势，在起草或制定法规时，不正当地扩大权力，谋求自己的利益，对于公众参与则抱有一种可有可无的想法，甚至为减少妨碍并不希望公众参与到立法当中来。

2.立法机关与公众之间信息不对称。由于立法机关的主导地位，加之立法机关宣传工作不到位，多数公众不能全面、及时、准确地掌握立法信息。实践中也缺乏对公众参与的引导，很多人因为没有接触过立法方面的知识，不知道自己可以参与立法，更不清楚地方立法的程序和参与的途径。而且，各地立法机关在公开征求意见时，一般通过官方网站和当地报纸公布相关信息，但是现在很多年轻人不习惯看报纸，这些公众如果不经常关注立法机关官网的话很可能会错失表达想法的机会。

3.公众自身能力限制。2020年4月，CNNIC发布的第45次《中国互联网络发展状况统计报告》指出，截至2020年3月，我国网民规模达到9.04亿，但大学专科及以上学历群体仅占全体网民数量的19.5%。虽然近年来我国公民的权利意识有所提升，但目前大部分公众法治意识还较为淡薄，参与地方立法的知识储备和能力不足。对于普通公众来说，立法机关对公众参与立法要求的条件过于严格，使公众较难树立起参与地方立法的信心。

三、公众参与设区的市地方立法的制度优化与改进

（一）明确公众参与的权利

明确公众参与设区的市地方立法的权利是提高公众参与度的前提，地方立法机关应当尽快出台专门的规范性文件，为公众参与地方立法提供更全面的保障。在制定公众参与的地方性法规时，首先应当界定清楚公众参与的范围、内容、方式、途径，结合立法实际设计出一套完善的操作程序。其次要明确公众在各立法阶段享有的权利，如在地方立法准备阶段，应当将公众获取立法信息，表达意见和建议的具体方式和程序详细地呈现在法律条文中;在地方立法法案审议表决阶段，除了地方立法草案要充分利用新旧媒体向社会公开之外，还要在现有规定上增加立法机关在处理公众意见过程中的职责和法律责任，保证公众能得到回应;在地方立法完善阶段，也应当发挥公众的作用，公众是法规规章的直接作用群体，能够在实际生活中发现漏洞和不足，在此阶段倾听民意更有利于立法的完善。

（二）激发公众参与热情

1.建立健全相关奖励机制。立法关系到国计民生，民意不容小觑。公众在参与地方立法过程中，无论是提出建议还是参加听证都要付出一定的成本，很多人因此放弃了参与的机会。从维护社会公利的角度来说，通过设立相应的物质奖励和精神奖励来调动更多有想法的公众主动参与是非常有必要的。地方立法机关可以每年设立一定数额的奖金和一定数量的荣誉称号，对在立法过程中表现突出的个人或组织授予其先进分子等荣誉，对一些涉及重大利益的法规草案提出有效可行建议的公众可以给予物质奖励，并借助新闻媒体进行宣传表彰，增强公众参与热情。

2.成立协助公众参与的社会组织。库尔特勒温主张的团体动力学认为，单个人的行为是个体内在需要和环境外力相互作用的结果[8]。在地方立法过程中，专门的组织或社会团体的存在必定可以影响一定区域内的公众行为，很大程度上能够解决公民个人能力不足导致参与度低的问题，也能提高地方立法的效率。具体来说，在立法项目征集阶段，地方立法机关可以先协调相关组织，由这些组织负责宣传、引导公众参与进来。在法案起草阶段，可以将起草的法案发给相关组织，征求各组织和团体的意见和建议。立法审议阶段，则更应该发挥出组织和社会团体的作用，立法机关组织座谈会、论证会等对其提出的意见和建议进行评析，使这些组织和社会团体所代表的合理诉求能够在最终文本中体现出来。不可忽略的一点是，组织和社会团体必须要有有效的监督才能发挥应有的作用，因此有关机关要设立一定的监督措施，防止出现少数人主导立法的情况。

