明清时期府县官对下政务运作

柏桦 李静

关键词：下行文书;礼遇下属;催科;政务运作

府县乃是人们熟悉的名词，因为它既是古老的地方行政区划，也是现代依然存在的地方行政区划。“府，文书藏也”;1“县者，悬系于外。”2府县作为基本行政区，对下的政务运作纷繁。在府县官治下的佐贰、教职、杂职等虽都属于吏部铨选的官员，但其所主管的事务要由府县官督责，其政绩和人品考核也由府县官评说。至于吏典、铺长、里社、胥役等的生死荣辱，则完全操于府县官之手。在府县辖区，“有司农屯者，司粮马者，防江、防海、防河者，司刑者，司学校者，司巡检、司驿递、司仓、司狱、司河泊者，司税课、市舶者，司盐场者，司闸者，司织染者，皆铨选，听雌黄于守令。其服役有承发吏，有吏、户、礼、兵、刑、工吏，有铺长吏，有老人，有粮长，有胥，有徒，一听于守令黜陟。而僧、道二司，阴阳、医学，列在官制，查刷有期，较庶人在官者为重。”3这些官吏都要接受府县官的领导，也是府县官对下政务运作所依赖的对象。

学界对明清府县官的政务运作多有关注。1962年，瞿同祖从社会学的角度对清代州县官职能及其运作进行全面论述，特别是中文与日文翻译出版之后，引起学界的广泛关注，进而成为研究地方制度者的圭臬。1杨联陞在整体论述明代地方行政时，注意到在用人、处罚属吏、司法、军事、教育与礼仪、财政等方面的权限，特别关注地方财政，在中央财政高度集中的情况下，府县官基于地方利益，造成士绅参与地方建设，进而导致绅权膨胀。2日本学者对明清府县政务运作的研究很多，诸如幕友、胥吏、家人、乡绅等事关府县政务的群体;仓、驿、铺、河泊所、税课局、巡检、监狱等与府县政务有关的机构和设施;审判、赈灾、水利、防盗、赋役、教化、考核等与府县相关的政务和制度等。3国内学者对明清府县政务也多有关注，特别是依据历史档案、契约文书等原始资料，结合理论分析，从国家与地方、府县官与胥吏及绅士关系、地方社会发展等角度进行研究，或多或少地涉及府县对下的政务运作。4

因为研究视角不同，上述研究很少关注文书与礼数在政务运作中所发挥的作用，即便是关注考核也是从朝廷的角度，很少论及考核与对下政务运作的关系。府县官对下政务运作要以文书形式达成，文书内容固然要关注，但也不能够忽略形式。政务需要人来完成，尊卑有序的礼仪，不但规范着人的行为，而且影响到人的心理。为了完成朝廷的考核，也为了个人及本地的经济利益，催科成为府县官对下政务运作的重点也势在必然。这是不同于以往研究之处，也是一种扩展性的视角。

一、对下文书种类

府县下行文书形式主要有札付、帖付、批付、移付、牌票等文种，此外还使用告示、禁谕、悬赏通缉等形式直接向本府县各属或人民宣示方针政策。

札付是知照下属的公文，其文体格式：“某衙门为某事，准某处咨呈，前事云云。准此，拟合就行，札付某衙门该管吏，即行云云。缴报施行，须至札付者。”1府县官的札付主要是下达于本地所属各杂职衙门及各下属。札是府县官下达的命令，本身带有强制性，其实行的结果要求受札者具状呈报。府县官除有权对辖境内各杂职官及下属下达命令之外，对他们所承办的事务还有检查督促之责。府县官除点视文状以行督察考核之外，有时还亲自前往督察，直接对他们的功劳过失实施奖赏与叱责。2

帖付是用于催取下属依限承办事务的公文，文中常有“显系该官吏视为泛常，以致违限，本应云云，姑再行催”。3措词较为强烈，要求依限回复。帖同札一样是府县官的命令，所不同的是在立限上。札要求下属缴报施行，帖则要求作速实行并依限回报。

