浅析全球公民社会在全球治理中的角色
时间：2020-08-06 03:45:57 来源：达达文档网 本文已影响 人 
关键词 全球公民社会 全球治理路径 国际非政府组织
作者简介：李晓茜，同济大学政治与国际关系学院研究生，研究方向：全球治理理论与实践。
中图分类号：D5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.128
关于全球治理路径的讨论，从20世纪90年代以来以公民社会为主要路径的“没有政府的治理”，到近年来基于2018年金融危机以来的全球危机，认为全球治理需要走向更高程度的政治化、国家政府应该在全球治理中发挥更重要的作用，同时对90年代以来全球治理中公民社会所扮演的角色提出质疑。全球治理未来是会向全面政治化还是继续沿着以公民社会为主的民主路径发展？全球公民社会在全球治理中扮演着什么样的角色？
一、全球公民社会的定义
20世纪90年代全球公民社会这一概念出现并被广泛使用，最初对此概念的理解是从其主体特征或活动领域出发的。在冷战走向结束这一特殊时期下出现了众多具有超国家性的新国际行为体，包括大量的民间社会团体、社会组织等非政府组织，其中，全球公民社会中最活跃、最重要的行为体——国际非政府组织，在一些全球治理的问题中扮演着日益重要的角色。
国内外学者对全球公民社会的主体特征进行了积极有益的探讨。赫尔姆特·安海尔（Helmut Anheier）将全球公民社会定义为“存在于家庭、国家和市场之间，在国家的社会、政治和经济限制之外运作的观念、价值、制度、组织、网络和个人领域”他认为全球公民社会是具有其自身价值追求的。莱斯特·萨拉蒙（Lester M. Salamon）将全球公民社会看作独立于国家机关之外、追求公共目标的、自我管理的私人组织，是“全球性第三部门”。这些定义揭示出全球公民社会的全球性、非政府性和非营利性的特征。
然而，为了更好的理解全球公民社会在全球治理中所扮演的角色，仅仅理解其主体特征是不够的，其运作过程更值得关注。作为一种组织制度的全球公民社会，能够将独立的公民非强制性的集中起来，有意地试图塑造或影响规范社会生活的正式法律和非正式规范，以实现集体的共同目标和利益。这一定义进一步揭示出全球公民社会活动的目的是影响社会规则，因而它们与参与全球治理密切相关，毫无疑问是全球治理的主體之一。
二、全球治理的两种路径
全球治理理论包含有两种治理路径，一种是以国家治理为核心，即以政府间合作而形成的国际组织、国际机制为主体，形成自上而下的全球治理形态。另一种就是以全球公民社会为主体，即以各个公民团体、社会组织等超越国家界限的全球合作为基础而形成的治理机制，是自下而上的全球治理机制。
（一）以国家为中心的全球治理理论观点
奥兰·扬（Oran R. Young）的新自由主义国际机制论的全球治理观。他虽然认为全球治理是各种国际机制，包括政府间机制以及非政府组织参与的国际机制的总和，但他的理论仍属于新自由主义，即把国家间相互依存关系视为全球治理的中心。实际上是以国家为中心的全球治理理论。斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D. Krasner）的现实主义反全球治理观点。他认为“全球化并没有改变国家权力的属性”，全球化只是在一定程度上侵蚀国家管理的权限，但并没有影响国家主权的基本属性，并且现实中的国际机制和全球治理仍然是以国家利益为基础的。
国内学者以庞中英的观点为代表。庞中英认为以减少“政府”的统治为全球治理的路径实际上难以实现，金融危机的事实表明，“没有统治的治理”终于走到了极端，政府成为资本势力和金融市场的附庸。真正的全球治理当然不是任何形式的全球统治（如霸权）下的世界秩序，而是全球民主下的“有政府的治理”。
以国家为中心的治理路径实际上仍然将全球治理看作是政治化的、权力化的治理，关注全球治理中国家政府的主要作用、国家间权力的分配、国家利益的扩展，且致力于解决现有国际机构和国际制度中存在的问题。
（二）以公民社会为中心的全球治理理论观点
詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）提出全球治理是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的目标未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。他眼中的全球治理是一种没有政府强制性统治的有序治理方式，政府行为体和非政府行为体是一种不分主次的并列关系，也就是说全球治理是一种非国家中心的治理状态。
全球治理理论中的全球公民社会理论。90年代自全球公民社会这一概念诞生以来，反映国际非政府组织的要求、愿望的理论观念也应运而生，如英国学派的国际社会理论与建构主义的某些理论主张，以及一些客观描述全球公民社会组织形态、文化特征的理论阐释。
（三）争论
