村党组织书记“一肩挑”的比较优势、潜在风险与调适机制

村党组织书记“一肩挑”的比较优势、潜在风险与调适机制

　村党组织书记“一肩挑”作为乡村治理权力结构的变革与优化，是解决乡村治理中力量单薄、效能低下、互动缺乏等问题的新范式。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　村党组织书记“一肩挑”模式是乡村治理权力结构的革新尝试，通过政党向下嵌入、权力并轨运行、治理信息对称的方式，为乡村治理输送外源动力、提升运行绩效和实现利益共享，在总体上顺应了乡村治理现代化的发展趋势。村党组织书记“一肩挑”模式在政策设计上已达成基本共识，但也在实践运行中面临着民主空间受到挤压、权力规约难度加大、公共服务供给错位等潜在风险。因此，深入推进村党组织书记“一肩挑”模式，要以长效机制建设为根本抓手，从统合机制、规约机制、民主机制和吸纳机制上进行动态调适，促使这一权力结构优势转化为最优化乡村治理效能。

　　从历史脉络来看，村党组织书记“一肩挑”模式伴随政治体制改革而不断演进，经历了先行试点（1988—2002）、积极倡导（2002—2018）、全面推行（2018至今）等发展阶段，实现了由过去的“一肩双挑”（兼任村民委员会主任）演变为党的十九大以来的“一肩四挑”（兼任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织的负责人），这是乡村治理的理论与实践交织推移的结果。党的十九大提出的“治理有效”是乡村振兴战略目标的内在要求，根据结构功能主义观点，结构与功能紧密相连、相互影响，乡村治理结构关系着乡村治理的运行绩效。因此，推进乡村社会的传统或既存制度“适应于现代性功能”，实现乡村治理效能最优化，需要把乡村治理的结构性变革作为切入点，推动乡村治理权力的科学化运行。村党组织书记“一肩挑”，是在村党组织和村民委员会二元治理结构基础上探索的乡村权力模式，在乡村治理进程中更具权力结构性优势，对于农村基层党组织领导乡村治理具有重大意义。但其在乡村治理实践中也面临着一系列不可回避的潜在风险，因此，在新型治理权力结构框架下，从长效机制上对“一肩挑”模式进行调适是乡村善治的根本吁求。

　　乡村治理中村党组织书记“一肩挑”的比较优势

　　村党组织书记“一肩挑”作为乡村治理权力结构的变革与优化，是解决乡村治理中力量单薄、效能低下、互动缺乏等问题的新范式。相较于传统村“两委”分设负责人，“一肩挑”模式为乡村治理现代化奠定了行之有效的制度基石，更有助于提升乡村治理能力和水平。

