新安全格局下的城乡基层社会风险治理

新安全格局下的城乡基层社会风险治理

党的二十大报告强调必须坚定不移贯彻总体国家安全观，完善社会治理体系，确保国家安全和社会稳定，并将统筹发展和安全写入党章。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　前言

　　党的二十大报告首次以专章的形式强调国家安全，明确作出了“以新安全格局保障新发展格局”这一重大战略部署。安全和发展是相互依存、相互牵制的一对概念。自xx年习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出“总体国家安全观”以来，国家安全的内涵和外延得到了极大的拓展。新安全格局与大安全格局相比，是国家安全治理从量到质的转变，所蕴含的是更高层次的安全需求。在党的二十大报告中，新安全格局包含健全国家安全体系、增强维护国家安全能力、提高公共安全治理水平、完善社会治理体系四个方面。这是在党的正式文件中，第一次将社会治理统筹在总体国家安全观下，并且明确了对城乡基层风险治理的关注，包括“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作……健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。党的二十大对完善城乡基层治理体系、提升基层治理能力方面给予了充分重视，为新安全格局增加了“治理共同体”要求。

　　当前我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。党的二十大报告详细地提出了构建新发展格局的五个方面，包括构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展和推进高水平对外开放。新时代以新安全格局构建来更好地维护社会稳定和国家安全，从根本上保障新发展格局，更需要从城乡基层风险治理入手，坚持做好积极预防和化解各类社会矛盾。进入城乡融合发展时期，我国城乡基层可能出现新的风险形式、风险领域和风险特征，对城乡融合新发展格局的构建也将造成不利影响，亟须进行系统深入的专门梳理讨论。站在新的历史节点，既要清晰地认识到已经取得的成绩和尚未解决的问题，也要从新发展阶段的全局视角切入，从根源上提升社会风险治理能力。党的二十大对在新安全格局下认识城乡基层社会风险新特征、完善城乡基层社会风险治理体系，提高城乡基层社会风险化解和治理能力提出了新的要求。

　　一、城乡基层社会风险治理的成就与问题

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层社会风险治理能力的提升，不断完善社会风险治理的体制机制。党的十八届三中全会以来的重要会议文件中，社会治理始终体现着从“治”到“安”的重要作用，并逐步与国家安全领域发生重叠。总体国家安全观以社会安全为国家安全的重要保障，其中“社会矛盾预防和化解”与“公共安全治理”是传统社会治理领域中最直接涉及社会安全的两个方面，在党的二十大报告中被统合在总体国家安全观之下。党的二十大报告系统阐述了总体国家安全观的主要内容：“我们要坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全，夯实国家安全和社会稳定基层基础，完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局。”总体国家安全观以“总体性”统领全局，任何风险领域都是整体中的有机组成部分并相互关联，因此很难有单一部门能够处理所有的安全要素，需要筑牢维护国家安全的人民防线。

　　过去十年，我国城乡基层社会矛盾预防化解体制日益健全，平安中国建设迈上新台阶，共建共治共享的基层社会治理格局基本形成。xx年以后我国全面推行重大决策和重大工程项目社会稳定风险评估机制，有效预防和化解了社会稳定风险，城乡基层群体突发事件呈现不断下降走势。同时信访体制机制也不断完善，社会矛盾总量稳中有降，大量矛盾得到防范化解，大量纠纷解决在诉讼之前。全国县级信访工作联席会议机制覆盖率达到八成，23个省份实现了乡镇（街道）信访工作联席会议机制全覆盖。一大批群众急难愁盼的民生难题得到有效破解，一些重点领域、重点群体信访突出矛盾明显缓解，推动全国信访形势平稳向好。新时代“枫桥经验”作为化解基层矛盾风险的标杆，得到大力推广和发展，城乡基层治理体系和社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制更加完善，基本实现网格化服务管理全覆盖。在党中央的领导下，我国城乡基层社会治安也处于历史最好水平，居民安全感和幸福水平全面提升。全面建成小康社会后，乡村振兴战略继续巩固拓展脱贫攻坚成果，我国基层社会秩序和城乡面貌大幅改善，实现了人口超大规模国家的长期繁荣稳定。