近些年有部分学者表达了对全球公民社会的全球治理路径的质疑，并且提出了全球治理应加强权力集中、提升政治化程度，甚至建立“全球政府”的观点。例如张胜军认为以公民社会为主要路径的全球治理导致了全球治理制度和规则的碎片化，从而使全球治理陷入能力不足的困境，当代全球治理面临全面政治化的趋势。又如前文所述庞中英的观点。
这些观点将全球治理的困境归咎于“去政治化”和“去权力化”的公民社会，认为公民社会是导致当前全球治理中制度和规则碎片化的原因，特别是金融治理、安全治理制度的碎片化与治理危机，因此提出加强权力集中和制度整合的全球治理的全面政治化路径。但实际上，治理制度上碎片化是主权国家在全球治理中进行权力角逐的结果，并非是全球公民社会这一治理路径所带来的必然后果。经济和安全领域本身就最大程度涉及主权国家的核心利益，同时不同的国家在参与全球治理时的偏好不同，特别是发达国家和发展中国家间的偏好差异最大。因此，各国会竞争治理机制的主导权，倾向于建立符合自身利益的治理机制。
另外，全球公民社会也并非一定是“去政治化”的或者一定是政治性的。全球公民社会在国际政治舞台上具有重要的民主监督功能和治理功能，即使这些功能的发挥受到其自身发展不足的限制。全球公民社会的发展实际上会推动全球治理的民主化和治理机制发展。此外，如果全球公民社会的行为只会对其自身产生影响，诸如个人和私有集团（国际象棋俱乐部等）的活动，这类行为体便不具有政治性。
三、全球公民社会在全球治理中的角色
全球公民社会实际上弥补着“以国家为中心”的治理路径的不足，主要体现在以下两个方面：
（一）全球公民社会是全球民主的推动者
进入21世纪以来，全球治理面临着民主危机和“民主赤字”，大多数的全球治理机构都设计了一定的机制来参与公民社会的倡议，增强与民众的信息沟通，以求直接面向社会公众。例如每个联合国全球首脑会议（北京、开罗、约翰内斯堡、蒙特雷等）都包括一个平行的公民社会论坛。然而这些机制也存在诸多缺陷，其中最为主要的是，多数全球治理机构都将与公民社会的联络作为非优先事项，这些团体的意见建议并未充分纳入政治决策。此外，全球治理机构主要代表发达国家或城市、精英阶层，没能关注到边缘群体。因此，以国家为中心的全球治理机构，在促进全球民主上的作用十分局促。
全球公民社会在解决全球治理民主危机中的作用得到彰显，其发展有利于全球治理的民主化。在全球治理层面，全球公民社会促进民主化体现在以下两个方面：
第一，全球公民社會提升民主参与程度。公民社会本身就是一部分民众的非强制性集合，通过集体的力量表达民众的意愿、体现民众的意志。公民社会组织还提供了各种渠道，使任何国家、文化或社会部门的公民原则上都能寻求纠正全球治理中的错误。例如，全球黑人人民运动的团体要求对殖民主义对有色人种犯下的历史罪行进行赔偿。另外，位于圣保罗的黑人妇女协会（Geledes）已准备就此事向美洲人权法院提出诉讼。
第二，监督国际组织、国家等全球治理主体的行为。全球公民社会兴起后，各种社会组织、民间团体通过全球领域的公共活动，监督并纠正政府不利于全球民主发展的行为，全球民众的意愿得以被考虑进各国政府和全球治理机构的决策之中。主要表现在两个方面：一是增加政府透明度，要求政府以及国际机构公开更多信息。二是对公开政策的监察。在政府公开政策实践后，公民社会就可以通过监督和评估行为，减少或纠正治理主体的错误行为。
（二）全球公民社会是全球治理机制的建设者
如前文所述，当前全球治理面临的治理机制、制度碎片化问题实际上是由主权国家间的利益纷争造成的，“以国家为中心”的治理路径尽管提出提升全球治理的政治化程度、建立“全球政府”的观点，仍遵循传统的国家权力和利益逻辑，实际上不能从根上解决这一问题。全球公民社会在一定程度上缓解了全球治理面临的“碎片化”问题，有利于全球治理机制的整合度与有效性提高。
首先，全球公民社会所具有的开放性特征使其易于与其他组织进行联系，从而形成不同领域组织间的合作网络，通过及时、频繁和有效的信息沟通交流，提升议题达成共识的可能，促进各组织制度、机制上的粘合。在涉及全球治理中的气候问题时，众所周知最重要的是各国之间的合作，然而国家间利益的冲突使得谈判进展缓慢。气候行动网络（CAN）作为国际非政府组织联盟，涵盖了120个国家的环保团体，积极参与《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的谈判进程，在促进气候治理机制的形成与保持各国气候合作的黏合性上发挥正向作用。
其次，全球公民社会能够弥补全球治理机构在选民代表上的不足，关注到被忽略的欠发达国家或地区、中产阶级或底层民众等弱势和边缘群体，在全球治理议题规则的制定中为他们的利益发声，为他们赢得更多的公共产品，从而使全球治理的资源分配趋于公正合理，推动全球治理方式变革。例如，莱索托作为气候变化的最重要受害者之一，由于国家综合实力的局限，在哥本哈根气候大会期间难以表达自身的意愿。莱索托总理通过和乐施会的联系，才邀请到BBC、CNN的专访，进而使国际社会了解到莱索托当前面临的气候变化威胁，同时莱索托也通过媒体发声维护自身的权益，促进谈判的公正性与合理性。
