政府转型的逻辑：基于改革开放以来三中全会的文本分析

徐国冲 李威瑢

摘 要：改革开放以来，三中全会的会议文件成为推进改革的纲领性文件，也为研究政府转型提供了分析题材。本文从执政党建设、机构改革、政府职能三个维度构建了政府转型的分析框架，对十一届三中全会到十九届三中全会通过的会议文件进行文本分析。研究发现，我国政府转型朝着三个实践脉络演进：执政党建设日益成熟、机构改革认知深化和政府职能走向均衡。这三个要素的相互作用揭示了政府转型的逻辑机理。

关键词：政府转型;三中全会;改革开放;文本分析

中图分类号：D63     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2020）06-0052-09

一、问题的提出

1978年召开的十一届三中全会，标志着中国进入了改革开放的新时期。此后，党的大部分重要决定与战略部署都是在三中全会上做出的，因此三中全会往往被视为一个重要的历史节点。按照惯例，党和政府将一定时期内的发展目标和决策方针在三中全会上审议、通过后形成会议文件，并发布关于整个会议进程的公报[1]。这些会议文件具有被贯彻执行的法定效力，会议公报由官方授权发布，成为了解整个会议的重要补充。因而，会议文件成为研究“三中全会”的第一手资料，进而成为窥探国家治理转型的镜子。

但目前学界对于三中全会文本的纵贯性、全景式的专题研究数量不多，洞见性不足，表现在：一是在横向上以“会议精神解读”为切入点，将某一次三中全会的主题或者某一部分内容抽出，与时政或者现实问题进行结合论述，这一类文章的比例最大;二是在纵向上就某一个领域的问题如国企改革、土地政策等，将数次三中全会中涉及的内容进行梳理[2]，偏向于会议的综述。这类文章对于全会的内容更多的是直接引用或说明，也有少量文章对全会进行系统阐述或者整体研究[3]，但从政府转型的视角进行探讨的文献还偏少。毫无疑问，改革开放以来党的三中全会对政府的影响至关重要，是推动政府转型的有力杠杆。因而这些三中全会的文件材料成为解读政府转型的再现场景和脉络缩影。

二、分析框架与方法资料

（一）分析框架

国外学者对于政府转型的研究主要从治理模式[4]、职能定位[5]、行政责任[6]或价值理念[7]等角度展开，且起步较早。这些研究为在中国语境下探讨政府转型提供了丰富的理论资源。近年来转向从政府与经济、社会、公民的关系的视角来研究政府转型，多与模式、定位、理念等要素挂钩，研究成果较为丰富，但由于各国国情、发展背景的不同，只能将其作为参考的视角而非定论。国内对于“政府转型”的研究成果也较为丰硕[8]。学者们将政府转型作为目的，或手段，或前提进行探讨。随着经济政治体制改革的不断深入涌现出众多主题，如从政府转型与公共服务、经济体制改革、行政管理体制改革、和谐社会等主题的相互联系切入[9]。综上，政府转型不是简单的机构改革或转变职能，而是政府的结构、模式、职能、理念等从一种模式向另一种模式逐渐发生质的变化的过程，以此适应内、外环境的变化。

因此，在政府转型的分析框架上，本文从执政党建设、机构改革、政府职能三个维度进行解剖。在中国背景下，执政党建设是政府转型的前提与基础，是探讨政府管理问题的重中之重。机构是政府的载体与表现形式，因此机构改革是政府转型的主体内容与必经之路。政府职能转变是政府转型的最终体现与落脚点。具体说来，从历届三中全会中制度规范、执政理念、改革主题来研究执政党建设;从改革原则，改革内容，政府与市场关系、央地关系等方面解读机构改革的具体内容;从权责划分、内涵演变、议题领域等方面解读政府职能的具体内容，再由执政党建设、机构改革、政府职能三个维度的转变透视政府转型的逻辑进路及其特点表征，由此搭建起政府转型的理论分析框架，具体参见表1。

（二）方法资料

本研究选取十一届三中全会至十九届三中全会审议通过的会议文件和会议公报，利用NVivo软件，使用文本分析的方法，对上述文本从形式、结构和内容上进行描述分析，得出关于政府转型的有关结论。同时，辅以改革开放以来历年政府工作报告、国务院机构改革等相关材料作为佐证。作为一种结合定性与定量的内容分析法，本文采用了其中的描述性统计、叙述学分析和新批评细读的方法。具体运用是：首先对会议文件及公报的形式和内容进行描述分析，在文本对象的内容分析上，运用叙述学的方法挑出文本中关键的部分进行挖掘，在此基础上使用新批评细读的方法抽离其中的关键表述进行分析。

