党内选举制度变迁政治生态分析

　 党内选举制度变迁的政治生态分析

　〔作者简介〕赵?斐，杭州师范大学政治与社会学院教授，硕士生导师，博士；

　　彭帆，杭州师范大学政治与社会学院硕士研究生，浙江 杭州 311121。

　　〔摘要〕党内差额选举，是作为党在历史实践中探索的选举制度，在推动党内民主发展方面起着重要的推动作用。虽然党内差额选举在实际操作中，依然面临差额选举比例较小、层级较低、涉及的范围较窄以及等额选举与差额预选等问题的干扰，使其难以获得稳步推进；但是党内差额选举方式的不断推广和应用，是党内选举制度发展的必然趋势。因此，要不断寻找和拓展党内差额选举的政治生态路径，促进党内差额选举各项程序建设；加强党内选举配套制度建设，切实发挥党内差额选举功能的有效性，促进党内差额选举成为党内上下共识。

　　〔关键词〕党内选举；差额选举；民主；中国共产党

　　〔中图分类号〕D262.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0064-06

　　党内差额选举，不仅是党章赋予广大党员和党代表的基本权利，同时也是他们参与党内生活的一个重要渠道与条件。本文首先通过对什么是党内差额选举进行简单释义和学理分析，然后从党内差额选举的历史沿革中，分析和研究党内选举存在的一些问题，以此作为研究重点，力争系统、科学地推动党内差额选举的发展与完善，以回应党的十八大报告中提出的“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”的明确主题。〔1〕

　　一、 党内差额选举的学理内涵及释义

　　选举亦称为票决制，是一般民主意义上“程序正义”的体现。选举一般分为等额选举和差额选举两类。从选举的价值与功效而论，很显然“差额选举”明显优于“等额选举”；因为，选举的本质在于它是一种民主竞争，没有竞争的民主不是真正的民主。在等额选举制度下，人们无选择余地，只能就候选人名单进行表决，无法发挥自己主体的意愿；而相较等额选举而言，差额选举是一种候选人数多于应选人数的选举，存在一定自由与自主的选择空间，可以形成一定范围的竞争。所谓“差额选举”，在概念上是和“等额选举”相对应的一个选举机制。学者们普遍对差额选举的定义做如下解释，认为差额选举是指选举中候选人数额应多于预定的当选人数额的选举方式。但本文认为，理解党内差额选举的含义不仅仅要从概念出发，最重要的是其特殊的内涵。党内选举主要包括党内直接选举、间接选举、等额选举与差额选举四大类别，这几类选举撑起党内选举的内涵与意义。目前，学界对什么是党内选举还没有完整的概念界定。有学者指出党内选举是“选举”的一个派生概念，是通过投票的方式实现党内权力授受的程序性行为；主要指党内选举主体根据自己的意志，按照既定的公认的规则、程序，以投票的方式把党内公共权力授予党内选举客体。〔2〕有学者认为，党内选举是指，根据《党章》和党员或党员代表的意志、要求，通过选举产生各级党的领导机关和出席上一级党的代表大会的代表的过程。〔3〕但党内选举作为权力授受机制的一种运作产物，实质是必须体现党员意志，尊重党员的权利。在人数上，差额选举满足候选人数大于应选人数的前提；在选举程序上，应该满足透明、公正、科学。

　　对于政党而言，在选举模式上，是主要采取“等额选举”或者“差额选举”，还是把两种模式相互结合起来，从一定意义上反映了两种不同的政治见解。主张采取等额选举的，反映了一个政党是以政党建设和发展的大局为主、团结一切可以团结的力量，搞集中建设发展的制度观；主张采用差额选举制度的，反映了政党是以充分发扬民主权利、以党员同志积极参与党的建设和发展为主的制度观，是一种参与式民主。“参与不仅仅是一套民主制度安排中的保护性附属物，它也对参与者产生一种心理效应，能够确保在政治制度运行和在这种制度下互动的个人的心理品质和态度之间具有持续的关联性”。〔4〕当然也有主张二者相互结合的。中国共产党是实行差额选举和等额选举相结合的选举制度，但是在实际党章规定中，党内差额选举的地位得以逐渐巩固和增强，而党内等额选举的地位逐渐遭受削减和控制。

