日本地方议会改革视阙下的议会基本条例研究

靳成 周敏

摘 要：由于受各种因素制约，日本地方议会一直面临权力有限、效能不彰、民众观感不佳等问题。地方分权改革为地方议会改革创造了有利条件。20世纪90年代地方政治经济环境的变化，则进一步倒逼议会进行自我革新。议会基本条例是由地方议会制定，对议会基本事务进行规范的地方立法。议会基本条例既是议会改革的重要成果，又為改革擎画出蓝图，提供了法律保障。地方议会依据议会基本条例，不断推动议会改革。

关键词：议会基本条例;地方议会;地方分权改革;议会改革;防府市议会基本条例

中图分类号：D73/77    文献标识码：A    文章编号：1004-2458-（2020）03-0010-10

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2020.03.002

议会基本条例是由日本部分地方议会自主制定，对议会的组织与运作、议会与民众及行政机构关系、议员活动等议会基本事务进行规范的地方立法。日本的地方议会有着悠久历史，但由于受多种因素制约，相对于地方行政首长，议会一直处于弱势地位。议会的权力较为有限，未能充分、有效发挥应有职能，民众对议会的观感亦难称上乘。20世纪90年代开始的日本地方分权改革为地方议会改革创造了有利环境，同时，日本各地面临的发展困境，也倒逼议会加速自我革新的步伐。在此背景下，各地议会纷纷制定《议会基本条例》，并在此基础上推动议会改革，规范议会运作，强化议会效能，改善议会形象。

文章将首先考察日本地方议会的历史发展脉络，指出制约议会职能发挥的制度性因素。在此基础上，对议会基本条例的内容、性质、出台背景进行分析，并以防府市议会基本条例为例，探讨议会基本条例与议会改革之间的关系。最后，文章还将指出议会基本条例今后可能面临的课题。

一、日本地方议会的历史发展脉络

明治维新后，日本逐步建立各级地方议会（以下简称“议会”），但直到日本二战战败，由于受制于当时中央高度集权的政治体制，议会主要充当对政府决策进行追认的“橡皮图章”角色。战后，日本建立起地方议会与地方行政首长（以下简称“行政首长”）地位平等、相互制衡的地方政治体制，议会的权力得到极大扩张。但在实际运作中，由于受到各种因素的制约，地方议会并未充分、有效发挥应有职能。

（一）二战战败之前的日本地方议会

1878年、1880年，明治政府分别颁布《府县会规则》《区町村会法》，建立府县（相当于省）与市町村（相当于市县乡村）两级地方议会组织。但受制于当时中央高度集权的政治体制，地方议会的权力与作用极为有限。

首先，地方事务被置于内务省（相当于内政部）统一管辖之下，府县知事（相当于省长）由内务大臣任命，府县政府主要负责处理中央委办事务。基层市町村政府虽对本地事务具有一定自主权，但亦必须接受内务大臣、府县知事的指挥监督。

其次，相较于地方行政首长，地方议会处于绝对弱势地位。主要表现为议会的召集权专属于行政首长;议会能够审议表决的事项极为有限;议会无权修改行政首长提交的议案，如果议会无法通过某个议案，行政首长可以要求重新审议、按照原议案执行或撤回议案;为确保中央委办事务获得有效处理，内务大臣有权解散地方议会。

因此，在日本二战战败之前，地方议会实际主要扮演“橡皮图章”的角色，地方行政首长根据自身需要召开地方议会，提交议案经议会审议通过，赋予政府决策合法性。

（二）战后至地方分权改革之前的地方议会

战后，日本建立起以“二元代表制”为基本特征的地方政治体制。所谓“二元代表制”是指地方行政首长与地方议员均由当地民众直接选举产生，地方议会与地方行政首长独立、对等代表民众[1]。地方议会负责审议、通过预算、议案等，交由行政首长执行。议会与行政首长应各负其责，相互合作，相互制衡，保持一定的紧张关系。