　　健全城乡基层公共安全应急管理体系是人民生存发展的刚需，也是社会风险治理与应急管理主要覆盖的领域，主要涉及自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件等公共安全事件应急管理体系完善等。确保公共安全，事关人民群众生命财产安全和改革发展稳定大局。“十三五”期间，我国的防灾减灾救灾体系与能力大大提升，安全发展和安全生产进一步加强，国家应急管理体系和能力现代化建设取得长足进步。xx年3月以来，中央及各级地方政府成立应急管理部门，主要整合了原有多部门自然灾害和事故灾难两类应急管理职责，形成了大部制集中统一指挥和一体化应急处突的运作模式，并取得突出的成效。xx年至2022年，全国生产安全事故总量和死亡人数比前5年分别下降80.8%、51.4%，自然灾害死亡失踪人数比前5年下降54.3%。新冠疫情防控以来，城乡基层自然灾害和事故灾难应急管理也得到大大改进，公共卫生事件联防联控机制和社会安全事件联动处置等应急管理体系和能力建设也在不断加强，城乡基层大安全大应急体系构建从而得到全方位有力推动。当然，新冠疫情也对城乡基层生产生活秩序产生巨大冲击，城乡基层均能克服新冠疫情、洪涝自然灾害等不利影响，有力实现基层稳定运行。

　　为了从根本上解决城乡二元结构的弊病和城乡发展不协调、收入分配差距较大、公共服务供给不均衡等问题，党的十九大报告正式提出城乡融合发展。城乡融合是城乡协调发展的核心，以城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为重点，通过多种方式支持农村建设，推进乡村振兴战略，加快农业农村现代化，实现城乡协调发展和城乡共同繁荣。城乡融合发展是全面建成社会主义现代化强国的关键之一。与此同时，在一定时期内城乡发展不平衡不充分的传统社会风险问题仍然存在，城乡融合发展也会因为城乡一些相关利益格局调整而产生新的社会矛盾及风险问题。城乡基层社会稳定风险治理将面临多重挑战：我国在几十年的时间里完成了西方发达国家上百年的城镇化进程，快速的城乡融合发展与新一代信息技术创新相叠加，城乡之间的相互流动性既会推动城乡经济社会发展，也会打破原有社会秩序结构，产生新挑战。在城乡一体化和融合发展的推进过程中，公共安全与社会稳定、社会风险更加相关。城镇化和工业化持续推进，危险化学品等传统高危行业向城市之外转移，导致城郊、村镇面临较重的安全生产监管压力。中心城区生产要素集聚，灾害事故的连锁反应增加了防控难度。新冠疫情也暴露了农村基层面对突发公共卫生事件时在防控、救助方面的短板，生物安全风险防控和治理体系建设还不充分。公共安全领域的风险会增加城乡基层的不安全感，从公共安全问题转变为社会矛盾及社会冲突问题，如全国多地出现过的PX以及垃圾场选址等方面的“邻避”困境，都反映了公共安全和社会稳定之间的密切联系。新时代城乡基层各类社会矛盾纠纷复杂性增强，风险演化速度不断加快，传统风险与新兴风险更易联动发生。因此，城乡融合发展新格局急需城乡基层新安全格局构建及风险治理创新来保障。只有这样才能更有效地预防化解城乡基层社会矛盾及冲突风险，保障城乡基层社会稳定和城乡融合发展。

　　二、城乡融合发展中基层社会风险的主要特点与治理原则

　　新型城镇化、乡村振兴和城乡融合发展是新发展格局的重要组成部分。党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。城乡融合的大背景下，保障国家长治久安、人民安居乐业、社会和谐稳定，城乡基层风险治理的重要性愈发突出。以人口情况为例，根据xx年全国人口普查数据，人户分离人口超4.9亿人，与xx年第六次全国人口普查相比，人户分离人口增长88.52%。x年常住人口城镇化率提高到65.2%，但流动人口市民化进程相对滞后，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率。我国人口城镇化速度落后于土地城镇化，导致部分城乡居民在教育、就医、就业等方面的权利没能得到充分保障，一定程度上损害了社会公平，产生了社会矛盾。后疫情时期社会缓慢复苏，新兴技术快速迭代创新引发技术滥用、技术作恶现象增多等新型社会不稳定因素，社会转型带来的一些非传统安全问题值得重视。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中提出了“风险综合体”概念，即各种风险不孤立存在，相互交织、互相影响，需要综合应对。总体国家安全观便是对党的十八大以来风险综合体新特点新趋势的回应。城乡融合发展愈迅速，“风险综合体”现象也会更加突出。需要格外关注的是任何自然灾害、事故灾难、公共卫生事件都可能诱发更广泛的社会风险，这使得新安全格局下的城乡基层社会风险呈现多种特点的耦合。

　　新安全格局之下，面对具有结构性差异风险、社会心态失衡风险、数字化治理风险特征的城乡基层社会风险综合体的治理，治理主体原则、系统性原则和底线极限思维原则缺一不可，形成稳固的中国特色城乡基层社会风险治理三角。

