以“五位一体”完善京津冀协同发展战略

刘萍萍 林四春

摘 要：
本文在吸收目前京津冀协同发展规划等规划的基础上，结合“五位一体”理论，以五大发展理念为统领，借鉴国际经验与教训，以政治第一为基础和重点完善京津冀协同发展战略。核心建议是：政治上考虑建立首都特别行政区与高配的区域协调机构，经济上疏散顶尖央企与高校到雄安新区与河北天津，文化上兼顾文化产业与产业文化，社会上推动社会组织参与管理与发挥医疗先行作用，生态上在京津冀率先推广绿色经济核算体系。

关键词：
京津冀 协同发展战略 “五位一体”

京津冀协同发展战略，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。深入实施京津冀协同发展战略，对于统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，实现“新两步走”的战略目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有各方面重大意义。本文是在吸收目前京津冀协同发展规划等规划的基础上，结合“五位一体”理论，以五大发展理念为统领，借鉴国际经验与教训，力求完善域协同体制机制，落实京津冀协同发展战略的对策建议。下面，我们主要从政治、经济、文化、社会、生态五个方面展开分析。

一、京津冀政治协同发展的完善建议

“五位一体”理论的关系是：经济建设是中心，政治建设为其他要素提供制度保障，文化建设是灵魂，社会建设是前提条件，生态文明建设则是整个社会可持续发展的基础。经济建设虽然放在提法的第一个位置，但是，我们认为，政治建设是真正第一位重要的，是制度保障和根本基础。所以，京津冀协同发展首先要求满足政治协同发展。

《京津冀协同发展规划纲要》对北京定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。北京之所以是首都，有且只有一个原因：北京是政治中心。所以，政治中心即首都北京，是京津冀区域协同发展的真正核心城市。中国自古以来都是大国，历来强调中央集权。北京，是中国历史上最后5代封建王朝辽的陪都及金、元、明、清的首都，北京城市的设计规划体现了中国古代城市规划的最高成就。全世界提到中国，首先想到的是北京;全世界提到北京，首先想到的是天安门。北京是作为中国的首都，是遵循历史路径依赖的最优结果，实现中国梦的一个稳定保障。首都政治功能的高度集中，这被证明是有成功经验的管理模式。

党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”京津冀协同发展首先就是要保障党的领导，这是政治协同发展的根本。京津冀協同发展的基础与前提，必然是保障以北京首都为核心的发展。北京首先是政治中心，然后才是文化中心，经济中心。党是领导一切的，北京是领导全国的;党的领导需要北京的稳定支持。政治上的稳定是压倒一切的，这也是经济与文化发展的前提。同时，政治稳定也是需要基本的经济、文化、社会与生态条件。古今中外的首都发展史也说明了，首都的政治功能是首先要保障的。

北京“四个中心”定位是对首都功能的表述，北京作为首都，突出首都核心功能是政治功能。最新的十九大和两会，开展了新一轮的党和国家机构改革。中央政府机构的整合，意味着更加高效的中央政府。目前的京津冀协同发展规划，并没有疏散很多中央政府的机构，这是对的。

纵观世界各国，首都的立法执法司法部门大部分都是比较集中的，唯一比较例外的是荷兰和南非，中央的立法执法司法分别放在不同的政府部门。但是，这个小国的经验不能作为我们首都建设的榜样。华盛顿哥伦比亚特区简称为华盛顿，是美国的政治中心，不是经济中心，是大多数美国联邦政府机构与各国大使馆所在地，也是世界银行、国际货币基金组织等国际组织总部的所在地。可以看到，作为大国的美国等国家，首都功能是高度集中的，这是我们借鉴的方向。借鉴国外的历史经验和最新的网络资料，我们也可以考虑在二三环以内成立北京首都特别行政区的做法。本文重点是区域协同，首都特别行政区方案不展开分析。

在建立首都特区之后，通过两种方法把非首都功能疏解。首先是行政功能分散，北京市属行政单位整体或部分迁入通州区，实现北京中心城区向外疏解，功能分散化;其次是产业分散，这是下一节经济协调的重点。目前，北京市属机构的搬迁运行良好，首都特区的规划与建设还没有启动。“新北京”是新的北京，是首都副中心，地方层面的北京，北京市的中心，而不是首都特区，首都的中心。