批付，是对一人一事的命令，既有指令承办，又有委任专责，多用于批给下属吏胥承办某些事务。如批差人递送公文、递解和逮捕人犯、传呼和拘唤人证等。批付是要求交回的，凡承办吏胥人等在办完批付规定的事件后，要到府县官那里销批。销批要有回文，即在批上签字注明，如无回文，则不能销批。此外，批付还有期限，违限不交或限内未完事者，要受处罚。如《大明律·吏律·公式·官文书稽程》条规定：“凡官文书稽程者，一日，吏典，笞一十，三日加一等，罪止笞四十;首领官各减一等。”4《大明律·兵律·邮驿·公事应行稽程》条规定：“凡公事有应起解官物、囚徒、畜产，差人管送而辄稽留，及一切公事有期限而违者，一日，笞二十，每三日加一等，罪止笞五十。”5清律与此相同，且有处分则例规定，凡是笞杖罪责，以罚俸、降级、革职代之。

移付，又称付子，是府县按事务归属而分类移交各属及各房科承行办理的公文。交付各房办理者称为房付，交与佐贰属杂等官办理者称为官付。

牌票与批付的性质大体相同，都是用作命令和凭证的。所不同的是，批付必须依限回缴，牌票则要求事完回缴，而公布于众的牌则没有期限。如洪熙时的北直隶清河知縣李信圭，在催役攒运官船时，“官船至者，每以役夫善逃为名，收其衣资掩有之，役夫有饥饿死者。君命各为牌，书某目纳于主者，收放以牌为验，害乃免。清河民好乘夜纵火，或发冢以逞忿。君为教戒之词十三条，俾各里书于大牌，笃实者掌之，每朔望警训焉。”6牌与票往往同时颁发，以此之故，史料上常把牌票作为一个词使用。7牌行所属，是要所属即刻办理。如台州府推官李嗣京给南城县的行牌，是针对该县养济院滥行收养孤老的，按照规定，“该县止应收养二百零八名，乃溢额多收五十八名。该县经承欺冒至此，合行查究。”8府县牌票应用甚多，“牌票行于外，所关甚大。郡县奉内部之文，转行闾里，虩虩然震也。或讨债，或争人，有必不可行之牌票。有行提而姓名宜省者，其可斟酌处甚多。”9故此有人提出应该存档，以便随时查核。

告示、禁谕，是府县官对本府县宣告事情和戒律的公文。告示意在公开，务使人人尽为知晓，影响面也广。一些“新官到任，骋材逞能，先出告示几张，嗣出词状几纸，矫说仁言，虚立清规”。1更有甚者，这些告示是用来禁人而不禁己，非但不能起到实际效用，反而会使人们产生一种逆反心理。禁谕与告示相同，虽然有些禁谕是直接针对下属某人，但内容是公开的，2所申明的处置也在律例基础上有所加重，如针对书吏衙役为奸作弊，往往申明要“立毙杖下”，并不讲什么司法程序，现实中确实有许多胥吏被立毙杖下。明人谢肇淛讲：“上官莅任之初，必有一番禁谕，谓之通行。大率胥曹照袭旧套以欺官，而官假意振刷以欺百姓耳。至于参谒有禁，馈送有禁，关结有禁，私讦有禁，常例有禁，送迎有禁，华靡有禁，左右人役需索有禁，然皆自禁而自犯之，朝令之而夕更之。上焉者何以表率庶职，而下焉者何以令庶民也。”其实告示多并不能显示出当官者的才能，有时还是一种虚弱无能的表现。“每见郡县吏禁约文告之词布满郊野，条陈利病之议连篇累牍，似自以为伯夷之清，龚、黄之才，而不知大贪大拙者伏于其中也。友人王百谷有言：庖之拙者则椒料多，匠之拙者则鉔钉多，官之拙者则文告多。有味，其言之矣。”3更何况告示往往是套语连连，“谕绅士者少，谕百姓者多。百姓类不省文义，长篇累牍，不终诵而倦矣。”4许多官员对此有看法：“告示原不可少，然必其事实有关系，须得指出利弊，与众共喻，或劝或戒，非托空言，方为有益。若书吏视为故纸，士民目为常谈，抄录旧稿，率意涂饰者，尽可不必。非惟省事，亦可积福，每见贴示之处，墙下多有阳沟，及安设粪缸溺桶之类，风吹雨打，示纸堕落秽中，亵字造孽，所损正不细耳。”5对于告示的效果，连官员自己都不自信，认为“虽大张告示，严切晓谕，百姓亦唯有甘自隐忍，敢于告吏胥者，百无一二”。6不用说本府县的告示，就是朝廷的禁约，“在外不过行之督抚，督抚行之布政，布政行之道府州县，止有告示一张，挂于署门，遵依一纸，报于上司，州县奉行之事毕矣。原非家喻而户晓也，未几而告示损坏，案卷残缺。官员迁谪，父老凋谢，三十年中之禁约，后生子弟，谁能记忆为何事。”7因此对告示的作用不能够估计过高，但也不能够忽略。

