制度創新：增強老齡社會運行彈性
时间：2020-07-15 03:51:43 来源：达达文档网 本文已影响 人 
潘英懷
澳門老齡化現狀：速度快基數大
人口老齡化的社會現象在世界各地都出現，是當今世界各國或地區面臨的人口問題。其通俗概念在於人口生育率降低和人均壽命延長導致的總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態。國際上通常看法是，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處於老齡化社會。如今，全球老齡化程度位最高的是日本，其65歲以上的老年人占全國國民總數的27%。截至2019年，澳門本地人口中，65歲以上的老年人口比例達14.6%，也被視為老齡化偏高的地區。從這一數字反映出，近年來我們的新生人口數量基本保持平穩的狀態，但長者人數卻逐步上升，也就是新生代和年長代兩者的數量呈倒掛狀態，前者增速跟不上後者增速。
人口老齡化必然導致社會的就業結構、社會保障措施、發展規劃、人口政策都要作出相應的部署。首先我們要明白解決人口老化所面臨的限制，比如一些恒常的措施：鼓勵生育、吸引年輕的移民等。但問題在於隨著時代的發展，人們的思想觀念已漸漸發生變化，新生一代未必覺得結婚生子是人生必經之路。所以，如今“丁客族”（“雙薪水、無子女”的夫妻）或“少子化”已經越來越普遍。今時今日，澳門亦有很多年輕的夫妻只生一個或者不生，他們往往需要考慮很多問題，如育兒成本、子女教育等等。故而，在人口老齡化的趨勢下，政府通過調整生育政策，推出鼓勵生育的措施來刺激人口增加的做法很難見到成效，因為生育是一個自由選擇的問題。即便特區政府投入很大的資源，出臺了很多措施來鼓勵生育，但新生人口增幅並不明顯。以2019年統計數據為例，去年新生嬰兒共5，979名，按年增加54名;出生率為8.9‰，較2018年下跌0.1%。我們應該客觀地看到，依靠生育津貼等措施來鼓勵生育，對於人口趨勢性結構的變化難以起到改善的作用，所以對人口老齡化而言也沒有很大的改善空間。
除了生育政策外，環顧周邊人口老齡化的國家或地區，尤其以新加坡為例，吸引人才移民亦被作為其應對人口老齡化的重要措施之一。毋庸置疑，新鮮血液的湧入緩解了新加坡較低的人口替代率，高素質的人才更為新加坡的經濟發展作出了巨大的貢獻。那麼，通過移民政策來解決澳門的人口結構問題是否可行呢？其實未必，因為吸引人才要有很多配套的體系，涵蓋了人才吸引、留住和激勵等問題。大家都明白，澳門是一個微型經濟體，產業比較單一，這本身就局限了人才發展。當然，隨著粵港澳大灣區興起原先的局限性問題將逐步得到解決，新一屆政府以更加大的決心推進琴澳合作，發展ABCDE區，利用中央的政策，打造特色金融市場，推進經濟適度多元化發展，這些方面都可以在一定程度上吸引人才。但大家都知道，發展一個新的領域、形成完整的產業鏈，是需要一個時間過程的，這個時間可能是五年乃至十年的中長期過程才能顯現出長遠的效應。
醫保體系與社服體系，
共建長者醫養
人口老齡化與經濟發展、老年社會福利設施建設等密切相連，所以大家探討人口老齡化帶來的影響以及其對策時，主要從醫療體系、社會服務需求、社會保障需求、社會就業與社會生產力的協調等幾個方面分析。首先是醫療體系方面，自往屆政府就已經開始大力部署綜合醫療體建設，包括針對有認知障礙、失智癥設立老人醫療中心，以及開始發展老人專科。其實可以看到政府這十餘年來已經逐步出臺不同的措施來完善長者醫療服務體系。當然，社會發展的步伐很快，同一時間，政府行為的步伐往往會滯後於經濟社會發展的要求。因此，當我們面對快速發展的社會、面對不斷出現的新問題時，相關的措施未必足夠。這一規律即要求我們需要有前瞻性、預見性的眼光來應對未來的趨勢。