　　党内差额选举发展状况如何，是衡量党内民主状态的重要标尺，是要改变党内事务由少数领导人决定和主宰的局面，实现党员当家作主的主要工具。可以说，党内差额选举在党内民主制度中起着关键性与主导性的作用。

　　二、 党内差额选举的依托及沿革

　　对中国共产党党内选举的历史演变进行简要考察，有利于从宏观上把握与理清党内差额选举的发展脉络、经验教训及其发展趋势。

　　（一）差额选举的根本依托

　　党内差额选举与党内其他选举方式一样主要依存于党的一些根本的规章制度而演进的。党的一些的规章制度主要是指中国共产党针对党本身建设和发展所制定与颁发的一些规范性纲领与文件，包括中国共产党的历届颁布的党章、条例、决定以及主要文件与规定。党内实行差额选举的历程在某种程度上就是党内民主政治发展的缩影。在党章、党规等相关规定中对党内选举作出如下一些规定：一是要严格遵循党章规定的民主选举制度。党章与党规等规定任何级别的党组织和负责人都要严格按照党章与党规的要求，执行党内选举制度；二是通过党内民主选举的代表和委员要保持一定数量的更新，这样才能把在改革开放和建设事业中成长起来的优秀分子及时补充进去；三是要重视通过民主推荐候选人，候选人名单必须由党员或代表提出，并经过广大党员或代表充分讨论，不能单独仅仅由上级或某个人指定；四是采取各种有利于表达选举人意志，保护选举人积极性的选举方式，如实行差额选举、采用无记名方式投票、充分体现选举人的意志等。另外，为了更好地推进党内选举制度建设，中国共产党还制定了很多的配套措施，使党内选举制度发展有规可循。除了党章以外，还有《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党纪律处分条例》以及党的其他一些单项法规。上述党法、党规等无一例外都对党内选举如何运作作出了明确规定。例如，《中国共产党党内监督条例》（2003年）第十三条：“党的各级领导班子应当制定、完善并严格执行议事规则，保证决策科学、民主。

　按照议事规则应当由集体讨论决定的事项，必须列入会议议程。党的各级领导班子讨论决定事项，应当充分发表意见，对于少数人的不同意见，应当认真考虑。各种意见和主要理由应当如实记录。讨论干部任免事项，还应当如实记录推荐、考察、酝酿、讨论决定的情况。领导班子成员个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责地写出推荐材料并署名。党的各级领导班子决定重要事项，应当进行表决。表决采用口头、举手、无记名或记名投票等方式。表决结果和表决方式应当记录在案。”《中国共产党纪律处分条例》（2003年）第一百四十二条规定：“侵犯党员或者公民的选举权、被选举权、表决权，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分。”《中国共产党党员权利保障条例》（2004年）第二十一条，专门就选举权作了规定。它将党章的规定具体化。条例规定：“对候选人可以投赞成票、可以投不赞成票，也可以弃权。投不赞成票者可以另选他人。”上述的《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党员权利保障条例》和《中国共产党纪律处分条例》对党内选举的一些规定，明确了党内选举的平等原则，目的是进一步保障广大党员的选举权和被选举权。党内差额选举依托了上述的一些条例，为进一步发展获得了充分的合法性依据。

　（二）党内差额选举的演进

　　中国共产党党内差额选举，从建党起历经严酷的战争年代、建国后的社会主义建设的曲折探索以及改革开放以来进一步大发展等几个阶段；既有成绩，也有教训，总体来说是沿着逐步完善的路径发展的：