　　（一）城乡基层社会风险的基本特点

　　1.城乡基层结构性差异风险仍将长期存在

　　转型期间中国社会的结构性特征是城乡基层风险的本质特征，主要体现为城乡基层流动性与脆弱性同步增强，城乡基层结构性差异引发的社会利益矛盾日益突出。虽然伴随着改革进入深水区，城乡发展差距有所缩小，但城市化进程导致的社会流动性持续加大，资源快速向城市集聚的趋势仍然存在。新阶段的改革触及了深层的经济问题和社会问题等，兼具复杂性和敏感性。现阶段在涉及国计民生的一些主要改革领域仍然面临巨大的挑战:结构性差异引发的社会利益矛盾风险仍然凸显；乡村基层在经济扶持水平、财政能力、公共服务等方面与城市差距大；社会保障作为民生领域的“稳定器”，同时也是城乡发展不平衡较为突出的领域；城乡基层社会在利益领域的摩擦纠纷及矛盾冲突增多。新冠疫情以来，经济复苏缓慢，受收入波动、物价波动、房地产下滑等经济社会压力影响，社会稳定风险有增多的可能。经济相对落后地区城乡基层居民收入不稳定，外出就业机会减少，西部省份农民工大规模返乡等成为必须持续关注的新现象、新问题。城乡基层风险的结构性特征很大程度上是阶段性的，但需要我们时刻对其保持关注。

　　2.城乡基层社会心态失衡风险持续加大

　　社会心态稳定程度与社会公平正义的感知高度相关，涉及全体人民是否能共享改革和发展红利的根本问题。一方面，城乡基层民众社会生活的脆弱性和不确定性伴随经济快速发展和社会急剧转型有所增加，社会资源分配的不均衡、不平等容易引发社会公平正义感的失调及社会矛盾。社会心态的失衡不仅仅反映原子化个体在生活境遇中的不满情绪和偶发对社会产生的负面心态，更是一些社会阶层因相对剥夺感而焦虑加剧，从而影响他们对社会整体的信任度，其中一小部分人在情绪和行为上可能出现极端化并产生极其负面的社会影响。另一方面，数字时代的民众整体素养和讯息传播速度快速提升，具有争议的社会问题极容易产生共鸣和多次发酵，反映了公众对社会公平正义的深入关切，以及由此产生的复杂情绪无约束扩散与社会心态失衡风险。

　　3.城乡基层数字化治理风险复杂多变

　　信息技术的革命改变了人们的关系网络和经济行为，多样化的议题经过“安全化过程”，以更新更快更具危害的方式加以传播。数字社会时代对城乡基层治理能力提出了更高的要求，在社会矛盾冲突激化后很少有“不透风的墙”，而舆论关注下的社会治理既要更加慎重又不能按图索骥。城乡基层治理问题一旦引发网络舆情，就会产生更为复杂的“线上+线下”社会风险叠加，给行政执法、伦理道德、隐私安全等带来全新挑战。网络生活成为日常社会生活重要组成部分，不但现实风险能够向网络转化引发网络舆情，网络风险向现实再投射引发的风险事件近年也持续增多，将虚拟空间的政治风险扩散到现实当中。网络信息虚实混杂，谣言传播速度极快，一些未经证实或是信源并不准确的信息迅速引发共鸣，社会不满情绪通过转发、点赞、评论等方式在网络传播可能引发社会共鸣甚至社会信任危机。例如2023年1月，网络空间关于“是否应该禁放烟花政策的讨论”在xxxx等一些地区引发市民聚集燃放烟花，甚至故意破坏警车事件。这类风险起源于网络，但在现实社会爆发，呈现隐蔽性、从众性、扩散性和反权威性的特征，挑起社会对立。基层政府承担着风险治理的责任，但是事件从网络向现实的转化中缺乏获取信息和追踪风险的有效途径，往往是在形成危害后才开始关注处理。当风险已经转化成实在的突发事件，民众情绪被利用、被煽动引发进一步复杂风险的可能性也顺势增加。与之类似，基层部门在应对电信网络诈骗、网络暴力、隐私泄露等新型违法犯罪行为时也存在一定技术难度。

　　以上城乡基层社会风险的特点并不相互独立，而是“风险综合体”多个面向的特征。结构性特征、社会心态特征、数字化特征的叠加让城乡基层风险治理难度增大，新兴风险快速向城乡基层双向渗透。城乡基层居民了解信息的渠道更多元，在享受互联网带来便捷数字生活之时，也被各类不同的言论混淆了风险感知，一些人成为受害者的同时也成为潜在的风险源。