在今年政府施政報告裏面，有關於衛生領域仍繼續秉承“預防優先，妥善醫療”的施政理念，有助全面落實長者十年行動計劃和康復服務十年規劃的全部中期措施。衛生範疇提出預防為先，也就是說整個發展模式裏面，從以前透過臨床醫療來處理一些衛生問題，到現在以社區服務為主。近年為推進這一理念，社區衛生中心的數量不斷增加，無論硬體配置還是服務人員數量都有投放了更多資源，覆蓋的受服務人數越來越廣，達到了很好的“預防”效果。報告亦提到，推動和拓展樂齡義工服務、樂齡科技應用、樂齡出行，提升民間機構的照護水平，協助長者建立樂齡生活，以及在下環區籌設長者綜合服務中心;在筷子基籌設首間失智症綜合服務中心等，這些資源大部分直接投入到社區當中，以此分解醫院的壓力，同時為長者提供更加直接和更加便利的長者服務。
事實上，這些都是因應社會的發展變化而推出的措施，甚至在大學裏也配套推出一些學科、研究院、醫學院等，比如城市大學設立創新社會工作系，建構本澳唯一以“長者健康”和“長者智慧健康”為重點的學科設置。從社會全局來看，這些都是因應大家對長者安老服務範疇的認知深化，以及社會發展需求而進行的人力資源儲備。
解決老年社會問題，讓長者安享晚年，是老齡化社會的基本要求。實現這一目標，需要社會力量對養老服務的投入和支援，為長者提供多種形式的社會服務。今屆政府延續往屆政府的“長者服務十年行動計劃”，圍繞長者的社會服務立足點亦著眼於“原居安老”。原居安老的願景是希望長者在不離開自己熟悉的居住環境下，能夠進行舒心安全地養老，同時通過原居安老來延緩其進入安老院舍的時間，縮短他在安老院舍生活的時長。這很重要，因為過去很多研究表明，當長者被送到安老院舍的時候，他的機能更容易發生改變，出現情緒不穩定、消極、低落等，而且院舍設立的目的是為了照顧一些健康欠佳、身體殘疾、認知能力欠佳等自理能力比較弱的長者。根據早前發佈的《澳門養老狀況及政策研究報告》顯示，2013年12月入住安老院舍的長者共有1260名，長者人口的入住率為2.6%。隨著社會的需求增長，近幾年入住院舍的長者占長者總人口的比例基本維持在5%以下。
除了一部分進入院舍的長者外，還有大部分身體機能和自理能力都還比較好的長者，他們的養老由誰來照顧呢？這就有賴於社區資源來支援了，比如傳統的日間長者照顧中心、護理中心，於日間提供照顧及支援服務﹐協助他們保持最佳活動能力、發展潛能，以及改善生活質素，使他們能夠在熟悉的社區安老。這些措施一定程度上舒緩家團對長者的照顧壓力，同時給長者在社區一些社交的活動。
社區服務還有一個很重要功能就是對長者家居服務的補充。儘管一直以來我們都非常注重“原居安老”，但問題在於，當我們推進“原居安老”的時候，怎麼樣幫助這些長者能夠得到足夠的照顧呢？包括長者出行、陪診、衛生清潔、復康活動，這些都屬於家居服務支援，屬於長者的外展服務，要從長者照顧中心延伸到家庭裏。如今，長者的外展服務已經越來越精細，需求量也必然更加龐大，比如一位長者需要沖涼服務，這種服務是常態化的，不可能一個星期只要三數次，這就倒逼社會要不斷擴大針對長者的家居服務投入，包括人力資源等。
頂層設計加力，探索長期機制