　　第一阶段：建国以前。中国共产党召开的一大和二大通过的有关纲领和党章为党今后的差额选举制度的确立奠定了基础。例如，党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》曾作出如下规定“超过30人的，应由委员会的成员中选出一个执行委员会”〔5〕对党内选举作了初步的探索。党的二大通过的第一部党章规定对中央执行委员会作出以下说明：“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之，并选举候补委员三人”。〔6〕中国共产党的七大党章首次规定了党员的权利和义务，其中明确规定了党员在党内有选举权和被选举权。而且还对以往关于党内选举的规定作了进一步的细化：“党的各级领导机关，凡能进行选举的地方，均须由选举产生之”；“选举党的各级委员会，须按候选人名单进行无记名投票或表决，并保障选举人有批评与调换每一个候选人的权利”。〔7〕中国共产党的七大主席团确定了中央委员会差额预选方针，规定候选人数应多于应选人数的三分之一。大会主席团与各代表团经过民主讨论确定了94人候选名单，最终选出中央委员44名，候补中央委员33名。〔8〕在党内选举方面，中国共产党七大选举采用了组织提名与代表提名相结合的提名方式，经过多次讨论，中央政治局认可了“由下而上，由上而下”的选举方式和具体的选举步骤，并讨论通过了《中国共产党七届七中全会关于第八届中央委员会选举工作的建议》（草案），以指导整个选举工作。中央和大会主席团都没有事先提出任何名单，而是由大会代表自由提名候选人，而且不限定名额，也不分中央委员会和候补中央委员会，这也就把提名权真正交给了大会代表，保证了选举人自由表达意志，提高了大会选举的民主程度。〔9〕

　　第二阶段：建国后至党的十三大。中国共产党在全国范围内获取执政地位后，在党内选举制度方面进行了许多新的探索，取得了一系列的成就。在1951年第一次全国组织工作会议上，刘少奇就指出，我们党内一般可以每年进行一次选举，各级代表大会的代表也能够通过选举产生，这既可以使广大党员通过实践获得选举练习的机会，也可以丰富党内选举的经验。中共产党召开的八大就对党内选举制度进行了很好的探索与尝试。例如，八大通过的新党章对党内选举的具体制度和程序作了比较详实与明确的规定：“党的选举必须能够充分表现选举人的意志。党的组织和选举人所提出的候选人名单，应当经过选举人的讨论。选举采用无记名投票的方式，并且必须切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利。”〔10〕“党的基层组织的选举，在不可能采用投票方式的时候，可以采用举手表决的方式；在这种情形下，应当采取按照候选人名单逐个表决的办法，禁止采取全名单一次表决的办法。党的选举单位对于被选举到党的代表大会和党的委员会的成员，有权在他的任期内加以撤换。”〔11〕八大后，党内差额选举的探索因为文化大革命而一度中断，直至1978年12月党的十一届三中全会召开后，党内差额选举制度才得以逐步恢复和发展。党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》（1980年）对过去我们党内的政治生活发生的经验教训进行了系统的总结，尤其对如何更好更健康地实现党内政治生活民主化作了若干规定，其中对党内选举的强调就是一个亮点，第一次提出实行差额选举的办法，即“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。”〔12〕而且明确规定“选举一律用无记名投票”。〔13〕差额选举制度在党内政治生活中给予确立，成为党内选举制度的一个重大突破；同时也为今后党内选举制度改革指明了方向。此外，中共产党为了加强对地方党委选举工作的指导，在1980年印发了《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》，这实际上起到了进一步促进党内选举发展的作用。因为这些规定否定了领导干部职务终身制，为进一步促进党内差额选举制度的发展奠定了一定的基础。在中国共产党的十二大前后，党内选举制度建设的重点开始转向对党内差额选举的探索，尝试通过加强党内差额选举，来提升党内选举质量和扩大党内民主。十二大通过的党章规定：一是规定在正式选举之前“可以经过预选产生候选人名单”；二是规定不经过预选的，应“采用候选人数多于应选人数的办法进行选举”。〔14〕