在研究资料的具体选择上，本文以审议或者原则通过的会议文件作为分析对象，其中每一届会议有一个主题文件，但实际通过的文件并非只有一个。此外，十二届三中全会通过的《中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议关于召开党的全国代表会议的决定》，十六届三中全会通过的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，十七届三中全会通过的《中共中央纪律检查委员会关于于幼军同志问题的审查报告》由于不是会议的主要决策内容，也不纳入分析中。

2019年修訂的《中国共产党党内法规制定条例》将中共所有的正式法规分成7种，包括：党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。[10]但实际上，还存在大量不在条例中、实际作用和影响力与上述法规等同的文件，“决定”就属于这种类型。“决定”是中央全会审议通过并向全党发布的最主要的文件。由于它通常是全会针对社会发展重大问题、重要战略所做出的纲领性决策或者指导性意见，因此它具有权威性和指导性。“决定”标题由发文主体中共中央和会议主题两部分组成，会议内容有明确的指向性和主题性。譬如，十一届、十五届和十七届三中全会会议内容是关于农村农业发展问题的;十二届、十四届和十六届三中全会会议内容是关于经济体制改革的。十三届三中全会的《中共中央关于加强和改进企业思想政治工作的通知》，也是公文类型之一，“通知”在党内使用广泛，在工作中主要有两类：一是将已经制定的法规文件向下级传达并做出指示;二是宣布重大事项或者做出一些重大的工作部署。十三届三中全会所通过的《通知》即属于第二类。

三、政府转型的三维视角与实践脉络

基于改革开放以来历次三中全会文本的内容分析，并结合历年政府工作报告、国务院机构改革等佐证材料，对政府转型展开了三维分析。

（一）执政党建设日益成熟

从会议本身来看，“三中全会”越来越规范化，可以发现以下规律：一是三中全会召开的时间逐渐确定为党的当届全国代表大会之后的第2年10月或者11月;召开的时长逐渐稳定为3—4天，两届会议之间间隔通常为5年;二是三中全会逐渐确定为中央政治局主持，政治局委托总书记做报告;三是三中全会审议通过的文件逐渐稳定为1个，形成以这个《决定》文件为会议核心的特征;四是总体上三中全会审议通过的《决定》，其内容与对应的会议公报的内容的重合度越来越高。若将三中全会置于整个中央全会的视角下进行审视，还可以得出以下规律：改革开放以来，每一届中央全会通常召开7次会议（除了十三届中央委员会召开了9次会议，这是由于所处历史时期的特殊性导致的）;对于中共领导人员的主要人事任免，通常由一中全会讨论，二中全会主要研究国家机构领导人和全国政协领导人的建议名单，三中全会则聚焦重大改革议题，部署未来五到十年的改革基调。从会议文件的内容布局来看，作为重大决策的文件，三中全会的文件内容可以分为三大组成部分：总论部分、具体内容和结尾“党的领导”。总论部分是关于每一届三中全会中心议题的介绍，具有总领全文的作用。具体内容即该次会议决策所做出的具体部署。最后一部分是“党的领导”，出现在每一届会议文本的末尾，体现了党的领导是党执掌政权最为基本的原则。综上，会议和文件内容展示的这种常态化和有规可循，说明了执政党治国理政的日益成熟。

从执政理念来看，彰显发展是中国共产党执政兴国的第一要务。由文本的分析和词频统计中可以发现，贯穿于执政党建设的主旋律便是“改革”，通过改革促发展。1978年以来，中国共产党一共召开过9次三中全会，其中有7次是直接与深化改革相关，2次则和农村改革与发展相关;“改革”一词在文本中出现的总次数为533次，而在十八届三中全会的文本中出现频率高达136次，十九届三中全会中则出现了83次。这表明在社会转型时期执政党建设也正在与时俱进。也是因为改革发展，早期提出的“为人民服务”宗旨逐渐得到具体落实，到中国特色社会主义进入了新时代执政为民理念的充分展现。再者，不论是三中全会文本还是政府工作报告，“反腐败”从未松懈，体现了“权为民所用”的决心。