　　“政党向下嵌入”有助于输送乡村治理的外源动力

　　依据“控制辩证法”观点，国家权力在对社会渗透、动员的同时，就会提供相应的“有限范围的回报服务”。在政党政治条件下，以政党权力为代表的国家权力对基层社会的有效控制，主要是依靠政党嵌入方式来完成的。乡村社会存在国家权力与社会权力的结构性张力：一方面，两者之间具有制衡和冲突的内在情形；另一方面，国家权力保障社会权力存在，社会权力支撑国家权力运转。这种对立统一的辩证关系，决定了“控制”与“自治”的力量博弈成为乡村治理绕不开的话题。历史表明，在传统自给自足的小农经济时代，无需全面的强力的社会控制，单靠宗族等非政权组织对乡村事务进行管理就可以满足乡村需求，社会权力—村民自治在乡村治理中居于主导地位。随着社会转型变迁，乡村社会矛盾复杂化、利益多元化、村庄空心化等问题凸显，加大了依靠自治力量实现乡村善治的难度，这就需要执政党主导的国家权力下移到乡村社会，对乡村社会“在其资源限度内实施控制”。从政治发展逻辑来看，国家权力在回归社会之前，不但不会快速地、激进地、无序地隐匿或撤退，反而会在现代化转型阶段更加活跃于乡村治理的舞台。党对国家的政治领导权力向乡村下沉延伸，提升了乡村治理的政治动员和社会整合能力，为推动乡村发展注入外源力量。在国家权力对乡村“控制”较弱的地方，村民委员会在权力体系中处于支配地位，乡村社会的资源配置围绕村民委员会而展开，但是村民委员会的权力限度与乡村治理的能力需求并不匹配，乡村治理面临的资金链条断裂、资源利用效率低下等问题仅靠村民自治难以得到妥善解决。在国家权力干预不够的情势下，乡村治理陷入公共资源供应乏力和运转失调的瓶颈状态，严重阻碍了乡村现代化发展进程。从精准扶贫到乡村振兴的一系列国家战略表明，“一肩挑”模式把乡村“自治”与国家“控制”衔接起来，能够以强大力量推动乡村发展大政方针的贯彻落实，破解乡村发展推动力不足的难题。可见，乡村治理离不开国家权力主导带来的红利，“一肩挑”模式通过承接国家权力输送，把国家权力触角延伸至农村基层场域，将乡村组织作为施行党中央决策部署、服务人民群众的“最后一公里”，从权力结构效应上解决了限制乡村发展的公共资源调集和公共产品供给问题，使乡村因充裕的资金配套和合理的政策支持而实现可持续发展。

　　“权力并轨运行”有助于提升乡村治理的运行绩效

　　乡村治理现代化拥有合法性的政治核心来容纳和推动，得益于依据社会发展状况对“传统的政治结构和权威形态”作出相当幅度的调整和改造。任何社会治理包括基层治理都是以政治结构为依托的，由横向的“治理规模”和纵向的“治理层级”共同形塑的政治结构，是乡村治理有序开展的权力关系基础。由此，政治结构或权力结构优化与否，直接关系着乡村治理效率的高低。在传统政治结构设计上，乡村治理采用的是村党组织与村民委员会的二元权力结构，两种组织相应产生的村支书和村主任都是乡村社会的负责人，分别受托行使国家权力和社会权力，在乡村治理中齐心协力发挥作用。两个“一把手”的权力设置，是为了消除乡村治理中“一元治理结构”的弊端，挖掘乡村发展的内生动力。客观上说，“二元治理结构”确实有激发乡村社会自我发展的积极效果，但该结构的权力主体之间矛盾冲突也成为乡村治理效能的束缚因素。乡村治理实践表明，村“两委”及其负责人并非设想中的“同质性群体”，两者关系紧张、各自为政较为常见，彼此争权夺利与推诿甩责，既损害村级党组织的权威性，又妨碍村民委员会的自治性，直接导致乡村治理陷入内耗困境。在“二元化”权力分布下，无论是政策还是法律都难以对繁琐复杂的乡村事务进行明确的划分，村“两委”的职责权限出现交叉与重叠部分———乡村事务管理中的“公共领域”，这些公共领域使村“两委”在治理权的占有和行使上陷入了此消彼长、零和博弈的“科斯悖论”。由村民推选出的村主任一旦处于强势地位，就容易以“党政分开”为由拒绝村支书参与党务工作以外的任何治理活动，导致党的乡村治理政策施行缓慢、效果甚微。就如何把握好党政关系而言，我们“不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式”。“一肩挑”模式下村“两委”通过交叉任职实现整合，打破传统意义上的党政界限，化解村支书和村主任的治理权分歧，推动村“两委”的联动与合作，促进“党务”与“村务”协调发展，从根本上避免了在权责上潜藏着“问题的相互性”这一逻辑悖论，实现了从纵向的管理层级推动乡村治理取得成效。