与战前相比，战后地方议会的权力得到了极大扩张。根据日本地方自治法，地方议会主要具有5个方面的权力：（1）审议表决权。地方自治法列举了15项应由议会审议表决的事项，包括条例的制定、修改与废止、预算与决算、地方税及其他规费的征收等;（2）选举权。议会有权选举正副议长各1人;（3）监督权。包括议会可对行政首长提出不信任案、副知事、副市町村长等官员的任命须经议会同意、议会可对地方事务进行检查、调查等;（4）意见表达权。议会可就涉及本地公共利益的问题，向国会或相关行政机构，提交意见书;（5）自主管理权。议会可自行决定其组织和运作，具体包括会议规则制定权、会期决定权、纪律权、自主解散权等。

另一方面，行政首长则具有召集议会、提交议案、否决议会决议、解散议会以及临机处分之权。其中，能够对议会形成制衡的主要有否决权和解散权。否决权包括一般否决权与特别否决权。一般否决权是指对于议会通过的议案，行政首长可在10日内要求议会重新审议，但议会可凭借出席议员的三分之二多数维持原案。特别否决权是指行政首长认为议会的决议或选举有可能违法时，可要求重新审议或重新选举。解散权是指当议会有三分之二议员出席，并以出席人数的四分之三多数通过对行政首长的不信任案时，行政首长有权解散议会。但解散后重新选举产生的议会，如有三分之二议员出席，并以过半多数再次通过不信任案时，行政首长将被解除职务，且不得再次解散议会。

虽然战后地方议会的权力得到极大扩张，形成议会与行政首长相互制衡的制度架构，但在实际运作中，由于受各种因素制约，相较于行政首长，议会仍然处于弱势地位，难以充分、有效发挥应有职能，反而给人以热衷“密室协商”，审议流于形式的不良印象。

首先，“机关委任事务”的存在，使得议会对于地方事务的参与范围非常有限。机关委任事务是指属于中央权责，但委托地方政府处理的事务。战后直至21世纪初，都道府县所处理公务的70%～80%、市町村所处理公务的30%～40%都属于机关委任事务[2]。地方政府处理机关委任事务时，都道府县知事接受中央主管部门、市町村长接受都道府县知事的指挥监督，而地方议会则无权干预。

其次，地方议会虽然有权审议、批准预算，但制定预算的权力则专属于行政首长。议会审议预算时：（1）对于预算内容，不得进行逐条审议和表决;（2）议会可以对预算进行修改，但不得进行大幅修改[3]。预算是影响地方施政的最重要因素。预算权方面的限制，阻碍了议会对于地方施政的参与，减弱了议会监督政府的力道。

再次，地方议会每年开会次数有限，且会期固定（例行会议每年不超过4次，另可根据情况召开临时会议）。此外，与拥有完整组织体系的地方政府相比，议会辅助机构——议会事务局的规模则相对较小。因此，议会或议员在信息、知识经验、时间和人力资源等方面处于天然劣势，自主制定和提交议案的能力较弱。议会审议的大部分议案是都由政府提交，实际形成政府主导地方决策的格局。

由于上述因素限制，地方议会实际上难以充分、有效发挥职能。议会和议员主要通过与政府的非正式事前协商，发挥某种台面之下的影响力，议会和政府之间形成“奇特的合作关系”[4]。

由于议会有权审议和批准条例、预算、人事任命等，因此，政府提交的议案，如果与议会多数意见相左，即便最终仍有获得通过的制度空间，但有可能导致议会日后在其他问题上采取不合作态度。所以，政府在制定议案时，必须考量议会的态度。为此，行政首长往往通过与议员进行事前协商等非正式方式，获取议会支持。另一方面，由于预算制定权专属于行政首长，送交审议的议案也多由政府制定，议员为确保连任，需要政府在分配预算、制定政策时考虑或照顾自身选区或支持群体的利益。此外，如前所述，万一行政首长运用否决权与议会对抗，议会想要再次维持原有决议，必须达到三分之二以上的高门槛。因此，无论对于行政首长还是议会、议员，事前协商都是一种收效快、风险低、各得其所的互动模式。

由于事前协商的存在，地方议会的审议往往流于形式，政府提交的议案大多无需修改便顺利通过。因此，在民众看来，议会似乎无所作为。其次，行政首长进行事前协商的目的在于获取议会多数支持，因此，行政首长选择的协商对象必然偏重拥有多数议席的党团或派系，少数派的观点常常得不到重视。此外，事先协商是一种类似黑箱操作的非正式机制，容易造成决策责任不清，事后追责困难。故而，唯有通过公开透明的审议，才能反映不同群体的多元意见，明确决策责任，提升决策的科学性、周延性。