我们看到，在政治协同发展方面，重要就在包括首都特区的大北京自身，河北与天津参与协同的机会较少，唯一需要考虑的是区域协同治理。在中国区域协调机构并不多，只有南水北调办公室、西部开发办公室、振兴东北领导小组等少数机构。同理，京津冀也需要一个高配的区域协同发展机构来协同政治稳定为核心的五个协同。

目前，国家层面已经成立“京津冀协同发展领导小组”和相应的专家咨询委员会，在地方层面，北京、天津、河北分别成立了“京津冀协同发展领导小组”，各组的组长均为各地区的一把手。而在部委层面，有的部委也设立了相应的区域协调机构。京津冀协同发展机构本质上也是“首京津冀”四部分的协调机构，体现了中央推动京津冀一体化的决心，涉及了三地的利益重大调整。我们建议，京津冀协同发展机构重点维护首都北京的政治核心地位，疏解非首都功能，协调发展北京的经济、文化、社会与生态等其他功能。

二、京津冀经济协同发展的对策

十八大以来，中央先后提出了“一带一路”倡议和京津冀协同发展、长江经济带发展两个区域战略。京津冀协同发展是一项伟大的系统工程，核心工作是疏解北京非首都功能，其中主要任务是产业转移，即把北京的一些不属于首都功能的产业和功能向河北省和天津市合理有序地进行转移。

从产业梯度来看，北京和天津处于高梯度，河北处于低梯度，三地间存在产业梯度转移的基础。世界上城市功能疏解主要有集中和分散两种方式。我们建议，北京产业疏解必须处理好集中疏解与分散疏解的关系，以集中疏解带动分散疏解，强调顶层设计。北京的产业疏解关系到河北和天津的利益，如果没有国家顶层的规划和管理难以取得理想的效果，河北和天津恶性竞争会愈来愈严重。

近年来，北京全面落实新增产业的禁止和限制目录，实施更加严格的准入标准，调整疏解各类区域型专业市场。我们建议，北京的产业向外转移不能只把不好的产业推出去，而是要好坏搭配，要考虑疏解非首都功能这一因素。北京的定位中没有经济中心的说法，这是对的。如果，北京是所有领域的中心城市，那就是过分承载，过分集中。中国作为一个大国，第一城市的首位度不应该过高。这是世界大国发展的共同经验，这是风险分散与均衡发展的必然要求。中小国家，第一城市的首位度可以比较高，比如日本、韩国等。

我们建议，北京疏解非首都功能关键应该迁出的是大量的中央企业，以减弱目前北京的经济中心态势。广义的中央企业包括三类：一是由国务院国资委管理的企业，一般是实业;二是由银保监会、证监会管理的企业，属于金融行业;三是由国务院其他部门或群众团体管理的企业。这些央企涉及几乎所有的产业，我们建议首先要疏解竞争性强的央企。越是非竞争性央企，往往是提供公共产品、自然垄断产品的，越是具有准政府性质，疏解可以放在最后，或者适当保留在北京。

每一座中国城市都想拥有国企总部，以促进本地经济;有国企总部在本地对地方发展的影响是非常可观的，因为会带来额外的税收收入，提供更多的就业岗位，而且是城市的一张好名片。北京央企的疏解不仅可以到天津与河北，还可以到京津冀之外的地区。在地方，有很多好的教育部直属大学，同样，地方也应该有很多好央企。

在国务院国资委和财政部作为出资人的中央企业中，目前大部分企业的总部已经位于北京，总部留在京外的数量并不多。近年来，由于央企之间的兼并重组或者战略转移，一些京外央企搬迁至北京，或其总部管理职能被纳入北京新总部。央企进京的趋势似乎是大于央企离京的趋势。所以，现在需要扭转这个趋势，我们建议让央企总部慢慢搬迁出北京，雄安新区就是一个很大的央企搬迁目的地。

北京城市副中心，主要是为了围绕行政事业机关集中办公区域建设来进行，可以预见，不少北京市属国企会搬迁到北京市副中心，这主要是针对非央企。而央企搬迁的任务建议也应该交给雄安新区，其次是河北天津。雄安新区是关于京津冀经济协同发展的核心。

北京要打破行政区划限制，全力建设以首都为核心、以北京城市副中心和河北雄安新区为两翼的世界级城市群。北京城市副中心是北京市属机构的重镇，河北雄安新区是中央级企业的重镇。我们的建議是央企总部更多的搬迁入雄安新区，而不仅是分部。同时，建议适当搬迁优质高校，可将承接科技教育资源的转移作为重点。所以，央企搬迁入雄安新区的同时，应该有相应顶尖科技教育资源的搬迁入雄安新区。