　　“治理信息对称”有助于实现乡村治理的利益共享

　　“信息对称”作为经济学概念范畴，原初意指“委托—代理”关系中代理人和委托人的信息对称，而这一理论最为关切的是委托和代理双方主体“信息不对称”问题。在经济交往中，信息拥有方在以自我为中心的利益驱使下会损害另一方利益，委托和代理的链条之间利益失衡，最终伤及资源配置质量和效率。这种“信息不对称”同样存在于乡村治理结构中，表现为信息垄断群体利用机会优势自我服务的“精英俘获”（elite capture）现象，而村民由于信息短缺在乡村治理中失去部分权益。村党组织和村民委员会作为衔接乡镇政府与乡村社会的中间环节，相较于普通个体化村民往往拥有更多的信息资源，在二元分治的权力结构中，两者在信息传递中存在不同向度的可能。处于高度组织化的村党组织作为按照党的意志密切联系群众的代表者，在科层系统纵向信息“控制性沟通”下一般易于贯彻党的宗旨意图和政策路线，而相对独立、粘度松解的村民委员会作为源自村民推选且又位居村民之上的代理者，因固有的信息不对称问题，有可能将自身利益前置或高位于整个乡村发展和全体村民需求。在村民委员会主导的治理结构下，作为代理人的村民委员会与作为委托人的村民之间存在信息传递的梗阻问题，信息被独占、藏匿、改变或歪曲，使乡村治理出现不受监督的“灰色地带”，从而形成滋生基层权力腐败的土壤。为了防止基层权力的异化，在政治系统与社会系统的互动、交融过程中，存在一个透明的信息传递渠道———“反馈环”就显得至关重要。在以往的治理模式中，治理主体在向村民信息输出时，有机会优先计较自身的利益得失，致使一部分人利用信息优势为自己乃至家族谋利。而村民的利益诉求在需要输入政治系统时，难以得到村民委员会的重视和及时反馈到治理绩效评估中，乡村治理系统“输出—决策—输入—反馈”这一循环链条出现断裂，导致了乡村治理的成果只惠及乡村小范围群体。在“一肩挑”模式下，村党组织统领乡村治理，统一乡村治理向度，形成了良性的乡村治理信息循环系统。村党组织以统领者的身份推动乡村治理多元主体间信息传递，强化了信息资源的透明性、共享性和回应性，使得多元主体能够“亲自在场”参与乡村治理，进而使乡村中每个人的利益都能够同公共资源的分配与使用联系起来，实现彼此在乡村治理中全方位、全过程的交流互动和合作共赢。

　　乡村治理中村党组织书记“一肩挑”的潜在风险

　　随着顶层设计从“倡导型”到“推广型”的政策转向，村党组织书记“一肩挑”迈出了更为坚实的实践步伐，但在实践运行中也面临着一些潜在风险，如果不加以有效防范，就会成为影响乡村治理现代化进程的阻碍因素。

　　乡村治理的民主空间受到挤压

　　从权力组织结构来看，“一肩挑”模式意味着村党组织书记同时扮演“国家代理人”和“乡村当家人”双重角色，这种权力叠加造成乡村治理结构的“权力过密化”，双轨治理的政治格局有被“单向度”权力结构取代的风险。村党组织书记在拥有两种职权的赋能下，有可能忽视村民自治机制，并将村党组织变为直接包办乡村事务的行政机构，将村民委员会变成行政机关的附属机构或无关紧要的政治摆设。而村民委员会一旦承担过多的政务，其组织架构必然呈现官僚化特性，行政属性逐渐代替村民委员会的自治属性，村民自治空间在一定程度上被压缩。与此相呼应，村民委员会为了摆脱被边缘化的处境，也愿意主动依附于上级党政权力，与村党组织的关系密切程度要远超过乡村民众，其关注村民利益的角色定位也就相应弱化，开始从群众性自治组织向行政化的派出机构转变。村民委员会的主动依附直接导致自治权力与群体利益的分离，使乡村自治组织的行为取向与乡村民众的权利意志的一致性走向衰减。在治理过程中，作为村民委托代表的村民委员会与村民之间的“合作—服务”关系转向“命令—服从”关系，在某种程度上变成凌驾于村民之上的管控机关，导致乡土社会出现公共权力异化。村民自治组织作为一种自下而上被赋予权力的代理者，没有对委托人（集合意义的村民）兑现相应的关切和责任，其自身功能的转变致使村民的民主权利和乡村的治理效果都无法得以保障。大多数发展中国家的实践证明，地方组织是确保乡村发展战略得以有效实施的关键因素，“没有地方组织的广泛参与，任何促进生产力增长和广泛的利益分配的乡村发展战略都不可能取得成功”。“一肩挑”模式加速了国家行为推动乡村发展战略的节奏，一系列紧迫而艰巨的治理任务随着国家权力下沉进入乡村社会。但在此过程中政治系统的决策输入并不是来自体系外部的社会结构，而是按照治理主体自我意志进行输入（即“内输入”），政治权力进入乡村社会直接面对原子化的村民，乡村自治权力不自觉地被吸收和控制，乡村基层自治组织的存在感淡化、服务性受限，大多数村民处于“无政治阶层”和“低组织状态”，无法通过自治组织直接参与公共事务，最终导致乡村治理难以取得预期成效。