二、地方议会改革与议会

基本条例的制定  20世纪90年代，日本开始实施地方分权改革。地方分權改革赋予地方议会更大的权力，为推动议会改革创造了有利环境。另一方面，日本各地面临的发展困境，也倒逼地方议会加速自我革新的步伐。在此背景下，许多地方议会制定《议会基本条例》，以此推动和保障议会改革。

（一）地方分权改革背景下的地方议会改革

20世纪90年代，日本开始实施地方分权改革，力图通过向地方放权，来扩大地方自我治理空间，加强地方自主发展能力。2000年，日本国会表决通过《地方分权一揽子法》《地方自治法》修正案，废除机关委任事务制度。原先的机关委任事务，除部分转由中央直接处理，部分废除之外，其余全部转为“法定受托事务”或“自治事务”。所谓法定受托事务，包括原属中央而交由地方处理的事务以及原属都道府县而交由市町村处理的事务。修改后的地方自治法将法定受托事务逐一列出，除此之外的事务皆属自治事务。法定受托事务和自治事务被定位为“地方事务”，地方议会可就此制定或解释条例、进行调查或检查[5]。机关委任事务制度的废除，为扩大议会参与地方施政的空间，扫除了最重要的制度障碍。

此后，第28次地方制度调查会，首次对地方议会改革进行了专题研究;第29次地方制度调查会建议废除对于地方议会新增审议表决事项的限制（法定受托事务除外），指出各地自主采取措施，是推动议会改革的基本路径[6]。根据上述研究结果，地方自治法进行了多次修法，进一步扩大地方议会权力，提升地方议会履职能力，包括：撤销例行会议次数限制、赋予议长请求召集临时会议的权利、增加议会可以审议表决的法定受托事务数量;要求议会充分运用专业知识;明确议会活动的范围等。

地方分权改革赋予地方议会更大的权力，为地方议会进行自我革新，改进运作方式，改变过往形象，创造了有利环境。另一方面，日本各地的政治经济环境变化，也倒逼地方议会加速自我革新的步伐。

首先，20世纪90年代，由于各地普遍面临财政困难，民众对于预算的关注日益加强，因此，地方施政难以继续维持雨露均沾，政府必须对发展重点有所选择。这就导致不同区域、不同利益群体之间受惠不均。另一方面，20世纪90年代中期，日本政府开始推动地方行政区域合并（平成大合并）。经过此次合并，日本全国市町村数量由1999年的3 229个减少至2010年的1 727个[7]。合并之后，议员数量减少，而不同区域之间的利益冲突却有增无减。议会回应多元民意，调整利益关系的压力越来越大。如果议会不改进运作方式，以更加公开透明的方式加强审议、监督，反映民意，就无法获得不同区域、不同利益群体的支持和理解。

其次，面对地方发展困境，不少地区都出现了致力于推动改革的行政首长。这些改革派首长，凭借强大的民意支持，为推动改革，常常不惜与议会展开对决。例如，2009年当选的名古屋市长河村隆之，因减税和议员减薪问题与议会关系恶化。议会否决河村提交的相关改革方案，而河村则拒不签署由议员提案、并经议会两次表决通过的“名古屋版预算支出项目逐项审查条例”（名古屋版事業仕分け条例）。最终，河村市长举办市民投票，凭借市民多数赞成，解散了议会。地方分权改革以来，地方府、会对抗的案例不断增加。议会唯有不断提升议政能力，扩大民众参与，才能凝聚民意支持，有效制衡地方首长。

在上述外部改革条件基本具备，内部改革压力不断倒逼的背景之下，日本各地议会掀起自主改革的高潮。其中，制定议会基本条例，以此推动和保障改革，是此轮地方议会改革的重要特征之一。

自2006年北海道栗山町议会制定日本首部议会基本条例以来，截止2017年3月，共有797个地方议会制定了议会基本条例[8]6。其中，2009—2015年是各地议会制定基本条例的高潮期（参见图1），这也恰好与日本第2次地方分权改革同步，反映出地方分权改革对于议会基本条例的助产作用，亦反映出各地议会借助地方分权改革东风，自主革新的积极性。