在改革主题上，执政党紧紧围绕国家治理的攻坚难题。1978年，以农村改革为突破口，党和国家的工作重心果断地转移到社会主义现代化建设上来;1984年，以增强企业活力为突破口，完成作为计划经济向市场经济转变的“攻坚战”;1993年，以构建市场经济体制基本框架为突破口，勾画社会主义市场经济蓝图;1998年，以“三农问题”为突破口，建设“新农村”;2003年，推动城乡二元结构的逐步改善;2008年，确立经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局;2013年，以经济体制改革为全面深化改革的重点，在财政、金融、企业、价格等方面进行全方位改革。综上，执政党对社会主义基本矛盾的认识在不断深化，改革在不断地推进和升级;针对不同发展时期的不同社会需求，执政党予以积极关注并回应，改革也从单一走向全面，凸显执政能力的不断成熟，为政府转型奠定坚实的基础。

（二）机构改革认知深化

改革开放以来中央政府进行了8轮机构改革。从十一届三中全会开始，政府自上而下地进行机构改革，精简了各级领导班子，加快了干部队伍年轻化建设步伐;再到十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，大部制已初具雏形。机构改革的成效不只体现在部门数量的增减上，由1982年的峰值100个缩减至2018年的26个，更是表现为对机构改革的认识和理念的深化上[11]。

从机构改革的原则来看，十一届三中全会关于机构改革的部分体现在对农业管理的表述上：“要有明确的分工，职责分明”“各级行政机关对于农村集体经济单位的生产和建设，应该而且必须给以必要的计划指导”。十二届三中全会提出政府机构调整主要围绕“增强企业活力”这一中心环节，通过扩大企业自主权，“按照政企职责分开、简政放权”的原则进行改革。十四届三中全会明确“政企分开，精简、统一、效能”的原则，完成政府机构改革。十八届三中全会是全面深化机构改革的重要节点，明确机构改革是“切实转变政府职能，深化行政体制改革”的必由之路，并提出具体目标：严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。十九届三中全会的论述更为完整，对于党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题，提出了机构设置的科学性要求。总的来说，对机构改革的认识逐渐深化，更为全面地把握了机构改革引起的联动效应。

机构改革的内容不仅是内部横向职能部门之间的职责调整，更是体现在纵向上中央与地方的关系以及政府与外部主体社会、市场关系的调整上。在改革开放以来历次三中全会文本中对于政府机构改革的论述，有不少关于中央与地方的关系、政府与企业的关系、政府与社会的关系的篇幅，可以发現：对政府机构改革的认识更加全面，不只是机构的数量变化和同类项合并，而是涉及政府管理的方方面面;机构改革的目标更加明确，必须适应社会主义市场经济体制的不断发展和不同要求。

在政府与市场的关系上历经变迁。改革开放初期，政府工作重心转移到“以经济建设为中心”上，实施高度集中的计划经济体制。此时，政府占据了绝对的主体地位。十二届三中全会强调“商品经济”，权力逐渐下放，“市场”的苗头初现。而后，十四届三中全会指出“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，因此，迫切需要进行机构改革以适应经济体制的转变。十六届三中全会进一步提出“政企分开、政资分开、政事分开”，以增强企业活力和竞争力。由此，基本完成了从高度集中的市场经济向充满活力的社会主义市场经济的转变，经历了“苗头初现—初步意识—基础性作用—决定性作用”的大致走向。“市场”的地位随之发生了实质性的改变，从政府导向转向市场导向，这一变化不仅是经济腾飞的重要基础，还是政府转型与职能不断完善的透视镜，为机构改革奠定了基调。

在央地关系上，早在十一届三中全会就提出“上级对下级不能包办，以便下级充分发挥主动性”;十六届三中全会对中央和地方的关系进一步阐述，“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则”“防止和纠正地方保护主义和部门本位主义”;十九届三中全会明确“要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性”，针对当前存在的“中央和地方机构职能上下一般粗”等问题，提出“统筹优化地方机构设置和职能配置”“合理设置和配置各层级机构及其职能”等举措。无论是权力下放，还是财税改革、机构调整，都见证了中央一直在“收放”中寻求央地关系的平衡点。经过多年探索，虽然对如何处理央地关系已达成共识，但卓有成效的调节机制还需建立。

（三）政府职能走向均衡

政府职能转变是深化行政体制改革的核心主题[12]。在历届三中全会的会议文本中，政府职能转变往往与机构改革的表述相呼应，如在十九届三中全会文本中，“机构”一词出现了135次，“职能”则为63次，强调“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障”。如果说机构改革是权力在各级政府和部门之间的移动，那么政府职能转变则是权力实质上的纵深变化。这反映了机构改革与职能转变是相辅相成的关系：如果机构改革为“外部改革”，职能转变则为“内部改革”，二者共同构成了政府转型视角下由外至内、由内到外的变化。每一次的职能转变回应的是政治、经济大背景的变化，因此，探讨政府职能转变需要观测外部环境与权力架构的变化。