　　乡村治理的权力规约难度加大

　　乡村治理组织的权力运行理应代表公共利益，但村级组织并非由抽象化的个体组成，其治理行为在没有严密约束下容易产生“自利性”本能冲动，而权力的扩大和集中（双重职能与双重权力的组合）则进一步拓宽村党组织书记的自由限度，这就决定了“一肩挑”模式需要直面权力的制约和监督问题，以防范“基层自利性”消解“国家自主性”（state autonomy）的风险。处于战略倾斜的乡村振兴机遇期，各种支农、惠农工程和财政的投入，本身对于村级组织负责人就具有巨大利益诱惑，而“一肩挑”带来的权力叠加更是增加了村级组织负责人权力寻租的机会，在承接国家资源过程中出现了非法侵占、克扣私分等多种腐败形式。依据政治博弈理论来看，政治体系以“权力紧缩”方式获得从属群体的信任，给予乡村相应的自治权限，使国家权力和社会权力维持着相对的平衡状态，这种结构平衡对于权力制约和监督来说举足轻重。尽管“一肩挑”模式下村“两委”组织仍然存在，但是乡村“两委”组织成员交叉任职，村“两委”成为一种不可分割的“命运共同体”，这样的共同体实际上构筑了一个比较缺乏透明度和开放性的权力圈，外界制约和监督力量很难介入和发挥作用。“一肩挑”模式的封闭性结构，为村级组织负责人提供了“绝对权力”的存活空间，以往二元权力结构下所形成的制约和监督体系走向失灵。在乡村治理权力的重构过程中，新型制约和监督体系并没有随之升级换代，无论是上级监督、同级监督还是下级监督都比较疲软。在上级监督方面，乡村治理涉及的环节繁琐、内容宽泛，上级的监督机构本身难以做到全过程、全覆盖的监管，加上村、乡、县“一体化的行政结构”，乡镇政府与村级组织容易生成“庇护—支持”的职权关系，影响了其对村级组织负责人进行客观性监督。在同级监督方面，相较于村“两委”负责人分设产生的结构性监督，“一肩挑”模式下“一把手”与其他村干部之间权力悬殊，副职几乎无法牵制正职的权力，权力任性也就在所难免。在下级监督方面，“一肩挑”模式权力相对集中，催生村民对权力运行的怀疑情绪，造成村民在政治生活中低参与度，多数村民没有参与过乡村事务的监督。因此，在不同层级监督均为乏力的情形下，村党组织书记有可能独揽大权、滥用职权，甚至直接危害村民生存发展的根本利益。