3.提高公众参与地方立法的意识。意识指导行动，只有使公众树立起参与地方立法的意识，他们才会主动去了解、参与立法。地方立法机关应当重视宣传，培养公众参与地方立法的意识。一方面，要发挥出人大代表的作用，人大代表应当主动履行联系群众的职责，通过人大代表的宣讲、引导，树立区域范圍内公众参与的信心。另一方面，各设区的市的新闻媒体是快速传播立法讯息的重要力量，应当充分发挥其优势，利用受众更多的公益广告、图册、短视频等方式宣传公民参与地方立法的重要性，举办线上或线下的法律知识讲座，推动公众整体参与意识的提高。

（三）强化公众参与的效果

1.扩大公众参与途径。第45次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，2020年3月，我国在线政务服务用户数量达到6.94亿，占整体网民数量的76.8%，同2018年底的数据相比，增长了76.3%。传统的电子邮件、传真、信函等参与途径已经不符合当前社会的发展现状，随着互联网技术的发展，公众参与途径应该更加多样化。地方立法机关应当继续拓宽公众参与途径，在地方人大及政府网站设立民意表达专栏，通过微信、微博和其他移动网络平台建立综合信息公布、意见征集、反馈评析等各种功能的专用账号，使立法者和相关机构同公众的交流更加畅通。

2.及时公告公众意见的采纳情况。为使公众参与发挥出实质效果，鼓励公众更多地参与到立法过程中，立法机关应当及时解答公众的问题，回复公众提出的意见或建议。在征集工作结束后，立法机关应当组织相关人员统一汇总收集到的意见或建议，并对其进行分类整理，由立法机关查看讨论后，对决定采纳的部分向社会公示，对缺乏可行性的部分应当挑选具有代表性的解释理由。若依以上所述搭建了交流互通平台，可以直接在平台上对公众的评论进行回复，以体现立法机关对公众参与的重视。

（四）健全公众参与的制度保障体系

1.完善立法信息公开公告制度。地方立法工作的深入使立法信息的透明度有所提升，但在具体规范和制度上仍存在问题。立法信息公开公告，须要贯穿立法规划、法规起草、审议、通过、公布等每一个阶段，法规案公开信息除了以往的制定时间、部门、主要内容等基本信息外，还应当把立法背景、立法依据、主要争议焦点、召开过的会议记录等资料加入其中，扩大信息公开的范围，改变立法机关与公众之间信息不对称的局面，使社会公众能及时、全面地了解情况。

2.建立立法机构和公众的沟通机制。立法对于普通公众来说是神圣且遥远的，为使立法机关和相关机构的工作能得到公众的理解和认同，减少双方之间的距离感，应当对立法中涉及的重大利益问题建立立法机构与社会团体、专家学者、普通公众之间的沟通机制。实践中，不同的社会群体有着不同的社会需求，对立法的关注点也各不相同，立法机关需要在保持立场的情况下，充分听取各方意见，促进沟通交流，充分发挥立法在保障人民根本利益、协调社会关系方面的重要作用。

3.完善立法听证制度。立法机关应当重视立法听证，对听证制度作出严密的、可操作性强的规定。首先，关于听证的适用范围，关系社会重大利益或与涉及民生重大决策问题的法规草案必须举行听证会，其他的法案可以让立法机关自由判断或采用网络投票方式决定是否听证。其次，关于听证的参与人员，除了列举可申请参加听证的条件外，还应当增加不得参加听证的情形，合理配置立法机关、专家学者、社会团体及普通公众的参与比例，明确主持听证和参与听证的法定人数。最后，关于听证的程序，从听证前的准备工作到听证结束后的意见处理工作均应形成明文规定，增加辩论、质证环节所占的时间比重，给予利害关系人充分的发言机会。对于听证意见的处理，应当在网上公布并且要说明采纳了哪些、未采纳哪些及各自的理由，听证结束应形成听证笔录，并且应有参会人员的签字盖章，让立法听证制度落到实处。