　　十二大召开后，中央出台的《关于党的地方各级代表大会若干问题的暂行规定》（1985年）对党内选举所涉及的内容也有明确的规定。例如，第十四条规定：“采用候选人多于应选人数的办法进行选举的，提出的候选人数，一般应多于应选人数的20%左右。”〔15〕中共十三大，对中央委员、中央候补委员和中央纪律检查委员会委员候选人给予了明确规定，就是要按一定的差额比例推荐。规定要求中央委员、中纪委委员候选人的差额不少于预提候选人数的5%，中央候补委员候选人的差额不少于预提候选人数的12%；中央委员候选人落选的，列入中央候补委员候选人的预选名单。〔16〕这在党的全国代表大会上还是第一次。这次“差额选举”虽属第一次尝试，且差额很小，只为5%左右；但作为一种政治体制上的程序上的重大变化而载入党内选举史册。

　　第三阶段：党的十三大至今。在党的十三大以后的十四大、十五大、十六大、十七大和十八大，继续加大对党内差额选举的实践与探索，差额选举的比例也逐渐得以提高。例如，党的十七大就要求对党代表的差额比例不少于15%；党的十八大对党代表的差额选举的比例提出要多于15%。期间，中共中央先后颁发了多个有关党内选举制度的办法和条例为差额选举提供指导：一是《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》（1988年）第一条规定：“党的省、自治区、直辖市代表大会的代表，委员会的委员、候补委员和常务委员会委员，纪律检查委员会的委员、常务委员实行差额选举。”这表明差额选举的范围已经扩大到常委一级；二是《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年），该条例是我们党第一部专门就党内选举问题制定的条例。其中，第十九条规定：“进行选举时，有选举权的到会人数超过应到会人数的五分之四，会议有效。”第二十八条规定：“实行差额预选时，赞成票超过实到会有选举权人数半数的，方可列为候选人”。这样既保证了差额选举的权威性，又具有一定的可操作性；尤其是对基层组织的差额选举作出的规定更加明确和细致。例如，对代表候选人方面作出如下规定：代表候选人数应当多于应选人数的20%；委员候选人的差额为应选人数的20%；对常委候选人提出，作出如下规定：经批准设立常务委员会的党的基层委员会的常委候选人，由上届委员会按照比应选人数多1 至2 人的差额提出；三是《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年），对党内的各组织的选举工作做了进一步的规范；四是《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年），对党内干部选拔任用的原则、标准、程序、方法和纪律等内容作了全面的规定。2004年党召开的十六届四中全会还专门强调：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”对党内差额选举的范围和比例做了专门的强调。

　三、 党内差额选举进程中的问题

　　党内差额选举，从建党至今并不是一帆风顺的，也经历了曲折的发展过程，如选举过程出现“暗箱操作”；预选与“陪选”现象比较普遍、差额提名程序不规范、基层选举连续性较差等。具体来说有以下几点：

　　一是差额选举缺乏充分的竞争性空间。在一些地方进行的党内选举中，对几乎所有的正职岗位，基本仍采用清一色的“等额”选举；而且在选举过程中，为确保“主选”成功，还为其制定出一些“配选”、“陪选”和“指选”方式，不仅规避正当的“差额”方式，还弱化了选举的竞争性。因为，党内差额选举，包含着丰富的竞争性元素，不仅可以让选举人具有更多的选择机会，可以更好地体现其选举权，同时也会使选出来的人更具有公信力。但是，从目前来看，差额选举依然缺乏充分的竞争性空间，受制于多种缘由，其中最重要是由观念、文化和意识形态带来的约束。如一些人认为搞竞争性选举就一定会给党执政造成威胁造成混乱；一味地强调当前的“国情”、“党情”和“民情”不适合。其实竞争性选举不只是使用于多党之间，在西方许多政党内部也经常采取竞争选举。〔17〕加强政党内部的竞争性选举，对推动党内选举制度发展所起的作用是显而易见的。正如有学者所指出的那样：“党内民主的核心在于竞争”。〔18〕今后应该积极主动地为差额选举创造各种竞争性空间，给党内民主发展提供优良的政治生态环境，使其发展更具有深度和质量。