　　乡村治理的公共服务供给错位

　　公共服务是乡村治理应该承载的重要内容，其背后蕴含着“供给结构和需求结构之间的动态矛盾”。从公共服务理论来看，公共服务的核心要义在于公共服务的供给，而公共服务供给则要以公共服务需求作为指标、导向。“公共需求—公共选择—公共服务供给”等相互关联的链条，共同形成了一个闭合循环，决定了对村民需求的考量是乡村治理决策合理化以及公共服务供给有效性的先决条件。在沿袭有些地方政府对党中央政策进行顶格管理、层层加码的政治逻辑和执行惯性的情形下，“一肩挑”模式使村党组织书记经常面对自上而下的繁重的行政性任务，在借助上级权威构筑规范有序的村治格局的同时，却未能建立起科学、系统的乡村公共服务需求管理体系，无暇顾及乡村民众多元化、差异化的真实诉求，由此引发了乡村公共服务的错位供给问题。这种“供给侧”与“需求侧”之间的分离脱节，使自上而下的乡村公共服务供给与自下而上的村民需求产生内在逻辑矛盾，造成了基本公共服务不能充分适应和满足村民需求程度的变化（表4）。随着“乡土中国”到“城乡中国”的结构变迁，在城乡“基本公共服务均等化”的话语共识和政策支配下，乡村治理面临着“命名政治”（the politics of naming）风险———理想价值与现实需求的过大落差。村级党组织作为乡村公共服务的主导者和执行者，以缩小乡村与城市之间差距为理由，倾向于选择一些能够快速反应国家政策导向、凸显地方政绩的公共服务，有的乡村治理行动变成了违背惠民政策初衷的城市化“形象工程”。以城市化为导向的乡村公共服务，虽然符合城乡一体化发展总体要求，但忽略各地乡村基础条件、资源禀赋、风土人情的具体差异，村民急需的基本社保、医疗卫生等在服务供给选择中所占比例较少，反而图书室等公共服务存在建设率高和使用率低的悖论。城乡之间公共资源均衡配置，本意是促进“城乡两个文明的共生、共融、共荣”，让农村群众与城市居民体验和享受同等优质的公共服务，实际上却为乡村“政绩工程”做了嫁衣，村民需求相较于乡村战略发展需求被忽视，造成了公共资源及产品的闲置和浪费。

　　乡村治理中村党组织书记“一肩挑”的调适机制

　　社会变迁速度是否对社会系统有益，取决于社会系统（结构与功能的更迭）的“承受”限度和“适应”能力。村党组织书记“一肩挑”通过人事上的角色重塑与职责重置，在总体上顺应了乡村治理现代化的发展趋势，但“一肩挑”模式仍需伴随实践推移从长效机制上进行动态调适，才能使这一权力结构释放出最优的治理效能。

　　“一肩挑”统合机制：优化乡村治理结构

　　“一肩挑”模式是党的领导向农村基层的延伸，是国家权力向乡村社会的回归，其衍生出来的全部问题，归根结底是政治权力与社会权力之间的耦合互动问题。因此，如何推动权力结构现代化转型，以驱逐乡村治理体系内部的“孤岛效应”（silomentality），是关涉“一肩挑”模式彰显整合性的根本问题，决定着乡村治理能否产生最大化的制度效能。这就要求正确把握“加强党的领导”与“实现村民自治”的关系，构建村级党组织系统与村民自治系统互嵌式治理结构体系，实现国家力量与乡村力量之间的高质量互动。一方面，重塑村级党组织的权威性，发挥其对于乡村治理的领导统筹作用。党的十九届四中全会指出，要“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分，必须发挥村党组织“统率全局且深嵌其中”的政治功能。值得注意的是，党委统领不是以压缩乡村的民主自治为代价，而是将政党视角带入群众议事、协商过程中，防止乡村治理异化为村党组织书记或村干部的少数个体行为，确保乡村治理能够反映绝大多数村民的意志和利益，从而提高乡村治理科学化、大众化水平。另一方面，保障村民委员会的自治性，实现治理主体与乡村民众的合作互动。从治理体系现代化来看，乡村治理由“动员型”向“回应型”转变是必然趋势。这种“回应（responsiveness）”作为在治理中通过应答、回复作出承诺并把承诺转化为实践的过程，是政府与公众之间的双向互动。完善“一肩挑”统合机制，要求在以村级党组织将党的乡村治理决策输入乡村社会为政治前提下，依托村民委员会及其他自治组织将乡村民众权益诉求及时向上反馈，使治理主体对乡村民众的需求能够积极回应，从而增进乡村民众对农村基层党组织的信任和支持。面对乡村群体的利益诉求，“回应型”治理原则要求“一肩挑”模式引入公共服务需求管理体系，通过需求调查、需求分析、需求整合等各个环节，将真实具体的需求信息传递到公共服务决策中心，在乡村民众需求与公共服务供给之间建立起紧密的适配性联系，并及时将其转化为乡村治理实践，从而推动乡村治理走向回应型、服务型的治理范式。