（二）议会基本条例的内容与性质

增田正、深泽佑太对日本54部议会基本条例进行梳理后发现，议会基本条例通常由前言、总则、议会运作、议员活动、议会与政府关系、民众参与等部分构成[9]。以日本首部议会基本条例——栗山町议会基本条例为例，该条例共10章26条，包括条例的目的、议会及议员的活动原则、民众参与以及民众与议会的合作、町长与议会及议员的关系、扩大自由讨论、政务活动费、推动议会改革、完善议会及议会事务局体制、议员的身份、待遇及政治伦理、条例的最高法律效力与修改程序[10]。

议会基本条例具有以下3个重要性质，即议会基本条例为议会改革列出“清单”;议会基本条例是规范议会运作，强化议会职能发挥的法律保障;议会基本条例是处理议会事务的最高规范。

议会基本条例具有改革条例的性质。栗山町议会基本条例第1条指出：“此条例的目的在于适应分权与自治时代，以町政公开和町民参与为根本，激发议会及议员活动的活力并加以充实，通过规定议会运作的基本事项，为将栗山町建成具有可持续发展能力的富裕城镇做出贡献”。不仅栗山町，其他地区的议会也几乎都把扩大民众参与、改革议会运作作为条例的根本目的。例如，名古屋市议会基本条例前言指出：“我们名古屋市议会，为明确活动理念，发展本市的市民自治和民主，改善市民生活，决心建设一个致力于自主进行彻底的议会改革，倾听市民声音，能够从市民立场制定政策、提出建言的议会，兹特制订本条例”[11]。议会基本条例以立法形式规定了改革方向与措施，例如，加强信息公开、建立民众与议会的对话平台、设立辅助议会工作的调研机构、加强和规范审议与监督工作、提升议员能力等。可以说，议会基本条例为议会改革列出了“清单”。

议会基本条例是规范议会运作，强化议会职能发挥的重要法律保障。在议会基本条例诞生之前，议会的组织和运作，一般由各议会的会议规则等加以规范。换言之，是通过内部规范对议会事务进行管理，而议会基本条例则属于地方立法，位阶高于内部规范，是区域内一切组织与民众都必须遵守的法律。将议会事务法制化，有利规范议会运作，加强议会在地方权力结构中的地位。例如，大津市议会基本条例前言指出，大津市議会决心“通过提升作为二元代表制其中一方之议会的功能”，“最大限度地发挥作为市政决策机关的权能”，因此，“制定本条例，用以规定大津市议会的基本理念、基本方针”[12]。

议会基本条例是处理议会事务的最高规范。议会基本条例规定了议会理念、方针、运作规则、对外互动模式等最基本事项。例如，大津市议会基本条例第1条指出：“本条例规定大津市议会的基本理念及基本方针，明确议会的活动原则等，同时，对议会与市民的关系、议会与市长及其他执行机构的关系、以及其他议会基本事项进行规定”。又如，三重县议会基本条例第1条规定：“本条例基于二元代表制，规定议会的基本理念、议员的责任义务以及活动原则等，明确作为合议制机关之议会的作用，规定有关议会的基本事项”[13]。作为议会事务的基本立法，议会基本条例往往具有该领域的最高法律效力。根据学者对101部各地议会基本条例的统计，68.3%的议会基本条例将自身定位为“最高规范”，明确规定不得制定违反本条例的法规，制定、修改、或废止其他法规时，必须尊重本条例的宗旨[14]110。例如，大津市议会基本条例规定：“议会在解释、制定、修改或废止其他有关议会的法规时，必须尊重本条例的宗旨，确保与本条例相关规定协调、统一”。