　　（二）城乡基层社会风险治理的基本原则

　　1.坚持“一核多元”的治理主体原则

　　“一核多元”的核心是“党委领导”，这决定了中国式社会治理现代化同西方式社会治理现代化的本质区别。党的十七大报告中就已经明确了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基本治理格局，在“社会治理”被正式提出后，我国继续加强了党领导之下的政府和多方面治理主体的参与，共同对社会公共事务进行治理。面对具有高度复杂性与不确定性的城乡基层社会风险，在新发展阶段，更要以党为主心骨，坚持党对基层社会风险治理的全面领导，把党的领导贯穿基层社会风险治理全过程、各方面。“多元治理主体”包括了政府、群团、社会及企事业单位、公众等，其优势在于通过发展壮大群防群治力量，营造良好社会氛围，建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。人民群众对安全的需求更为强烈和多元。人民群众是国家安全主客体的辩证统一：新安全格局下，既应坚持“以人民安全为宗旨”，需着力满足人民群众对安全的更高要求，又需要深刻认识到人民是国家安全的基础性力量，“做好国家安全工作，必须紧紧依靠人民”， 还需要高度重视筑牢国家安全的人民防线。

　　2.坚持“风险综合体”的系统观念原则

　　“坚持系统观念”是党的十九届五中全会上确立的统筹“十四五”时期经济社会发展的科学方法，在党的二十大报告中得到了进一步强调。城乡基层“风险综合体”意味着风险之间的关联、传导、转化更加频繁发生。如前所述，在社会安全领域的风险呈现着多种特点的耦合，更需要在全局的、历史的角度综合研判。坚持系统性立场对于发现安全问题中的共性和内在联系具有重要作用，其概念里既包括了大和全，又结合了动与静。首先，新安全格局需要整体考虑，国家安全要贯穿到党和国家工作全局各方面、各环节，绝非某一领域、单一部门的职责。党的二十大报告也明确提出要“建立大安全大应急框架”。对于城乡基层“风险综合体”的治理必然也需要全局统筹。其次，社会风险治理面对的是具有动态变化特征的复合型社会矛盾。多元利益冲突、社会心态变化和网络舆情的作用提升了社会矛盾演化升级的可能性，小规模、局部性矛盾一旦突破阈值也将危及政治安全，必须随风险的变化及时改变应对策略。因此，坚持系统性立场是在风险治理中保持前瞻性、全局性、战略性的重要前提。

　　3.“居安思危”的底线和极限思维原则

　　关于防范风险挑战和应对突发事件，习近平总书记多次强调要居安思危，坚持底线思维，着力防范化解重大风险。中国文化自古以来重视“未雨绸缪”“备豫不虞”。面对高度不确定性风险的风险治理始终难有万全之策，但只有做好最坏的打算，才有可能察情于早，在风险事件发生前占得先机。2023年5月30日，二十届中央国家安全委员会第一次会议又强调了极限思维，目的就在于同时考虑“力所能及”和“力不能及”，假设极端状况下的抗压能力。底线思维可以有效地增进我们对极端风险的预判和准备，而极限思维可以最大限度提高极端风险应对的能力。

　　三、城乡基层社会风险的联动治理途径

　　党的二十大报告对未来五年和较长时期国家安全工作和目标作出了部署，指出未来五年要达到“国家安全更为巩固”的目标，到2035年实现“国家安全体系和能力全面加强”。其中“夯实国家安全和社会稳定基层基础”作为一项重要的国家安全任务，将“基层基础”与“国家安全”和“社会稳定”挂钩，也让社会治理在新安全格局下有了更重的使命。针对当前形势，城乡融合发展中的基层社会风险治理既要关注城乡各自的风险存量增量，也要更关注两者互动关联性的风险存量增量，在二者基础上探索符合新阶段要求的联动治理途径。