　　“一肩挑”规约机制：明确乡村治理权限

　　乡村治理权力的制约和监督，是“一肩挑”模式运行的关键问题，因为乡村治理的领导权、治理权和自治权的混淆与异化，既损害乡村民众的合法权益，又破坏基层党组织的政治威信，使乡村治理政策推行受阻，妨碍乡村治理向纵深发展。要解决乡村治理权力规约问题，根本在于运用法治方式把权力关进制度的笼子，并把明确村党组织书记乡村治理权力的责任边界与保护乡村民众的合法权益辩证统一起来。一方面，完善乡村治理权力的法律法规体系，使村党组织书记治理权力沿着正常轨道运行。政治运行逻辑与经验表明，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。因此，确定权力的行使界限，明确“行政”与“自治”的合理范围，是乡村治理协调运行的首要条件。针对权责不够明晰的问题，应当以《中华人民共和国村民委员会组织法》为基础，在村党组织与村民自治组织之间的“指导—协作”关系下，系统地梳理“党务”（或“政务”）和“村务”的具体范围以及两者的重合部分，通过厘清治理权限、划定自治与行政的权责边界，并以法律化、制度化形式实现乡村治理权力的规范性构建，从而减轻村“两委”负责人越权和跨界带来的沉重负担和负面效果，还原其乡村治理权力的本质属性和应然功能。另一方面，强化乡村民众权益的法律法规保障，使村党组织书记治理权力以服务乡村民众权益为行动取向。村级组织及其负责人任何背离村民切身利益的行为，都应受到法律法规的追究、问责和惩罚，唯有如此才能实现以良法规约权力和保障善治的目的。从法律法规本身及其与社会的关系来看，法律法规是“作为事实性和有效性之间社会媒介”而存在。在乡村治理中村民因身份、地位的不对称性以及自身法治意识和能力的局限，往往在合法权益受到侵害时难以进行有效表达和获得及时回应。这就有必要以法律法规强制力保障村民依法享有尊严和地位，使村民权益在乡村治理中实现事实性和有效性的衔接。因此，“一肩挑”模式必须深入贯彻实施“依法治国”战略，在制定和完善村民权益保障的法律法规的基础上，运用法治思维和法治手段在治理实践中推动乡村社会形成“法治秩序”，引导村民养成在法治框架内主张权利、化解矛盾的意识能力，从而使村民权益的保护与乡村治理权力的运行在价值旨归上统一起来。