三、基于议会基本条例的地方议会

改革——以防府市为例  以下以日本山口县防府市为例，探讨地方议会依据议会基本条例进行的议会改革。

防府市位于日本西南部，面积18 900 公顷，现有人口11.59万人（截止2015年）[15]。2015年，防府市国内生产总值（GDP）6 006.24亿日元（约合55亿美元），户均可支配月收入37.7万日元，制造业、运输物流业和批发零售业是防府市的支柱产业[16]。由以上数据可以看出，防府市可谓是占日本地方行政单位绝大多数之中小城市的典型代表。另据早稻田大学MANIFESTO研究所2017年对300个地方议会进行的改革进展调查排名，防府市议会的改革进展处于中游，位列第169位[17]。由此可见，无论是防府市本身还是防府市议会改革，都具有相当的代表性，适于作为案例研究的样本。

2010年12月，防府市议会通过防府市议会基本条例，并于次年4月1日正式实施。防府市议会基本条例共11章30条，内容包括前文、总则、议会及议员的活动原则、市民及其与议会的关系、市长等与议会的关系、扩大讨论、委员会、政务活动费、推进议会改革、充实与强化议会功能、议员的政治伦理、身份及待遇、条例的位阶与修改、附则[18]。

（一）推动信息公开方面的规定与改革

地方自治法规定了议会会议公开的原则，但这一原则一般被解释为仅适用于议员全体会议。另一方面，城市议会、都道府县议会由于议员人数相对众多，日常运作是以各委员会为中心进行的。所谓委员会是指议员针对特定领域或议题进行审议的组织，议员通常至少是一个委员会的成员。地方议会的委员会包括3种类型，即负责议会管理的议会运营委员会，负责审查特定领域政策、监督对口行政部门的常任委员会（如建设委员会、财政委员会等），以及针对特定问题临时设置的特别委员会。其中，常任委员会是议会审议、监督工作的最主要平台。因此，委员会会议的公开极其重要。2008年，地方自治法修法，将议会活动的场域定义为“进行议案审查或议会运作相关协商或调整之场域”，这就为委员会会议公开创造了空间。根据这一修改，防府市议会基本条例（以下简称“条例”）规定：“议会原则上应公开全体会议、委员会会议及全体议员协商会议，并应努力公开其他会议”（第6条）。作为实施细则，防府市议会还制定了《防府市议会旁听规则》《防府市议会委员会旁听规则》。

为确保议会审议的公开透明，仅仅开放旁听是不够的。考虑到民众旁听的各种成本与实际困难，公开会议记录或进行直播是一种更有效的方式。防府市议会基本条例将信息共享定为议会活动原则之一（第2条），要求“对于信息公开的相关申请，议会必须站在申请方的立场，迅速、妥善地回应处理”（第25条）。具体措施方面，条例规定：“议会必须通过议会刊物及其他媒体、召开讲座或议会报告会等，积极传播有关议会活动的信息”（第7条第1款）、“议会必须确保能够调阅会议记录和委员会记录”（第7条第2款）、“议会事务局必须向市民等迅速、积极地提供议会相关信息”（第25条）。2011年3月起，防府市议会在议会网站及《议会通讯》上刊登会议记录;同年6月起，使用现场直播或录影方式，公开议员对市长等官员的一般质询;2012年起，将议员全体会议纳入直播范围。2018年4月起，防府市市政信息服务邮件系统中，新增“议会信息”这一服务项目。

对民众来说，自己投票选出的议员能否真正反映民意，是一个非常重要的问题，而了解议员对于议案的表决态度则是最为有效的检验手段。对此，防府市议会基本条例规定：“议会应当公布各位议员对于议案的表决态度”（第7条第1款）。根据这一规定，2011年3月起，防府市议会通过会议记录、议会网站及《议会通讯》公布议员对于议案的表决态度。

（二）促进民众参与方面的规定与改革

作为议会获取民意的渠道，地方自治法设计了听证与请愿这两种方式。防府市议会基本条例亦有相应规定。与听证这种由议会采取主动的方式相比，请愿的历史更悠久，也更为日本民众所熟悉。在二战战败之前，由于日本于民众的参政权和言论自由等受到严格限制，請愿作为一种权利救济的渠道，发挥了重要作用。战后，随着日本民众民主权利的扩大与民主实践的发展，请愿制度的重要性似乎相对下降。为鼓励民众积极、主动地反映民意，进一步发挥请愿制度的作用是一个可以考虑的改革方向。对此，防府市议会基本条例规定：“议会将市民等的请愿和陈情视为来自市民的政策建言，必须努力创造机会，在审议过程中听取提案人的意见”（第9条第2款）。根据这一规定，提出请愿、陈情的市民可以参与审议过程，就自己的提案进行说明。