这些对下文书种类不同，用途也不同，因为加有官印，也就有了官府的权力，执有者固然应该按照文书规定的内容行事，但也难免假官文书以谋取个人私利。催科“则捉辱妻子，邻舍为之波害，鸡犬为之不宁”。8拿人则“急如风火，黑夜排闼，就床擒锁，举家惊惶，设酒送馈，及去衣服鸡犬一空”。9之所以地方有买票、车钱、差账、和息钱“四害”横行，都是因为府县官签发对下文书不谨慎，故此奸官蠧役肆行无忌，“而为民牧者方且形同昏聩，置若罔闻，率兽食人。”10由此可见，在冠冕堂皇的文书之中，也蕴含着复杂的政治心态及经济利益，不但讲究技巧，而且要注意到各方面的关系，耐人寻味。

二、接见下属礼数

府县官在正式上任之日，先北向谢恩，然后升公座，下属便依次行参谒之礼。佐贰官在堂前行交拜礼，因是同僚，礼数视为均等;教官亦行交拜礼，因尊崇儒学，特引入后堂待茶;首领官行庭参礼，因是属官，礼数视为下属;吏典衙役行跪拜礼，因是所属，礼数视为尊卑有别;其他杂职官依照首领官礼数，行庭参礼。1这种在礼数上的等级层次分明，“惟能修明讲贯，以实意行乎其间，则格上下、感鬼神，教化之成即在是矣。”2不但等级分明，而且政治内涵明确。

府县官接见下属的礼数不同，在接见时的言谈举止也不同。礼数视为均等的佐贰、教职，府县官在政务上往往不能采用行政命令的方式，要待以同寅之道，交以朋友之谊，办事“宜切磋”，3而要“折节周旋”，4政务上需采用商讨的方式。府县官为辖区之长，负责全面政务，对佐贰、教职所管的事务，有权参与并指示，大多数佐贰、教职也惟长官之令是听，因为“冲繁府县，虽因冲繁而多设以分理，其实皆奔走伺候于上司，而不敢后，鲜有业其官而理其事者也”。5“夫建官者使事浮于食，使食浮于事，则繁简相称，财不费而政举矣！惟儒官之于学也亦然，可并省之。”6正因为如此，他们都被认为是冗官，应该予以裁减。以夏津县而言，县丞自“明以来所可知者，十有九人，可称者五人，其它无闻焉。何寥寥也？呜呼！是岂其志弗传耶，抑其人之无足传耶？其人足传，而其志不传，则固为志病;其志传，而其人不传，则亦不足念人。”至于主簿“姓氏可知视丞倍之，行业之可称，则又不及焉。岂其职愈卑哉”。7礼数上的尊卑差等明显，必然会体现在现实政治当中，正官的强势与佐贰官、教官虚与委蛇，彼此却无时无刻不窥测对方，寻找对方的短处，以便获取更多的政治与经济利益。

对礼数视为下属的首领、杂职官，府县官采用行政命令则视为正常。对那些办事不力或有过失者，府县官不但可以行文申斥，还可以当面责罚，甚至动以刑杖。既为下属，长官对他们就可以指挥调动，是“听雌黄于守令”。8首领、杂职官多出身于吏员，有些地方志把他们也视为刀笔之吏。9吏员应该惟长官是听，如果是政绩突出，则“可以为惧而未可遽以为喜”，10因为功劳应归正官，不应该归己，其官卑言轻，也易為正官所中伤。如果对正官忠贞，也会被认为是仗义。如正德末年，苏州府长洲县典史萧景腆，在织造太监张志聪劫持知县郭波时，即“领本部之兵夺追，直前手披志聪，落其帽。市民从旁观者，尽为景腆张气，梯屋飞瓦，群掷志聪，志聪阻折去，竟夺令归”。后因此事，萧景腆与知县“并下镇抚司拷讯，廷臣壮其义，会疏救之。令落五级，景腆仍调尉。吴廷举巡抚吴中，为景腆立仗义英风之碑于长洲县门”。11他们所盼望的是“不应三考足，先授诏书征”。12能够平安一任，得到破格升迁，是最大的喜悦。然而他们的前程有限，大多数是终身为此微末之职。即便有些人位卑言高，在正官面前还是唯唯诺诺，不敢乱致一词。