　　二是差额选举在实际操作过程中难以得以有效实施。十一届三中全会以来，党内在一定范围内和一定程度上实行了差额选举。这是党内选举制度在改革方面迈出的关键一步，而且《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年）和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（2004年）两个条例都对党内差额选举的比例做出过细致的说明。但是，这些规定在实际运作中并没有得到很好的贯彻与执行；由于《条例》中有个别地方对等额选举的规定，使差额选举很难在实际中获得突破性的进展，而且差额选举的比例和范围十分有限。

　　另外，在一些地方在进行预选差额选举时，并不积极主动地采取“集中投票”，更多的是实施“分代表团投票”的办法，①选举人的个人意志很难得以真实体现，使这些预选的差额选举再次打折扣；一些差额候选人的安排上有的地方还搞出一些“陪选”，往往使“差额”实际上变成了“等额”；而且差额选举几乎是用在预选的环节上，在正式选举中很少实行差额选举，差额选举往往流于形式，使党内民主选举的竞争性择优功能无法得到有效发挥。

　　三是差额选举的提名程序有待进一步完善。党内差额选举不是简单意义上的“差额”两个字，而是与候选人如何酝酿、提名、产生和介绍，以及怎样投票、怎样计算等选举的系列环节保持高度的统一与协调，尤其是提名程序是否完善、科学和健全是推进差额选举制度发展的关键。如果简单地只靠扩大差额选举，而没有科学、规范的提名程序给予有效支撑，差额选举很难获得健康、有序的发展。当前，差额选举的提名在民主化、规范化、科学性和准确性方面有待进一步加强；介绍候选人的方式比较单一、随意；候选人的产生程序不太规范；党组织与党员结合的党代表提名机制不健全；自下而上的各项候选人的提名机制没有系统化、制度化，选举人的意志很难得以充分体现。在选举过程中，尽管选举人有“不选任何一个候选人和另选他人的权利”〔19〕，但由于提名程序很可能制约他的选举意图。虽然中国共产党的党章规定：“候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。”〔20〕但是，这样的规定很难得以落实。例如，在候选人提名程序中，上级组织提名依然占据主导地位，这种做法长期执行下去可能导致“在党内实际只存在同级党委对党内候选人的推荐提名这一种程序，忽视了自下而上的选举人或党代表联合提名的渠道和形式”〔21〕，选举人意志不能得以体现，差额选举的价值也就难以体现出来。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》进一步明确要求：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”。〔22〕只有在提名程序方面实现好自上与自下的结合，规范候选人的透明程序，才能有效推动差额选举的发展。

　　四、 完善党内差额选举的生态路径与策略

　　如何完善党内差额选举，使其真正成为民主的、科学的选举，为党内选举健康发展提供良好的生态环境？首先要做到规范和完善党内差额选举中的各项程序；其次要推进党内选举制度的各项配套制度建设，做到更有效更科学地发挥党内差额选举的制度功能。具体来说有以下几点：

　　一是加强和完善党内差额选举制度各项建设。选举的政策规定要具体，避免形式化。《中国共产党章程》对党内差额选举的方式、流程、结果等进行了明确的规定，并且随着《党章》的不断修改得以进一步完善。在实际操作中，要切实优化差额选举环境，力争把可能影响差额选举的各种因素排除在外，进一步规范党内选举程序，坚决杜绝硬性“陪选”现象，尊重民主选举的结果，尊重选举人意志；进一步规范投票表决方式，要广泛推广无记名票决制和电子表决制，保证选举人意愿得以真实实现；规范候选人的提名机制，进一步扩大民主推荐的层次与范围，对民主推荐的结果要适当公布；在选举方式方面，把近年实践经验形成的“两推一选”、“公推直选”、“公推竞选”和“公推差选”等差额选举形式进一步完善和发展；同时要建立健全候选人介绍制度，完善候选人介绍办法；在完善投票的方式与规则的同时，还要注重加强选举监督机制建设，为差额选举提供坚强保障。