民众除了能够以请愿人、陈情人的身份参与议会审议之外，防府市议会基本条例还设计了其他议会与民众对话、互动的平台，如议会报告会、恳谈会等。所谓议会报告会，虽然各地议会的定义略有不同，但一般是指由议员代表议会，直接向民众报告议会工作情况，接受民众质询，听取民众意见的互动形式。防府市议会基本条例第7条第4款规定：“议会必须每年举办至少1场本条第1款所述之议会报告会”。作为实施细则，防府市议会还制定了《防府市议会报告会实施纲要》。截止2018年，防府市议会已与基层社区组织——地区自治会联合会合作，在16个地区举办过议会报告会。每次报告会后，针对民众反映的意见，还通过议会网站和《议会通讯》进行回应。此外，为弥补议会报告会数量上的不足，防府市议会还在防府市基层自治会联合会每次例行理事会议后，举办议会概要报告会。此外，市民还可通过恳谈会，针对特定议题反映意见。条例规定：“为将民意反映到政策建议之中，议会应当设立恳谈会等平台，与市民等进行多元意见之交换”（第9条）。恳谈会可应民众、民众团体或议会的要求召开，具体细则由《防府市议会报告会实施纲要》规定。例如，2018年，防府市议会就曾应华浦小学特别辅导班家长协会的要求，召开过有关轻度残障中小学生就学问题的恳谈会。

过去，民众主要通过选区议员个人或议员团体反映意见。这当然是议员发挥代议作用的重要体现，不应予以否定。另一方面，由议会建立与民众互动的正式机制或平台，有助于提升对于民意的反馈效果，形成议会听取、回应民意的正向循环，即由议会听取民意，通过审议形成政策意见，并将审议过程和结果向民众公开，然后进一步听取民意。因此，不仅是防府市议会，据统计有多达72.1%的议会在基本条例中规定应建立议会报告会、恳谈会等各类民众参与平台[14]102。

（三）加强对地方政府监督方面的规定与改革

为加强对地方政府的监督，防府市议会基本条例主要从两个方面推动改革。一是扩大议会审议表决的范围;二是加强审议过程中对地方政府的监督。

地方自治法将地方议会审议表决的对象分为两种：一是须由议会审议表决的事项，包括地方立法、预决算、地方规费征收等共15类;二是上述以外的地方事务，可由议会自行决定是否纳入审议表决的范围。在此轮议会改革中，近半数议会扩大了审议表决的范围。扩大方式主要有两种，一是另行制定专门条例，二是在议会基本条例中进行列举[14]105。防府市议会基本条例第13条规定，为加强议会的集体决策和监督职能，议会应将本市重要计划政策纳入审议表决的范围。根据这一规定，2011年，防府市议会制定了《防府市议会应审议表决事项条例》，规定以下3类事项应由议会审议表决，即基于综合计划基本构想之基本计划、规定市政各领域基本方向之长期计划（防府市环境基本计划、防府市垃圾处理基本计划、防府市观光振兴基本计划等，共16类计划）、缔结姐妹城市。议会扩大审议表决的范围，有利于从民众角度，对涉及地方发展和民众切身利益的各项政策计划进行把关，提升地方施政的科学性、公开性。

防府市议会基本条例导入了“一问一答”式质询模式（第10条第2款）。此前，地方议会的质询通常以“一次性提问”、“一次性作答”的方式展开，即议员一次性提出所有问题，由地方行政首长或相关部门负责人一次性作答。这种方式难以形成议员与政府有关负责人之间有效的政策辩论，议员无法依据答询情况，进一步展开追问。而“一问一答”方式，则有利于议员与政府有关负责人展开政策攻防，有利于深化对问题的讨论，是议会加强监督的有效方式。为使议员的质询能够有的放矢，防府市议会基本条例还规定，议会有权要求市长等在提出议案的同时，提供相关参考资料，包括提案理由及预期效果、与其他地区类似政策的比较、资金来源及成本计算、相关法规等。尤其在审议预算时，条例规定议会应要求市长按照政策、业务类别，提供说明文件（第12条）。从2012年起，防府市议会要求市长在提请审议预算时，必须提供按照业务分类，注明资金来源的说明文件，在提请审议决算时，必须进一步细化内容，提供详细的财务分析。另一方面，为防止“一问一答”沦为议员作秀，条例亦赋予市长等官员在接受质询时进行反问的权利（第10条第3款）。这一规定有利于促使议员在质询之前进行充分准备，保证问政质量，以免自曝其短。作为议会改革的一项重要成果，目前，“一问一答”已成为地方议会质询的主流模式。截止2017年，有82.8%的议会采用“一问一答”模式，50.5%的议会允许行政首长等官员进行反问[8]1213。