在礼数上视为尊卑的吏典衙役，虽然每日与本官相见，但必须遵守繁苛的堂规。吏典衙役办事有详细的条例，其中明确地规定长官对他们有责革之权。从他们与官的关系来看，官对他们讲的是驾驭之术，他们则还以欺朦之道，明人刘基所作的《官箴》第二篇对此有较为深刻的描述。13认为吏胥的所作所为与官有密切的关系，若是官好货、好名、畏嫌、好惰、好猜、好威，吏胥则会以苴、以谀、以污、以娱、多途、掊摅之道处之，因为他们要想获利，必须要得到官的许可。有官必有吏，官与吏共同承担政务，原本密不可分。官办事离不开吏，吏办事也少不得官，在这种既对立又统一的矛盾之下，每天相见的官和吏，虽然是尊卑之礼数尽到，但在政务上各怀各意，谁也不肯轻服于对方。衙役的地位低于吏胥，被认为是在在生事的，害民坏官的，不务生理的一群。他们或“讲呈说告，恐吓多端;卖访勾窝，陷害无罪”，或“侵蚀钱粮，凌虐良懦”。1不是“纷然于城市乡村扰害吾民”，2便是“朝穿青衣而入，暮各持金而回”，3甚至把持官府，虐害百姓，成为地方上的恶势力。即便是如此，府县官对他们实行责革是家常便饭，即使打死也不为过。如洪武十九年（1386年），“苏州府吏钱英奸宄不律，知府王观等廉得其状，棰死之。”朱元璋得知，非但没有治其擅杀之罪，却遣使赍敕奖谕有云：“朕尝戒敕诸司，鲜能如命，惟观尔及同知曹恒、经历王昈，能秉公心，行正道，将奸吏棰死，莅下之方得矣，政令必行，奸邪斯远，境内肃清，民安有日矣。”4身为府县正官，打死所谓的“奸吏”被认为是莅下有方，这是朝廷所认可的，故此黄六鸿讲其在郯县任上第一次责革衙役时，“计受杖共二十余人，逾旬而毙者一，其杖而黜革者五。”5府县官一般是对胥吏采取驾驭之术而恩威并施，俾其能为己用;而大多数胥吏是对府县官阳奉阴违而奸伪并用，俾借官之权以行己私，这就要看谁更精通权术。6

府县命令下达乡里，乡里有执行和汇报之责。所谓“州县下一文帖，里中回申文状”，7乃是府县与乡里的行文关系。府县官召见乡里长，或因公事下乡而接见乡里长，都可面授机宜，委以行事。聪明的府县官则会召集乡里耆老问政，以作为自己决策的参考。如叶春及在惠安县“召邑中长老，乡里所信，乡三十余人，置酒设礼咨便事，扼户口强弱之处，民所疾苦，可施行受记，条其对详”。8乡里保甲作为府县统治的基础，大多数府县官是不想对他们逼迫太甚，但为应付上司的催逼，又不得不催逼乡里保甲，乃至“勾扰科派，日不暇给，闾阎之下，鸡犬为之不宁”。9府县官摆出主人的架式，呼来喊去，不顾百姓疾苦，催逼敲扑，乱施淫威。人民困于赋役，“盖差重则民贫，民贫则盗起。今应征求者，不惟有催科之累，且有绁缧之苦，入盗巢者不惟无拘摄之扰，且有抢掠之利，民亦何苦而不从盗哉。”10官逼民反，民不得不反，最终会威胁到王朝的安全，府县官也难逃朝廷及百姓的惩罚。

四、结语

治人和被治人是由政治权力所决定的，而“对政治权力的无上尊崇和自觉服从久已成中国国民性的突出性质之一”。2府县官号称是“亲民之官”，实际上还以主人自居，官逼民反，官贪民怨，官与民本来就是对立的。各种《官箴书》无不将爱民作为府县官的要责，而且希望他们造福于地方，施惠于百姓，因为“一利兴，地方便受一事之福;一务举，政理便见一端之绩”。只要是不把个人名利看得太重，就可以“求福利乎民”。3但这仅仅是理论的假设，要想实现，则不能够不面临各种问题，除去事上与处同僚之外，对下也有说不尽的难题。