　　（一）建立城乡基层社会风险联动监测和即时共享机制

　　社会风险的演化发展瞬息万变，且伴随经济社会中人流、物流、信息流等集散速度的增快而加速，难以以静态的方式捕捉全貌。在科技治理和数字背景下，亟需提升城乡基层社会风险治理领域的技术创新手段，运用互联网、云计算、大数据、物联网等新一代信息技术提高城乡基层社会风险预测、监控、预警能力。社会稳定风险治理应聚焦早发现、早识别问题，加强基层末梢感知风险、发现风险和排查风险的能力。应以系统观念为引领，建立科学的城乡基层治理风险指数体系，创建并完善城乡基层社会矛盾与社会稳定风险指数、社会心态指数、信访行为指数等专业治理指数体系，以标准化专业手段测量城乡基层治理中存在的社会冲突风险，揭示数据背后的逻辑关联。当前各个领域、政府各部门风险数据已形成较为完善的监测机制，但城乡基层作为社会风险最可能的发生地，应对城乡基层多元社会风险的跨部门、跨主体的多元联动监测机制，与当前所期待的风险治理水平还有一定差距。此外，还应尽力实现跨地域、跨层级的风险信息共享，实现时空上的同步联动，及时共享社会风险形势的监测和风险信息预警，确保城乡基层政府随时掌握社会风险的动态，追踪极端事件的苗头，避免本地社会治理者“当局者迷”的情况，推动社会风险的精准化解。

　　（二）强化城乡基层社会风险的多组织协同研判体系

　　城乡基层社会风险的治理应构建多组织、跨部门，上下联动、横向衔接的协同研判体系，降低风险外溢、转化、扩散的可能性，以敏捷治理减少社会风险蔓延扩散，降低威胁社会稳定和政治安全的可能性，“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。当前城乡基层社会稳定风险既有长期存在的结构性风险又有信息网络引发的新兴风险，还包括传统风险和新兴风险的相互映射、互相影响，其复杂性、关联性、动态演化特征凸显了加强多主体联动开展风险评估研判的重要性。这就需要秉承底线思维和极限思维，对城乡基层影响社会稳定事件的发生概率、影响程度、风险等级和处置能力进行评估，最大限度地预防社会风险的产生、发展和演化，继续做好重大决策、重大工程等社会稳定专项风险评估，同时也要重视对本地城乡基层社会稳定风险整体状况与发展趋势进行定期和不定期的综合评估与协同研判。

　　（三）构建城乡基层社会风险整体性防控体系

　　顶层设计背后的国家力量是社会治理模式及其调整的重要驱动因素。城乡基层社会风险容易产生合流效应、叠加效应，而城乡基层社会风险治理需要跨部门、跨层级、跨区域的协同应对，形成多层次、全时空、立体化的，覆盖风险传导路径的社会风险整体性防控体系。构建整体性防控体系，必须坚持“党委领导”这一核心，加强党对城乡基层社会风险工作的各领域、全过程的领导。同时，城乡基层面临的社会风险更多源于小问题、小矛盾、小纠纷，基层的社会风险防控离不开城乡基层社区和广大公众的参与。“坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，动员全党全社会共同努力，汇聚起维护国家安全的强大力量。”要通过健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，巩固社会治理共同体，拓宽公众反馈风险矛盾的渠道，引导公众、志愿者组织等参与，激发基层社会治理的内生动力，用人民力量维护和塑造国家安全与社会稳定。

　　（四）不断提高城乡基层社会风险治理的精度和温度

　　在城乡基层社会风险治理中应积极运用智能化技术提升治理的精度和效能，并以心换心、将心比心，及时回应人民群众的批评、诉求，提升治理“温度”。在城乡基层继续坚持和发展矛盾不上交的新时代“枫桥经验”，在信访领域，“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”，在常态工作中增进党群关系、政民关系、警民关系，增进信任，消除壁垒和隔阂。基层日常宣传沟通过程中应做好风险防范教育，增进个体抵御风险能力的同时增进沟通，确保居民遇到问题后能第一时间与属地公安、基层政府取得联系。

　　结语

　　习近平总书记指出：“安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对国家安全和社会治理的理解，城乡基层社会风险治理取得了显著成效。党的二十大报告强调必须坚定不移贯彻总体国家安全观，完善社会治理体系，确保国家安全和社会稳定，并将统筹发展和安全写入党章。新安全格局下，社会和谐稳定是经济发展的基础，而城乡基层是社会治理的核心场域，城乡基层的稳定决定了社会整体的稳定。面临更加复杂严峻的内外部风险挑战，改革、发展、稳定的任务之艰巨“世所罕见、史所罕见”，但同时也充满治理机遇。高质量推进城乡融合发展是实现乡村振兴、最终实现共同富裕和全面建成社会主义现代化强国的重要措施。推进城乡融合过程中城乡基层社会风险治理的现代化也不是一蹴而就的，应始终以“新安全格局保障新发展格局”为遵循，高度重视创新基层社会风险治理理念和方法，为防范与化解重大社会风险、保持社会大局稳定发挥积极作用。