权责划分是政府职能转变的逻辑起点和外在表现。十一届三中全会中的表述为“凡是涉及全国或几个省协力办的事情，由中央部门负责。凡是涉及全省或几个县协力办的事情，由省的部门负责。地区和县也是如此”，这是自上而下式的责任划分，但责任主要集中在中央、省级部门。十二届三中全会提出的“扩大企业自主权”说明当时的中央政府已经意识到了向企业分权的重要性。十四届三中全会为社会主义市场经济的金融、企业等子系统中政府的不同职能进行了划分：“政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济和社会发展目标”。这是一次真正意义上的推动计划经济体制向市场经济体制转轨的政府职能的转变。十五届三中全会在此基础上进一步克服政府职能交叉的缺陷。随着社会主义市场经济体制初步建立，十六届三中全会提出“理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”，同时，“按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法體制”。十八届三中全会明确提出建设“服务型政府”，推行“权力清单制度”，依法公开权力运行流程。同时，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。在加强地方政府社会管理、环境保护等职责的同时，“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。至此，很好地理顺了中央与地方、政府与市场、政府与社会的关系，为职能转变奠定了坚实基础。

在政府职能的内涵演变上，从三中全会文件的核心内容来看，改革开放以来历次三中全会所做出的决定基本都是围绕经济方面的决策，但议题内容的侧重点不同。例如，市场经济体制的改革一般会按照政府改革、分配制度、社会保障、科学文化教育事业、法律等方面展开;农业农村则按照农业生态环境、农业技术、城镇发展、扶贫问题和农村社会管理等内容展开。十四届三中全会提出“转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”;十六届三中全会明确“中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权”，提出“需要完善社会管理和公共服务职能”。由此政府职能的内涵经历了由“经济职能向社会管理、公共服务职能”的重点转变，历经从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。这是因为经济转型中，我国出现了诸如贫富差距较大、社会保障体系滞后、城乡发展不均衡等社会顽疾。因此，政府需向社会领域聚焦，提供良好的公共服务。不可否认，经济发展仍然是社会发展的前提基础，政府必须在两者之间寻找发展的平衡点。同时，每项职能的内涵也会随着社会的不断发展而演变。

三中全会会议文件的关注焦点也体现了政府职能纵向上的变化。对改革开放以来历次三中全会的会议文件进行词频统计可以发现：十一届三中全会将工作重心转移到经济建设上，这一转变在随后的十二届三中全会的文本中得到体现：“经济”一词出现114次，“经济体制”的词频为40次。十三届三中全会重点整顿经济秩序。十四届三中全会建立起社会主义市场经济的框架，在文本中“经济”一词出现的次数高达66次，其次是“市场”，出现了62次。在十五届三中全会的文本中，“农村”的词频为163次，“农民”及“农业”均为85次。由此可见，政府关注的焦点落在“三农”问题上，重点推进农村的改革。而在十六届三中全会中，“经济”一词又占据了最高位，在文本中出现了66次，凸显这一时期政府着力完善社会主义市场经济体制。十七届三中全会的文本中，农村改革再次出发，“农村”的词频数为245次，“农业”为112次，“农民”为94次。十八届三中全会及十九届三中全会则是“全面深化改革”的关键节点，政府职能转变进入制度建设的黄金期。其中，十八届三中全会文件中“制度”一词出现了149次。总体而言，政府职能关注焦点的变化路线为“经济—农村—经济—农村—全面深化改革”，其中“农村”涉及农村经济、农业生态环境、扶贫问题和农村基层民主等诸多领域，“经济”涉及市场体系建设、政府职能转变、科教文卫等方面的发展。可见，政府职能虽在城市经济与农村之间循环往复，但不是简单重复，而是螺旋式上升，其内涵发生了深刻变迁。这说明不同时期政府职能中的着力点发生了重大的变化，也体现了政府对于社会矛盾与人民需求的回应[13]。