第一，对书吏、衙役讲究驾驭之术。“宅门内外俱是瞒官之人，钱谷刑名无非作弊之事。”4对于这些人，不得不利用，又不得不防范，更要驾驭得体。史学家洪业回忆父亲洪曦在山东鱼台知县任上最主要一件事，“他发现兵团地位最高的‘马快跟土匪相通，土匪得了东西就抽一部分给马快，马快偶尔打一枪做样子，或根本就不逮。”5很显然这是捕役与盗匪相互勾结，若将之绳之以法，也不见得能够除去盗匪，洪曦则与该马快达成协议，只要保证其在任期间不出现盗案，彼此就可以相安无事。明末北直隶浚县知县张肯堂，面对本县剧贼盘据，捕役不敢拘捕的情势，了解到捕役和保长畏事而与盗通的情况，在向捕役和保长攤牌之后，当机立断曰：“徐则生变，且尔等皆其耳目也，直须今晚取贼耳！”亲驱捕役乡夫，一战成功。6清康熙初年山东郯城知县黄六鸿，在“响窝巨盗，平日与官府之左右亲近吏胥头役交接往来，以及地方豪棍、驻防营弁相与亲厚，凡官府之一动一静，稍涉彼事机于其党羽者，无不星驰潜报”的情况下，成功地避开吏胥头役与驻防营弁，分化地方豪棍，进而“无臭无闻而缚渠魁于一旦”。7他们是成功者，但也不乏失败的府县官。如明洪武时的徐州府萧县知县汪致道，治县有政声，“为诸县最。俄有黠吏以飞语中公。部使者廉公治行，惩吏奸欺，而公略不自辩，惟求解印南归。”8万历年间通州知州李一爵因“蠹吏衔之，中以匿揭”。9清雍正初年的广东潮阳知县魏某，在衙役哄堂而散的情况下，“百事皆掣肘不可为矣。”10这些不善于驾驭的府县官，成为失败者，却有不少与吏胥“同恶相济，虐害吾民”，11“糊涂废事，听任书手。”12官不能驭吏则难免受吏之愚弄，如明嘉靖时山西巡按童汉臣所弹劾的平定州知州王齐，“佥快手而虐取于富家，点批头而滥罚乎大户”;文水知县王一民“替里长多见面之需，编民壮有出额之馈”;宁乡知县王一言“讼以贿成，勒车马而输运不绝”;沁源知县贾德润“一听于兄言，权柄尽归于吏手”;临晋知县何世昌“假公事科扰于里坊，纵骄子宣淫于妓馆”;忻州知州杜世爵“征民税而惟凭吏胥横加飞派”;襄垣知县贾希颜“库藏之出纳无纪，门吏假发牌票，靡有惮心;皂快横索乡村，止于敢怒”;孝义知县王锦“任吏胥轻重而罔知诓诈，纵门隶出入而禁听”;清源知县刘祚“体统疏于防检，吏肆奸欺”;武乡知县刘迁“庭聚舞文之吏，制驭无术而垂首强粱”;猗氏知县齐君“贿赂通于猾吏，事多掣肘;号召阻于豪民，门隶得依凭而肆纵横”。1被弹劾的11名府县官，几乎都与吏胥有关。这些府县官被指称残酷、好财、谬误、性偏、常流、昏庸、糊涂、柔懦、迂琐、姑息，他们不是用胥吏为爪牙以搏击敛财，便是被胥吏所操纵而失去官的威严。