4.健全公众参与立法后评估制度。立法后评估的对象不应该仅局限于地方性法规，政府规章和其他规范性文件，也应当根据实际情况进行立法后评估。要规范相关法条表述，为立法后评估的准备、实施、结果公告等环节的公众参与制定统一的规定。此外，应当提升评估人员的能力和水平，适时调整评估的标准和方法，通过构建相应的配套制度畅通第三方参与评估的渠道，加强对评估全过程的监督，促进立法后评估制度的完善。

5.加强公众参与的监督和救济。可以通过微信公众号或微博发放网上调查问卷，及时掌握公众对参与立法的态度和实际情况。对于征集的意见或建议，立法机关应当认真答复，尤其是未被采纳的，应当逐一或按类别统一进行具体解释，如果相关公众对立法机关的答复不满意，应当规定相应的表达异议程序。同时，建立起问责机制，若公众遇到参与途径不畅通或被无故拒绝等情况，有权要求追究相关责任人的责任。

五、结语

自我国全部设区的市取得立法权以来，一直在不断地探索公众有效参与地方立法的方式，以实现“法为民所立”的理想效果。但在具体实践中，立法机关对公众意见或建议的处理不尽如人意，法律层面对公众参与地方立法权利的保障也并不完善，导致立法机关想要提高公众参与度，但公众因没有感受到重视不愿参与的恶性循环。随着全面依法治国的深入推进，“开门立法”已经成为一项不可或缺的程序性要求。各设区的市在地方立法过程中，必须充分体现民智和民意，让每一位参与的公众都能够得到回应，并结合时代发展特点，优化公众参与地方立法的传统途径，积极寻找更加行之有效的新渠道，通过明确公众参与权利、成立社会组织、完善相关制度等举措使地方立法更好地保障人民切身利益。可以预见，设区的市促进公众參与地方立法的每一次行动，都将是我国推进社会主义民主政治进程的重大创新，必将形成立法机关与公众之间良好互动的局面。

注释：

[1]49个较大的市包括：27个省会、4个经济特区、18个经国务院批准的其他较大的市。

[2]《河北省立法条例》第十一条第一款规定：国家机关、政党、人民团体、社会组织和公民，可以在每年的10月15日前向省人民代表大会常务委员会有关工作机构和省人民政府有关部门提出本省的立法项目建议。

[3]宋方青：《地方立法中公众参与的困境与出路》，载《法学》2009年第12期。

[4]《河北省立法条例》第三十七条第一款规定：建立常务委员会立法研究基地和基层立法联系点制度。依托省内高等院校和研究机构建立立法研究基地;选择县级以下国家机关、企业事业单位、街道办事处、村（居）民委员会、社会组织等作为立法联系点。

[5]《习近平全面依法治国新理念新思想新战略十论》，载《理论导报》2019年第12期。

[6]根据全国人大常委会法工委发言人、立法规划室主任岳仲明的介绍：城市维护建设税法草案公开征求意见期间共收到60位网民提出的75条意见，收到来信1封;出口管制法草案公开征求意见期间共收到44位网民提出的113条意见，收到来信2封;长江保护法草案公开征求意见期间共收到91位网民提出的218条意见;契税法草案公开征求意见期间共收到53位网民提出的96条意见，收到来信1封;民法典草案公开征求意见期间共收到13718位网民提出的114574条意见。

[7]【英】洛克著：《政府论》下篇，刘晓根编译，商务印书馆1983年版，第128页。

[8]【美】库尔特·勒温：《人格的动力理论》，王思明、叶鸣铉译，北京理工大学出版社2014年版。

（作者单位：河北大学国家治理法治化研究中心;河北大学法学院。本文系河北省社会科学基金项目“河北省公众参与地方政府立法机制研究”〔批准号：HB15FX042〕的阶段性成果）