从政府职能具体内容的注意力分配来看，改革开放以来，三中全会的议题主要是经济改革与农业发展两大方面。就决策的内容宽度而言，三中全会被称为“经济”全会是不准确的。不过，每一届的改革决策在内容上有所侧重。将会议文件中的“具体内容”，依据其表述关注的决策对象进行分类归纳，形成各个“领域”，再对每一个领域内的文本字数进行统计，用该统计值除以文本总字数，得出某一个领域在一次全会决策中的受关注度，汇总形成图11。这里“领域”与文件具体内容的分类归纳关系为：经济发展包括基本经济制度、市场建设和对外贸易发展;政府改革包括经济调节职能、机构调整和财税改革等;社会管理包括收入分配与就业、社会保障、城镇化等;公共事业包括科、教、文、卫四个方面;民主与法律制度建设包括基层民主建设、法律制度建设与反腐等;党的领导则是历次会议文本的最后一部分内容。从图中可以看出，经济发展是三中全会决策涉及最多的领域。特别是在改革开放初期，对经济发展的关注度明显超过了其他领域。随着经济改革的深化推进，特别是市场经济体制的日益成熟，其他领域的改革部署开始逐渐增加。而十八届三中全会的统计表明，各个职能领域的关注度更趋向均衡。如前所述，这是政府职能转变回应社会主要矛盾变化的结果。

四、总结与讨论

本文以改革开放以来三中全会的会议文件为研究素材，从执政党建设、机构改革、政府职能三个维度去阐释政府转型，得到有益的启示。

（一）政府转型的逻辑机理

基于我国的制度环境，执政党建设作为机构改革和政府职能的基础，是政府转型的内在动力，所以政府转型的首要任务是执政党建设。只有执政党不断自我完善和发展，才能领导政府坚定不移地改革和前进。其中，执政党建设必然要求政府进行机构改革，换言之，机构改革是其必经之路。无论是以人为本的执政理念、依法治国的执政方略，还是应对不断变化的严峻形势，都要求执政党加强对政府的领导，体现之一就是进行机构改革。同时，机构改革也是提升执政党执政能力的重要手段，它有利于提升执政党的合法性与有效性，使执政更加顺畅高效。再次，机构改革和政府职能互为因果。机构改革是政府职能转变的助推器，科学的组织机构设置有利于行政体制的良好运行和政府职能的履行;而政府职能的实现必须通过政府机构这一物质载体，否则便是纸上谈兵。同时，政府职能是政府机构改革的根本依据。政府机构的结构、设置数量等必须依据政府职能而设定;同理，职能变则机构也需随之而变。换言之，政府职能决定了政府机构的层级、规模、设置理念、运行方式等。反映在实践上，1986年，中央正式提出了“政府机构管理经济的职能转变”的概念;随后1988年的政府机构改革，在对政府机构、编制进行改革的同时，把职能转变作为重要目标[14]。因此，这三者（执政党建设、机构改革与政府职能）密切相连，环环相扣，有机统一在改革开放以来三中全会的会议文本中，成为推动我国政府转型的“三驾马车”，也是理解政府转型逻辑进路的关键要素。三者关系如图2所示。

如前所述，执政党自身的建设和完善是机构改革和政府职能的重要基础。因此，政府转型必须首先启动执政党自身建设的制度化。基于“决定”和公报的综合分析，可以发現三中全会自身制度化的发展是政府转型的重要表现：（1）三中全会“决策”的特殊属性是会议制度化的结果。从功能性来看，除了十一届和十三届的特殊情况，改革开放以来的每届三中全会的内容都是中国社会发展的重大战略决策和部署。从形式上来看，会议召开的时间、会议文本的形式结构都具有明显的规律性和规范性，会议成为常态化的组织行动。从专职性来看，会议在不断发展中去除了其他原本不属于自身的功能，成为专职决策的会议。因此，自十一届三中全会之后，其他届三中全会成为“重大改革”的标志，这种“独特地位”是会议制度化的结果;（2）会议制度化是政府自身制度完善的重要组成部分。中央基本确立在每一届党代表大会之后召开7次全体会议。在全体会议的视角下，三中全会专职“决策”，同一中全会专职“选举”（产生党内的领导和党中央的分工）、二中全会专职“换届”、四中全会专职“党建”、五中全会研究下一个五年规划、七中全会专职“总结”等共同形成了党的会议的功能性与制度性的统一。基于此，执政党逐步完善领导体制，实现了真正意义上的制度化。

经济建设是政府转型的根本原因。具体而言，市场经济建设促使由全能型政府向有限型政府转变。计划经济体制下的“全能型政府”表现为政府对各项事务的“大包大揽”上，尽管其在特定的历史时期能有效地动员资源，对经济的恢复与发展具有重要意义。但随着经济增长方式的转变与市场一体化进程的推进，则会造成政府职能的“缺位”“越位”“错位”。因此，政府的主导地位应讲究时效性与阶段性，在社会主义市场经济体制下，重新界定了政府与市场的边界[15]。