　　二是健全党内选举配套制度促进差额选举的发展。党内差额选举发展如何，需要健全的党内选举一整套原则与制度提供支持，没有健全的党内选举制度的发展，党内差额选举制度必然在各个环节都受到影响。当前，党内选举制度虽然具有一定的制度体系，但制度规定存在一定的笼统性和宏观性，其针对性和操作性还不够具体，影响了其在实践中的规范性和可行性。因此，需要进一步加强和完善党内选举制度建设，以完备的制度体系为差额选举保驾护航。目前，在党内推行的选举制度主要有四类：一是等额选举制度；二是差额选举制度；三是间接选举制度；四是直

　①根据《中国共产党地方组织选举工作条例》第六章第三十六规定：“差额预选时，可以集中投票，也可以分代表团投票，由大会统一计票。”

　　接选举制度。首要的任务是把这四种选举制度在实际选举工作中结合好、推行好，逐渐削减等额选举和间接选举在党内选举中所占的份额和比例，适当地提高直接选举和差额选举的份额与比例；特别注意四种选举制度在实践操作中度的关系，力争既能够推动党内民主发展又能够保持党内团结与稳定；与此同时，还要注意加强与党内选举相关的一些配套制度的建设。这些制度主要包括党内竞选制度、选举监督制度和弹劾罢免制度等，通过这些制度进一步规范党内差额选举行为，更好地完善党内差额选举制度建设。

　　三是发挥党内差额选举功能的有效性。党内差额选举制度把“少数人从少数人中选人”转变为“多数人从多数人中选人”，把“组织说了算”转变为“群众说了算”与“组织说了算”的协同并举。加强党内差额选举制度建设，其实质就是要充分体现广大党员和群众的意志和主体意识。

　　实行差额选举，首先是能够强化党内干部和党员的权力授受观念，促进党内平等，克服“官本位意识”。因为党内权力是党员群众所共有的，党员群众是通过党内民主选举实现委托授权的法理途径；而差额选举可以很好地做到从权力授予源头解决了“对谁负责、受谁监督”的问题；其次，差额选举有助于推动党内协商民主的功能发挥。党内协商民主实质上要求各级干部与党员在党内各项程序与议事规程方面都享有平等的控制权，同时有能够做到平等的、协商讨论而不被少数群体操纵；但党内协商民主发展成熟与否主要依靠党内选举民主的发展，尤其是党内差额选举的进一步创新和发展，才能为党内协商民主提供可靠的载体和保障，才能使其具有可行性和真实性；第三，实行差额选举有助于提高党内民主意识和民主素养。差额选举是党内民主发展的一种实际操作，广大干部与党员只有在民主的实际操练中，才能真切感受到党内民主的实际意义，才能切身体会民主的真谛，也只有通过系列的差额选举的反复训练才能进一步提高民主意识和民主素养；第四，实行差额能够进一步促进提升和党员的主体地位。实践证明，党员主体效能的发挥是看其能否在党内充分自由地发表意见、是否具有批评与自我批评的态度与精神。党员主体性同时也是判断党内民主状况、衡量党内政治生活是否正常健康的主要标志，党员的主体性是党员能够平等、有效参与党内事务的最重要体现。差额选举很好地实现了党员的政治参与权，为党员主体性发挥提供了有效的平台与载体；第五，实行差额选举，进一步优化了党内权力授受机制，对权力行使者产生了一定的制约，迫使权力行使者更多地对人民负责，更多地要关注大多数人的利益，承担了更多的责任；差额选举由于在一定程度上改变领导者和普通党员的关系，也对党的领导合法性提供了一定的支持。

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　　【责任编辑：陈学明】