（四）提升议会议政能力方面的规定与改革

为提升议会的议政能力，防府市议会基本条例规定应加强议政能力建设、提升议会审议质量。

与地方行政首长相比，地方议会在专业知识、经费预算、辅助机构等方面处于弱势。议会往往依赖行政首长制定和提交议案，议员的审议能力亦参差不齐。因此，防府市议会从开展议员培训、充实专业调研、完善议会辅助机构3个方面，强化议政能力建设。防府市议会基本条例规定应加强议员培训，加强对于市政议题的调研（第21条）。条例还规定，议会进行审议或调研时，应积极发挥专家学者的作用（第23条）。具体措施包括，议会可按照地方自治法规定举办听证会，听取专业人士意见。作为自主改革措施，条例还规定议会可委托专家学者，针对专业议题，开展调查研究。条例设立了议会事务局和议会图书室这两个常设性辅助机构（第22、25条）。为加强议会自身的政策制定能力，条例要求主要辅助机构——议会事务局必须努力充实、强化调研能力和法制工作能力（第25条）。此外，条例还允许议会根据需要，依法设立临时性附属机构（第24条）。

议会本是议员进行讨论的场所，但长期以来，各地议会主要以质询行政官员的方式展开审议，议员之间进行讨论，阐明各自见解的时间反而比较有限。为此，防府市议会基本条例规定：“对于议员、委员会以及市长提交的议案、市民提案等，议会应使议员积极进行讨论，努力形成共识”。（第14条第1款）不过由于防府市议会的议场模仿日本国会的布局（参见图2），并不适于议员之间进行讨论，因此，议员目前主要还是以各常任委员会为平台进行讨论。为确保充足的讨论时间，条例规定议员在进行讨论时，议長应使市长等官员仅在最小必要范围之内，列席议会各类会议（第14条第2款）。此外，条例还规定，为深入讨论重大市政政策及课题，议会应根据需要举办政策研讨会，让全体议员汇聚一堂，交换意见。

（五）持续进行议会改革方面的规定与措施

如前所述，议会基本条例为议会改革开列了清单。因此，制定议会条例本身并非议会改革的终点，仅仅代表议会改革踏出了重要一步。议会应当根据民意，持续地研究创新改革举措，将议会基本条例所昭示的改革理念、改革方向加以具体化、实践化。防府市议会在制定议会基本条例之前就设有“议会改革推进协议会”这一研讨平台。防府市议会基本条例则以立法形式，进一步明确了该平台的存在与任务。条例第19条规定：“议会为持续进行议会改革，设立由议员组成的议会改革推进协议会”。截止2018年，防府市议会改革推进协议会已召开过11次会议，讨论相关改革措施。

四、议会基本条例的局限性

议会基本条例作为地方议会改革的重要成果，在明确议会使命、规范议会运作、强化议政监督职能、扩大信息公开与民众参与方面，起到了重要作用。如前所述，截止2017年3月，已有797个地方议会制定了议会基本条例，反映出各地议会自主革新的积极性。但由于受到某些制度性因素限制，议会基本条例的制定与施行，并不能从根本上改变地方议会的弱势地位，地方议会改革依然任重道远。