政府角色定位的重塑必然引起治理工具的变迁。这一转变体现在政府职能的履行方式上[16]。十一届三中全会审议通过的《决定（草案）》中有“不得”“允许”的表述，这在后面的会议文件中很少出现。到十四届三中全会，则明确提出“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”，并“学会运用法律手段管理经济”。十六届三中全会则要求“完善经济法律制度”，强调“严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。发展电子政务，提高服务和管理水平……实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法、文明执法”，更加强调法律手段的运用。十八届三中全会《决定》明确要求，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。政府工具由行政手段向偏重经济、法律手段的变化，及治理手段的不断丰富，在行使行政命令之外，更多运用管理手段，包括市场、法律的手段，财税制度和社会组织以及自治等，表明政府从控制向管理再到治理的转变。所以说，政府转型过程中管理工具的变化也是政府由“全能型”向“有限型”转变的体现。

归根结底，政府转型必然涉及政府与多个主体之间的关系调整，其中权责关系是首要关系。改革开放以来，在处理计划经济与市场经济、政府与国有企业、政府与市场、中央与地方等多组权力关系的过程中，大体经历从高度集权走向开始放权，再到权力回收，最后到事务与权力相匹配、明确权责关系的脉络。这种转变是改变了单一的权力集中与分散、实现权力分布与配置的转变[17]。比如在央地关系上，由权责模糊不清向权责逐步明确划分转变。权责划分涉及中央政府和地方政府利益关系的调整与改革，如果两者关系不理顺则会造成地方政府职能履行的偏差与困境。因此，这成为历次三中全会关切的问题。经过多年探索，改革思路从自上而下的权责划分逐步转变成保持中央政府的宏观权威、明晰中央与地方政府的权责划分。综上，从权力集中转向事权匹配是改革开放以来政府转型的总体特征。

（二）结语：未来的政府转型

本研究也表明，以往政府转型存在着以下不足之处：从历次三中全会通过的决定的内容分析来看，对于权力的运行制约和监督体系仍然不完善。构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系仍然需要更多的配套政策与法律加以实施[18]。在机构改革上，政府部门的内部配置缺乏综合性的协调机构。有些部门承担协调、指导等综合性职能，但存在有责无能的问题，无权协调、指导，缺乏职能配置的平衡。文本中对于党政关系，政府和人民代表大会的关系是不明确的、非制度化的，这影响到政治制度和行政体制的运作方式和具体功能的实现，故而理顺三者的关系有利于明确权责，助推未来的政府转型。

政府作为行使行政权力的主体，是未来政府转型的重中之重，其职能体系、机构设置、编制规模、工作程序等，如若缺失了刚性约束，则会出现人格化治理的弊端，如机构编制管理随意性大、政府机构权责弹性过大、政府职能稳定性较差等诸多问题。因此，政府必须步入法治的轨道[19]。从十四届三中全会要求加快经济立法，十六届三中全会进一步要求完善产权和市场交易的法律制度，到十八届三中全会推进法治中国建设，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这是从法治经济到全面推行法治的积极信号，把“执政党建设、机构改革与政府职能”都纳入法治化是未来政府转型的必然路径。

政府转型的价值追求也不可忽视。近年来，中央政府的价值理念从集体利益至上转向重视个体利益，三中全会的具体决策也转向重视个体诉求，比如：明确对财产权利的保护和人权法律的建设，以及众多社会政策都以重视个体诉求为依归。总之，个体利益虽不在政府转型的分析框架之内，无疑地政府需要增加对公民个体合法权益的重视，不但在理念上，还在实际工作中有具体的体现。

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The Logic of Government Transformation：Based on the Text Analysis of the Third Plenary Session since the Reform and Opening up

XU Guo-chong1，LI Wei-rong2

（1.School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen 361005，China;2.China Oceanwide，Shanghai 200031，China）

Abstract：Since the reform and opening up，the meeting documents of the Third Plenary Session have become the programmatic document to promote reform，and also provide an analytical subject for the study of government transformation. This article constructs the analysis framework of government transformation from three dimensions：the ruling Party construction，institutional reform and government function. The study shows that the Chinese government transformation toward the evolution of three practice context：the ruling Party construction is increasingly mature，institutional reform deepen is cognition and the functions of the government turns to balance. The interaction of them reveals the logical mechanism of government transformation.

Key Words：government transformation;Third Plenary Session;reform and opening up;text analysis

責任编辑：刘 博