我们前一节提出政治协同是第一位的，在经济协同里面，也不能放弃政治协同的考量。所以，在雄安新区的协同发展过程中，我们建议党校先行。我们看到，中共河北雄安新区工委党校正式成立，雄安新区工委党校将采取与省委党校合作办学。这是一个很好的政治优先党校优先的兆头。

三、京津冀文化协同发展的建议

北京是文化中心，京津冀协同发展离不开文化的协同发展。文化不仅包括文化产业，而且包括其他产业中的文化因素和非产业中的文化因素。我们讲文化协同发展，主要是讲文化产业协同发展，其次是非文化产业的文化因素协同发展。

文化产业是京津冀地区共同扶持和发展的战略性新兴产业，在调整产业结构与促进产业升级等方面发挥着举足轻重的作用。泛文化产业不同于其他经济产业，文化产业更要尊重当地的历史文脉，京津冀历史悠久，文化协同发展有着深厚的基础，是京津冀除了政治因素之外最大的长期核心竞争力。历史经验告诉我们，企业的生命周期都不长，文化的生命周期很长。从历史上看，北京、天津、河北在古代都属于燕赵之地，相连的地域人缘，相同的文化认同，深深地印在京津冀三地的文化中。三地文化虽各有特色，但体现着燕赵文化的传承和发展，是不可分割的文化整体。

文化作为软实力，潜移默化地影响着区域协同发展，是一个地区的综合实力，其他都是围绕背后的文化竞争力展开的。长三角和珠三角区域实力的持续提升，得益于上海文化和岭南文化的凝聚力。所以说，京津冀协同发展，文化的作用不可替代，必须同步，甚至先行。尽管京津冀三地文化产业发展各具优势，但是，三地文化资源并未得到充分整合和系统利用，文化投资大量重复。

京津冀文化协同发展最核心的问题在于如何在顶层设计上做好定位与布局。在中国文化产业“消费升级”的关键时期，特别是在“互联网+”背景下，三地要更加注重对文化新兴业态的发展。“互联网+”的大趋势下，我们要充分利用互联网数字技术，加快推进三地文化要素市场联网与旅游资源共享。

北京是京津冀地区文化产业发展的龙头，带动次级文化中心的发展。天津市拥有环渤海地理环境优势，具有独特“津派”文化底蕴。河北省历史文化积淀深厚，除了本身的河北乡土文化之外，还适合作为北京天津文化产业的配套、后勤与辅助基地。

非文化产业的文化因素就是产业文化，产业文化就是要将这些广义文化装进自己的产业，以提高自己的附加值。广义文化不仅包括了遗产文化，还有非遗产文化（不是非物质遗产）。非遗产文化就是当代社会的物质产出与精神产出，其中有价值的产出将来会受到保护转化为遗产文化。每一个产业都可以通过跨界与混搭来融入文化要素，特别是通过物质文化与非物质文化的细化，可以挖掘很多可以提取的因素，就是提高无形资产在行业中的比重。这里的产业文化不同于组织文化里面提到的产业的文化。

产业文化的协同发展是用以支持完整的文化协同发展，同时反哺京津冀经济协同发展。京津冀，特别是北京与天津，几乎所有产业都自带文化气息，国企有国企的文化，私企有私企的文化。同时，我们也要看到，京津冀的私企民企文化与长三角珠三角相比，是稍弱一些的，特别是与深圳相比。但是，京津冀私企民企也有自己的特色与打法。对于其他地区的特色企业文化，我们建议采取的策略是取其精华，去其糟粕。

四、京津冀社会协同发展的建议

京津冀经济产业发展不均衡是合理的，但是，目前京津冀区域社会发展水平极不平衡，这是不合理的。河北人均GDP不足北京、天津的一半，北京财政收入比天津、河北高出将近一倍。京津冀三地的平均收入、平均支出，差距明顯。京津冀社会发展的不平衡属于“一次元”，那么京津冀城乡差距应当属于“二次元”。三地城乡消费比例，河北明显处于落后发展阶段，协同发展的难度较大。