過去的二十多年來，因應社會發展變化，澳門長者醫療保障體系及社會服務團隊都不斷完善，但總體需求相對服務資源的增速更快，同時每一年都有更多的人口趨於老化的年齡，所以目前澳門針對長者的外展服務仍有比較大的缺口，需要不斷投入更多的資源去推進，包括人才培養。現時面對新型冠狀病毒疫情影響，全球經濟秩序與格局都受到衝擊，澳門所面臨的壓力亦不容低估，與此同時，這也是一種機遇讓我們升級自己和完善自己，比如投入資源去培訓相應的人才，基於這一理念和促進經濟復甦，近幾個月特區政府為失業及在職人士提供“帶津培訓”（技能提升及就業培訓計劃）計劃，在疫情之下，希望相關的工作可以加快加強。
那麼在完善長者醫療衛生體系和長者服務體系，還可以怎麼樣舒緩澳門人口老齡化呢？我認為社會保障體系裏有一個很值得探索的方向是：放大個人的資本。我們研究一個社會的人口老齡化問題，其中有個很重要的元素就是本地人口的老年人口撫養比率，根據統計暨普查局資料顯示，目前澳門的這一比例為21%，即約5名成年人口支援1名老年人口。根據推測，未來甚至可能達到3名成年人口支援1名老年人口。在這樣的趨勢下，老年人本身能不能兼具一定的經濟能力呢？顯然，如果他本人有更充裕的儲蓄金或退休金，那麼對其他人的依賴就會小很多。
從這個角度出發，只要我們放大他的資本，讓他能夠在社會比較自由地安排自己的養老生活，那未嘗不是一種可行的方案。放大個人的資本很大程度上需要發揮政府的職能，儘管現時有社會保障基金以及私人退休基金的制度，除此之外，我們能不能探索第三類的生財方法呢，目的在於為個人將來安老支出預備，擴大他的養老資本。這方面政府可以與澳門致力發展的特色金融範疇結合起來，最大限度把控風險，提前部署相關的措施，為未來應對人口老齡化提供更充分的可操作空間。同時，養老是政府的必然責任，因為如果一個長者沒有能力改善自己生活的情況下，最終還是需要依靠政府。如果沒有從頂層上設計一個長效機制，政府到頭來必然要投放更多的資源來應對。
在老齡化趨勢下，希望不斷提高長者參與的角色，凸顯他們自我價值感的提高。如果從社會學上，這個轉移有助於社會這個齒輪運作。比如，一間公司的管理層要退休了，他面對的接班人不是說明天退今天就能接手，是有一個傳承的，需要長者在另外一個角度去支援。今時今日，長者參與的角色還包括義工服務、退休再就業等，其實有不少長者在退休後仍非常熱心於做義工，因為在這個過程裏，他們可以接觸新事物，結交新朋友。另一方面是長者再就業，對於長者再就業，有兩種態度，有部分人退休後可能未必樂意再出來工作，但有部分長者出於改善自己生活或者希望根據自己的興趣選擇工作，他們是很樂意出來工作的，現時也有一些長者仍然工作著，但相對香港和臺灣，澳門目前適合長者的工作其實還比較少。如何推動適齡的長者發揮“老有所為”呢？我們可以舉個例子，歐洲各國都有比較豐富的文化產業，每年有很多遊客去古跡教堂。在這些國家，原來有一些人以前是歷史老師、教授，可以看到他們在退休後有很多人就在當地作為講解員繼續工作，直接形成一個規模不小的行業團體。對於他們自身而言，這既是他的興趣，也是他的專業;對於遊客而言，他們得到的是一個更加資深的、更富有感情的“導遊”服務。這是一個例子，儘管當前疫情對社會經濟和就業情況會帶來一定的衝擊，但大家都明白這是一個短期的情況，面向未來長遠的發展，啟示我們可以不斷轉變思維，讓我們明白雖然老齡化不可避免，但長者未必完全就是社會的負擔。
人口老齡化是一種社會現象，不是一個沉悶的話題也不是一個包袱問題。這些長者人群構成的老齡化社會，就是我們所有人當下以及未來須臾脫離不開的生存環境，他們及他們的生活，就是我們生活的一部分。有些年輕覺得我們在支援長者，但其實並非如此，澳門今天的繁榮都是上一輩打下來的基礎。因此大家需要有這種雙贏的認識。不管各行各業，我們的長者其實都做了很多鋪墊，分享了很多經驗，這是年輕一代需要正視的問題，只有建立在這一認識上，才會形成真正和諧共融的社會氛圍。