　　“一肩挑”民主机制：激发乡村治理活力

　　村民自治与政党主导或国家推动不同，是实现乡村高质量可持续发展的“内生自主力量”，随着村民个体的民主意识的增强和自主能力的提高，支撑乡村社会发展的内生自主力量也不断增强，成为乡村治理不可或缺的力量源泉。因此，“一肩挑”模式在输入乡村治理外源驱动力量的同时，必须注重完善民主参与机制，依托村民委员会及其他自治组织搭建民主协商和沟通协调的平台，使乡村治理拥有足够的内生驱动力量，形成乡村治理的“双轮驱动”图景。首先，强化村民委员会的民主属性。作为最直接具备村民代表性的村民委员会，是村民在乡村治理中意志表达、权益争取的组织基础。“一肩挑”模式下坚持村级党组织对村民自治的指导协调毋庸置疑，同时也要避免不必要的“党政干预”，才能促进乡村治理中的民主机制发挥作用。为此，村民委员会要立足村民自治的“生发体”角色定位，适时退出权责之外的行政化领域，还原自身基本的民主功能，真实吸纳村民的意见建议，发挥下情上达的民主作用。其次，发挥村级议事组织的民主功能。乡村治理形态中客观存在组织秩序（或建构秩序）与自发秩序之间的博弈，偏重任何一方都会造成治理进程中的制度性问题，两者兼而有之的复合型秩序是乡村治理现代化的必由之路。“一肩挑”模式下组织秩序在乡村社会中地位更居主流、作用更加突出，但也应重视自发秩序的低成本性、内部规范性、可塑造性等优势特点，因为“以自发秩序为起点的治理介入差序原则是形成村庄有效治理体系的原则之一”。依据自发秩序建立的村级议事组织，是一个范围更为广泛、更具有代表性的决策议事组织，对于村民委员会的民主治理功能来说不失为有益补充。民主治理单位下沉到村民小组，使得民主治理的内容更加精细化，能够精准对接村民现实的、直接的利益需求，这样就确保了全体村民有意愿且有机会直接参与乡村治理进程。因此，完善“一肩挑”模式，要高度重视具有民主价值、依据自发秩序创建的村民议事小组的地位，促成建构秩序与自发秩序的和谐共生，缓解乡村社团组织的结构不均衡问题，充分激发乡村社会的民主活力。

　　“一肩挑”吸纳机制：提升乡村治理效能

　　“共治共享”作为乡村善治的基本特征和内在要求，关系乡村治理效能的实现程度。善治本质上是治理主体通过合作方式共同参与公共生活，以实现“公共利益最大化的社会管理过程和管理活动”，是乡村治理现代化发展的目标和归宿。“一肩挑”模式下的乡村治理现代化，仍然离不开多元化主体力量的参与，因为“一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力”。在乡村治理体系运行过程中，动员和整合各种社会力量参与乡村治理，并保持多元治理主体及其权力结构的适度平衡，是乡村善治的重要条件。这种平衡并不等同于无差序的静止，而是各个治理主体在乡村治理进程中处在对应的位置，形成相互促进、井然有序的协同状态。只有打破传统单一化治理结构的制度惯性，借助一套开放的、包容的共治系统，对不同主体、不同力量进行吸纳，推动乡村治理结构及权力由“一元权威”向“多元协同”转变，才能实现乡村社会共治共享的善治目标。随着社会转型的持续深入，乡村社会力量已经发生了新变化，以往以士绅为代表的旧乡贤势力逐步退出历史舞台，陆续出现了以经济实力为基础的乡镇企业家、致富能手等新乡贤势力，以及以乡村威望为代表形成的诸如退伍军人、退休干部、文化从事者、村民代表等乡村势力，在乡村治理中具有重要带头、示范作用。如果忽视对这些社会势力的吸纳，使之成为游离于体制外的异己力量，必然造成社会力量的分散和乡村治理的低效。对于乡村中的经济能人、文化能人、村民代表等具有较强影响力的精英分子，可以将其培养入党或作为后备干部，以在乡村治理中获得他们的助力和支持，而退休干部、退伍军人等可以作为乡村治理的顾问，使其能够为乡村治理献计献策、发挥余热。“一肩挑”模式下对多元主体的吸纳，关键在于以社会力量的利益表达和政治参与为着力点，通过设立村民意见箱、村民议政日等平台，利用论证会、村民建议意见会、农业专业会等契机，为乡村民众利益诉求的直接表达、及时反馈以及贤人志士服务乡村经济社会发展创造条件，从而使乡村治理获得强大民意、民智、民力支持，形成包含吸纳与生产双向过程的“生产社会”多元共治格局。