第二，针对基层组织则讲究临下之术。里甲、保甲、乡里、村社、寨堡等基层组织是府县官行使权力的关键一环。“县何以里，里何以长也？所以统一诸村而佐助其化理也。每县若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指节，节而制之，故易治也。”2明智的府县官往往会充分利用他们，时常召集前来，以礼相待，并设酒席，询问地方利弊，在广泛听取意见的基础上，以便于顺利施政。基层组织也不是惟府县官马首是瞻，对上对下也有他们的办法。“比年所用，多非其人，或出自隶仆，规避差科，县官不究年德如何，辄令充应，使得凭藉官府，妄张威福，肆虐闾阎。或遇上司官按临，巧进谗言，变乱黑白，挟制官吏。”3政务要通过基层组织贯彻实行，虽然府县官对他们打骂是家常便饭，但是他们也借助府县官的权力胡作非为。“有钱者偏为回护，善柔者不行扶持。事兼利己则同甲首作弊以欺府县，事止利己则假府县名色而剥甲首，百计取钱，无心无恤，致使村野萧条，甲首流离。”4里甲、保甲等基层组织，对于地方官府来说，应该是中坚力量，但也存在着许多弊端。如“保甲之弊：一在失统驭，保不能驭甲，甲不能驭户，平时涣散，猝难指使，其弊离。一在苦查核，令委尉查，民苦红钱，尉率役查，民苦酒食，政以贿行，莫得休息，其弊扰。一在疏防御，聚族而居，不防要路，不御险隘，闻警喧逐，致盗兔脱，其弊乱。”5所谓的“离”是保甲自身难以凝聚，也就不能够统驭所属;“扰”乃是地方官府的骚扰，敲诈勒索也就不会使官民相得;“乱”则是不能够与官府配合，在这种情况下也难免以“诈”来对付上下。6地方基层组织是府县官不得不依靠的人，也是府县官难以放心的人，因此正常的政务运作不能够用正常的手段，也使地方治理出现许多变数。

第三，对家人、幕友既要以之为腹心，又不能被他们蒙蔽。自明代中叶以后，府县官聘用幕友成为常态，带奴仆家人上任更是必需，进而成为亲信。信之越深，受害越剧。“肘腋之间，隐然为奸，莫如家童。”7幕友中“轻视主人者往往有之”。若家人与幕友连手，“外与衙官通气息，加以庸鄙亲族不知政体，致猫鼠同眠，狼狈相依。官所寄以为耳目者，反输心腹于他人，渐至小人乘间而入，官声遂至大累，久之且挟制主人。”8这就要求府县官不但聘用幕友、招募家人时要注意遴选，还要求有驾驭幕友、家人的本领。幕友、家人乃是府县官用来监督吏胥的，大概会出现三种可能：一是他们绝对地对本官负责，这当然会导致他们与吏胥之间的对立。二是他们采取调和的态度，既不触怒于本官，也不得罪在本地拥有很大势力的吏胥。三是他们与吏胥沟通，共同来蒙蔽本官以谋取自身的利益。家人、幕友“无官之责，有官之权，官或自顾考成，彼则惟图牟利，依草附木，狐假虎威，足使人敲髓沥膏，吞声泣血”。9若是出现这种情况，不但会影响府县官的前程，也会影响对下政务运作，更会影响地方治理。

第四，府县官对下政务运作在很大程度上是依靠个人的才能，而不是制度的保障。君主专制政体所强调的是“有治人、无治法”，实行的乃是人治，而人治主要是依靠个人的才能、品德、理念来实施权力，也使典章制度与实际执行情况往往会出现很大的偏差。当时“官场陋习，不以民事为重，易办之事，则视为无关紧要，难办之事则又设法推诿矣”。1若是敢于任事，勇于担当，则“以为迂，以为拙，以为不善自谋”。2那些以廉洁自持，正直的人，却很难立身于官场。在正直者容不得于官场，佞幸者春风得意，因循守旧者得久处其位，庸碌者则好官我自为之，以至于诡官好异，夸官好饰，傲官好胜，贪官好夺，纤官好察，躁官好动，浅官好谈，诈官好伪，鄙官好俗，奸官好讦，矫官好辩，凶官好乱，清官好名，循官好礼，能官好强。在这种情况下，也使府县官对下政务运作具有多元化的特点。

从明清统治者及官僚们的论述来看，所强调的都是府县官对下单方面的绝对控制，是以暴力为基础，以伦理道德为辅，再添加各种权变手段，才能够实现地方治理。在统治者看来，“为治之道有缓急，治乱民不可急，急之则益乱;抚治民不可扰，扰之则不治。故烹鲜之言虽小，可以喻大，治绳之说虽浅，可以喻深。”3水可载舟，亦可覆舟，民心即天心，民富即国富，民生即国存。基于这种心理，所倡导的牧羊场式政治，是让羊多多繁殖而肥壮起来，在宰杀时又使之毫无反抗，屈膝受割、默默垂泪而已，是一种浅而易见却又很高深的统治权术，但又有多少府县官能够体会其中的内涵而又会使用权术呢？府县官们的出身、气质、仪态上的差别，也导致对下政务运作的差异，而在政治、制度、社会、经济、伦理、道德等多方面制约下，府县官在对下政务运作中多棱多彩的表现，也导致地方治理形式的多样化。