我们建议，社会协同发展，更需要的是社会第三方力量的介入。京津冀社会协同发展不仅是地方政府的工作任务，也是社会组织的使命。国外有一些成功的社会组织参与社会管理的案例，比如纽约大都市区民间区域规划协会、巴黎工商协会等。为了充分发挥三地社会组织的社会协同发展作用，建议京津冀三地社会组织可采取“一地登记、三地共享”的方式，对社会组织相关活动实行“国民待遇”，以促进区域社会融合。

近年来，在市场经济较为发达、社会领域率先成长的珠三角、长三角地区，行业协会、商会等经济性的民间组织在促进地方合作方面发挥了重要作用，这些都是京津冀社会协同发展的宝贵对标经验。我们建议，京津冀社会协同发展需要重视经济类社团，比如行业协会、商会的培育。

养老产业是大趋势，养老产业可作为河北城镇化发展的重要支撑，京津冀三方应加强养老公共政策的合作，作为疏解首都养老功能的一个重要环节。有经济学家指出，如果只用一个指标来衡量一个社会的发展指数，那就是人均期望寿命。人均期望寿命高低的关键因素是医疗资源与环境。显然，医疗资源就是这里的社会因素。同样，良好的养老设施也是提高人均寿命的关键。

目前京津冀中北京、天津在医疗卫生服务方面具有比较优势，河北对京津医疗资源需求很高。三地有关部门应加强合作，把北京一些优质的医疗资源复制到河北重点区域，项目的运行可以参考公司化运营，同时对接医保结算与合作共享，这样既有利于提升河北的医疗卫生服务水平，也有利于缓解北京医疗服务机构的压力。以雄安新区为例，很多有远见的人，提到新区要有吸引力，首先得有最优质的医疗资源的搬迁。从这个角度，也说明了良好的医疗与养老设施对于社会发展的首位重要性。

五、京津冀生态协同发展的建议

京津冀已成为我国人地关系最紧张、环境超载最严重、联防联治最迫切的区域。研究京津冀生态协同发展机制体制，也显得更加重要，成为本文最后一个部分。目前的《京津冀协同发展生态环境保护规划》《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》等规划协议开启了京津冀生态协同发展机制。

绿水青山也是金山银山，它是有价值的，是应该货币化、可计量、可交易的。生态资本这本账，到底有多少呢？我们不清楚，我们现在要做的一件事情，是要开始算这笔账。我们建议，京津冀作为国内发达地区，应该率先开展绿色经济的核算。京津冀提出并实施绿色GDP核算新体系，是极好的向全中国乃至全世界宣传京津冀的一个好机会。绿色GDP核算不仅有利于与北京的行业专家密切合作，容易拓展京津冀的其他项目合作，比如城市与区域规划、生态与景观规划、金融与产业规划等，而且会更容易招商引资到京津冀，深化京津冀与其他地区的战略合作。

绿色GDP核算或者说自然资源与环境核算在全中国乃至全世界是大势所趋。当前，全国经济面临低估，特别是经历新冠疫情的困扰，生态与卫生工作将是若干年内中国经济工作的焦点。生态往往是卫生的基础。绿色GDP核算新体系，将会真正纳入中国的GDP核算体系，很可能成为中国经济发展的新引擎，在提高经济质量和解决就业问题方面会贡献突出，从而在未来相当长一段时间内获得中国新经济模式的发展红利。

国际上最新的绿色GDP核算体系是联合国的《环境核算体系-核心框架2012》（SEEA2012）。最近，国务院办公厅印发了《编制自然资源资产负债表试点方案》，标志着我国自然资源资产负债表编制工作正式启动。

我们建议，建立京津冀资源环境交易体系，先期可以碳交易为试点，整合京津两地碳交易市场为区域性碳交易市场，并将河北省部分城市纳入碳交易体系，在碳交易试点基础上，逐步建立京津冀排污权交易、水权交易等其它生态环境资源的交易体系。据了解，京冀之间已经率先试点跨区域碳交易，天津自贸区内也获准进行碳交易，相关探索已经在逐步推进之中。

建设绿色环境交易体系的时候，我们建议同时配套建立京津冀绿色金融服务体系，探索推广PPP合作模式。要进一步完善价格机制，提高绿色经济活动的收益，或者加大非绿色经济活动的成本，积极探索绿色金融工具的运用，包括绿色贷款、绿色债券、绿色股权、绿色保险、绿色基金等。

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〔刘萍萍，全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）。林四春，中共中央党校（国家行政学院）研究〕