制约地方议会作用发挥的最主要制度性因素是日本宪法、地方自治法等对于地方政治架构的制度设计。日本宪法第93条规定，地方议员与地方行政首长均由民众直接选举产生，地方议会是地方的“议事机关”。这一规定从根本上决定了议会的弱势地位。首先，从议会与行政首长的关系来看，相较于可任免行政首长的议会内阁制，地方议会并非行政部门的权力来源，行政首长的产生与议会无关。其次，所谓“议事”主要是指议会对于地方事务的决定[19]，根据地方自治法，这一决定权主要通过对条例、预决算、重要人事、地方规费等的审议、表决加以行使。另一方面，根据地方自治法，行政首长亦有权向议会提交条例、议案、预算等，供其审议。相较于立法、行政完全分立、相互制衡的总统制，日本的地方行政首长与议会分享立法权，并某种程度上独占预算权。因此，从制度设计来看，行政首长相对于议会具有一定的优势。在实际运作中，这一优势则更为明显。如前所述，由于人力资源、信息、会期限制等方面的劣势，议会审议的条例、议案绝大部分是由行政首长提交;对于提交审议的预算，议会的修改权限受到严格限制;人事方面，议会虽然有权审议批准个别重要人事任命，但包括议会附属机构在内的一般人事调配，则掌握在行政首长手中。

地方议会之所以受到如此压制，有其历史原因。二战战败之前，地方议会虽然主要充当行政部门的“橡皮图章”，但议会与行政首长之间的关系其实并不和睦，尤其在都会地区，议会霸凌行政首长的情况屡见不鲜。甚至连后藤新平这样的资深政治家，在担任东京市长期间，亦深受市议会的困扰。不仅如此，当时的地方议员还常常涉入贪腐案件。例如，昭和初期，由于涉入有关东京水产品市场交易中介权的贪腐案件，东京市议员全数遭到逮捕，以至于内务省不得不命令东京市议会解散。地方议会的这些劣迹，直接影响到战后与其相关的制度设计。此外，美国在20世纪初期亦曾经历过一段地方政治贪腐盛行的黑暗时期。有鉴于美日两国共同的历史经验，为防止贪污腐败，提升行政效率，美国占领当局在设计日本战后地方政治体制时，选择了压制议会，强化行政首长权限的基本架构。这一架构延续至今，虽然抑制了议会的“乱作为”，但也一定程度上导致议会“无所作为”。

考虑到日本宪法、地方自治法等对于地方议会定位与权限的制度设计，不难发现，议会基本条例虽然对于地方议会改革具有巨大的推动作用，但仍然属于地方性、技术性、功能性的调整。只要上述“行政强势型”地方政治架构没有发生变化，议会基本条例推动的改革即便得以顺利实施，亦难以从根本上改变议会的弱势地位。想要从根本上提升议会地位，强化议会能力，除各地议会需要不断进行改革与探索之外，日本中央政府、国会亦应考虑对战后地方政治架构进行适度调整。

结 语

纵向比较而言，日本地方议会自建立以来，地位不断上升，权力不断扩大。但扩权升格并不意味着效能与形象的自动提升。面对21世纪政治经济环境的急剧变化，地方议会唯有持续自主革新，才能实现脱胎换骨。议会基本条例虽不足以从根本上改变地方议会的相对弱势，但对于引领和指导议会改革，仍然具有不可低估的重要意义。另一方面，就日本全国而言，目前仍有相当一部分地方议会尚未制定议会基本条例;已制定出的条例，则存在内容大同小异，未能充分反映各地需求与特色的问题。此外，条例本身还应与时俱进，需要定期对实施效果进行检验，适时加以修订、完善。最后，制定条例并非地方议会改革的终点，地方层面如何践行条例、推动改革，中央层面如何进一步改革完善地方政治体制，才是未来地方议会改革所应关注的课题。

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[责任编辑 李 颖]

Abstract：
Due to various factors， Japans local councils have always faced problems such as limited power， ineffective performance， and poor public perception. The Decentralization Reform has created favorable conditions for the local council reform. The changes in the local political and economic environment in the 1990s further forced the councils to reform themselves. The basic regulation on council has been enacted by the local councils to regulate the basic affairs of local councils. The basic regulation on council is not only an important achievement of local council reforms， but also a blueprint for the reforms with legal protection. Local councils continue to push council reforms in accordance with the basic regulation on council.

Key words：
basic regulation on council; local councils; Decentralization Reform; council reforms; Hofu City Councils Basic Regulation