最后，因为全球公民社会受到的规章程序和制度制约较少，相较于现存的全球治理机构，具备决策快、执行力强的优势，提升了全球治理机制在面对突发危机事件时的解决能力，全球治理机制的机动性和行动力得以增强。例如，在2020年新冠肺炎疫情爆发初期，众多国际非政府组织及时行动，积极捐款捐物支持疫情的防控工作。比如世界绿色设计组织早在疫情初期即采取行动，在中国春节期间就紧急号召位于全球各地的分会以及当地的华人团体，采购紧俏的医疗物资、防疫用品，力所能及的疏通采购渠道，给中国防疫予以支持。
四、全球公民社会在全球治理中的挑战
一方面，全球公民社会自身面临诸多缺陷，使其参与全球治理的能力不足。首先，许多公民社会团体具有资源上的限制，包括资金、人员、工作场所、设备等，资源上的不足使许多公民社会团体的能力发挥受限。通常情况下有效解决全球问题经常是需要大量的跨国活动，而这种行动只适用于资金雄厚的组织。没有充裕资源的组织只有少数工作人员，且财政问题突出，维持正常的运营都面临困难。其次，资源上的不足影响到公民社会团体的自主性。全球公民社会的构成极为复杂，当被置于竞争性的、类似于市场的环境中时，许多国际非政府组织为了获得有限的资源，其行为常常会偏离它们基于价值观而为自己设定的使命，其表现有时与营利组织别无二致。
另一方面，全球公民社会的发展受到来自主权国家的限制。全球公民社会发挥其影响的主要渠道是民间社会的联络，然而这实际上受到主权国家态度的影响。
一些国家的政府对本国民间协会与国际团体或监管机构保持直接联系（即绕过国家）采取了宽松的立场。然而，其他国家政府反对这种关系，认为这是对国家主权的侵犯，并劝阻或积极阻止这种关系。如果主权国家政府支持并愿意公民社会参与治理进程，那么其活动范围和自身能力均会得到提升;但主权国家政府不愿接触公民社会团体，也不给予其政治活动的空间，那么通过公民社会进行民主化全球治理的前景就会削弱。
五、结论
“全球政府”的治理路径实际上是针对当前全球治理危机，尤其是金融危机的一种解决方案，并且这种设想面临很多现实条件的约束，诸如国家主权的限制、占据全球治理主导地位的欧美国家的挑战、现存治理机制因存在惯性而一时难以改变等等困难。这种方案难以解决“以国家为中心”的治理路径面临的困境。虽然全球公民社会的作为全球治理路径的发展仍然面对诸多问题与挑战，但仍在全球治理中扮演着民主推动者和治理机制建设者的角色。现今全球治理存在着治理路径之争的情况下，全球公民社会实际上弥补了“以国家为中心”的治理路径存在的不足，在全球治理中发挥着重要的作用。
参考文献：
[1]张胜军.全球治理的“东南主义”新范式[J].世界經济与政治，2017（5），第4-20页.
[2]Helmut Anheier， Global Civil Society 2001， New York：
Oxford University Press 2001：16-17.
[3]Lester M. Salamon， Global Civil Society：
Dimensions of Non-profit sector， Baltimor：
EH. Net 2000：4.
[4]Oran R. Young. International Governance：
Protecting the Environment in a Stateless Society. Ithaca：
Cornell University Press， 1944.
[5]刘小林.全球治理理论的价值观研究[J].世界经济与政治论坛，2007（3），第108页.
[6]庞中英.“全球政府”：一种根本而有效的全球治理手段？[J].国际观察，2011（6），第16-23页.
[7]James Rosenau， “Governance in the Twenty-First Century，” Global Governance， Vol.1， No.1， 1995：4.
[8]蔡伟宏.国家博弈、制度形成与全球金融治理[J].国际经贸探索，2015（8），第102-116页.
[9]蔡拓.全球市民社会与当代国际关系[J].现代国际关系，2003（1），第30页.
[10]Jan Aart Scholte：
Civil Society and Democratically Accountable Global Governance， Government and Opposition， 2004：220.
[11]李昕蕾.国际非政府组织与全球气候治理[J].国际展望，2018（5），第146页.
[12]于宏源.非国家行为体在全球治理中权力的变化：以环境气候领域国际非政府组织为分析中心[J].国际论坛，2018（3），第4页.
[13]闫海潮，杨丽.社会组织参与全球治理研究述评[J].社会科学，2017（6），第38-46页.
[14]星野昭吉，刘小林.全球治理的结构与向度[J].南开学报（哲学社会科学版），2011（3），第1-7页.
